產業政策、資源政策與環境政策不協調的潛在風險與防控

謝海燕　賈彥鵬　李剛

生態環境問題歸根到底是發展方式和生活方式問題。要實現經濟和環境協調發展，關鍵是產業政策、資源政策和環境政策要銜接協調，否則各項政策將難以有效落實，矛盾得不到及時化解，一旦爆發將影響產業鏈供應鏈穩定和資源環境安全。磷礦是國家戰略性礦產資源，磷礦開發利用事關國家糧食安全及新能源汽車動力電池等戰略性新興產業的發展，必須加強對磷礦開發利用的全生命周期管理，保障磷礦資源可持續穩定供給，促進磷化工行業高質量發展。

一、磷礦開發利用政策現狀

（一）為保障糧食安全，有關部門先后出臺多項磷肥保供穩價政策

自2021年6月以來，有關部門先后多次下發文件，要求做好化肥保供穩價工作，穩定農業生產。主要措施包括：一是要求云南、貴州、湖北等磷礦外運省份，允許符合環保和安全生產要求的企業增加磷礦石產量，保障外省磷肥生產需要;二是保障化肥生產企業用電需求，不得對化肥生產企業實施有序用電，不將化肥生產企業作為高能耗企業;三是部署地方建立化肥生產協調保障工作專班，按照“一企一策”原則，協調解決影響重點化肥生產企業提高生產開工水平的困難和問題，涉及的重點化肥生產企業范圍涵蓋尿素、磷銨各70%左右的產能，鉀肥90%左右的產能;四是從化肥產供儲銷等多方面入手，保障化肥供應和市場平穩運行。

（二）磷肥生產過程副產大量磷石膏，處置不當將對環境造成嚴重污染，國家積極推動磷石膏綜合利用

磷石膏是磷肥生產過程中的副產品，每制取1噸磷肥（磷銨）約產生2.5噸磷石膏。磷石膏大量堆存，不僅占用土地資源，還會由于風蝕、雨蝕等造成水體及土壤污染。長期以來，國家一直鼓勵磷石膏綜合利用，主要措施包括：一是出臺包括磷石膏在內的大宗固廢綜合利用專項規劃或指導意見，建設大宗固廢綜合利用示范基地，推動大宗固廢綜合利用產業集聚發展;二是通過中央預算內投資支持重點磷石膏綜合利用項目;三是磷石膏綜合利用可按照有關規定享受增值稅等優惠;四是對磷石膏重點產生地區的磷石膏生產水泥項目產能置換給予相關支持。

（三）現有技術經濟條件下大量磷石膏仍需堆存處置，國家對磷石膏堆存實行嚴格監管

受技術、經濟等多種因素影響，每年新增的磷石膏大部分仍然不能進行綜合利用，只能堆存處置。近年來，有關部門出臺了嚴厲的磷石膏處置監管措施，主要包括：一是將磷石膏庫納入非煤礦山安全監管范圍，對磷石膏庫實行安全許可制度;二是采取等量或減量置換等措施嚴格實行總量控制，尾礦庫數量原則上只減不增，嚴禁在長江和黃河干流岸線3公里、重要支流岸線1公里范圍內新（改、擴）建尾礦庫。在中央部署下，各地特別是長江經濟帶主要支流和嘉陵江上游大力開展尾礦庫綜合治理工作，并將磷石膏庫納入治理范圍，磷石膏堆存受到前所未有的嚴格限制。

（四）磷污染治理政策影響大，倒逼部分地區限制磷礦開發利用

我國“三磷”（磷礦、磷化工企業、磷石膏庫）主要分布在長江流域。據統計，長江經濟帶磷肥產量約占全國的88%，磷石膏產生量約占全國的83%。總磷已成為長江流域首要污染物。在嚴厲的磷污染治理政策和中央生態環境保護督察的高壓下，湖北、貴州等磷礦資源大省全面加強了“三磷”問題整治。貴州省實施磷石膏“以渣定產”政策，即將磷石膏產生企業消納磷石膏情況與磷酸等產品生產掛鉤，倒逼企業加快磷石膏資源綜合利用。湖北省宜昌市將磷礦開采總量作為約束性目標，從源頭防治磷對長江流域的污染。四川省嚴控沱江上游新增磷礦開采，組織沱江流域磷石膏堆場整治和磷礦退出。云南省落實中央生態環境保護督察要求，推動磷礦企業完成整治任務。

二、存在的主要問題

（一）對磷礦資源開發利用缺少整體管控，各環節政策不銜接不協調

《全國礦產資源規劃（2016—2020）》將磷礦列入24種戰略性礦產資源之一，要求合理調控傳統優勢礦產的開發利用總量，磷礦石開采總量保持在1.5億噸/年左右，保障磷肥供應能力。近年來，受磷化工產業調控政策、磷污染治理政策的影響，我國磷礦石產量從2015年的最高值1.4億噸逐年下降到2020年的8893.3萬噸，與2016年制定的磷礦石開采總量管控目標相去甚遠。同時，我國磷污染形勢依然十分嚴峻，與長江大保護戰略的要求還有較大差距。磷礦開采、磷化工產業發展、磷污染治理政策缺少有效銜接，影響了國家宏觀調控目標的實現。

（二）磷肥保供穩價政策將會導致磷石膏產量增加，帶來潛在環境風險

2020年，我國磷肥產量約為1590萬噸，產生磷石膏約7500萬噸。除了每年新增的磷石膏量，加上歷史堆存量，目前我國磷石膏堆存量已超過5億噸。隨著多部門密集出臺化肥保供穩價政策，預計未來幾年磷肥生產將會小幅增長，磷石膏還將呈現持續增長趨勢。為了貫徹落實國家磷肥保供穩價要求，貴州、四川等地實行的“以渣定產”政策和湖北宜昌實行的磷礦石開采總量控制政策均進行了調整，全力保障磷肥生產供應。但在保障磷肥生產供應的同時，卻對原有的磷石膏處置方式造成沖擊，給長江流域帶來較大的環境風險。

（三）受技術、政策、標準等因素制約，短期內難以大幅提高磷石膏綜合利用比例

雖然我國磷石膏綜合利用已達到國際領先水平，但受技術、政策、標準等多種因素制約，我國磷石膏綜合利用率僅為45%，且短期內難以大幅提高。一是磷肥企業不按要求排放磷石膏，導致磷石膏含水量和含雜質量高，增加了磷石膏綜合利用企業的預處理成本。二是尚未形成覆蓋磷石膏排放、綜合利用技術、綜合利用產品等方面系統的標準體系。三是磷石膏綜合利用技術水平不高，主要以低附加值的水泥緩凝劑、石膏建材等初級利用途徑為主。四是資源綜合利用稅收優惠政策缺乏實施細則，許多磷石膏綜合利用企業在實踐中難以享受到稅收優惠。最后，上述多種原因導致磷石膏綜合利用產品推廣應用難，市場認可度不高。

（四）現有磷石膏庫服務期限將至，難以滿足日益增長的磷石膏堆存需要

堆存是磷石膏無法全部綜合利用的最終選擇。磷石膏庫占地面積大，按照設計標準與規程，使用年限大多在10年左右。國內主要磷肥生產企業的現有磷石膏堆場預計2到3年內將全部堆滿，部分堆場不超過5年。如湖北省現有48座磷石膏庫，但在用的只有28座，其中40%的庫容使用率超過70%。同時，部分磷石膏庫建設和運行管理不規范，存在安全隱患和環境風險。目前，有關部門對新建磷石膏庫要求很高，一些地方已經明確表示不再批地新建磷石膏庫。可以預見，如果不迅速改變現狀，磷石膏將陷入繼續大量產生卻無處安全堆存的危險局面。

（五）多方政策擠壓下，地方難以同時貫徹落實國家磷礦開發利用與環境保護多重目標

磷礦資源開發利用既關系到國家糧食安全，又關系到國家戰略性礦產資源安全和相關產業鏈供應鏈的穩定，不合理的開發利用還可能給地方帶來嚴重的安全事故風險和環境風險。各方面矛盾交織，加之政出多門，地方往往顧此失彼，左右為難。調研發現，在多方政策擠壓下，一些地方政府面對復雜局面，不敢擔當作為，只能被動應對，看風向辦事。環境保護壓力大，就采取限產停產等嚴格的磷礦資源開發利用管控政策;一旦化肥保供穩價壓力大就迅速轉向，要求企業擴大產能。政策不連續不穩定，還存在“一刀切”“層層加碼”等現象，嚴重影響企業正常發展，不利于穩定市場預期，也難以保證宏觀政策的實施效果。

三、若干對策建議

（一）對磷礦等戰略性礦產資源開采實行總量管控制度

綜合考慮國內外資源、環境、產業、市場、貿易、戰略儲備等因素，制定我國磷礦資源開發利用戰略，對包括磷礦在內的戰略性礦產資源開采實行總量管控制度。磷礦石開采總量管控目標不僅要考慮資源安全，還要考慮糧食安全、產業安全和環境安全。磷礦石開采總量管控目標應由國家有關部門或授權省級人民政府統一制定，禁止地方借環境保護名義限制磷礦石開采和跨區域流通，防止地方保護主義，推動構建全國統一大市場。

（二）以國內大循環為主體，適時限制磷礦石和磷化工產品出口

受全球糧食危機影響，對磷肥等磷化工產品的需求大幅增加。我國磷礦石產量居全球第一，2020年，我國磷礦石出口量為42.08萬噸，磷肥出口量為476.9萬噸，磷肥出口占磷肥總產量的比重達到了30.0%。磷礦資源合理有序開發事關我國經濟社會可持續發展，要以國內大循環為主體，將滿足國內需求作為磷化工產業高質量發展的出發點和落腳點，動態跟蹤國內外磷礦石和磷化工市場形勢，必要時限制磷礦石和磷化工產品出口。

（三）全方位打通磷礦勘查、開采、加工、利用、儲備及固廢處置各環節，保持政策連續性和一致性

加強磷礦資源開發利用全生命周期管理，加強各環節政策之間的銜接協調。具體來說，磷礦開采及磷化工產業政策以促進磷化工產業高質量發展為目標導向，還要考慮其帶來的礦區生態環境破壞和磷污染問題;化肥保供穩價政策以保障糧食安全為目標導向，同時也要考慮其帶來的磷石膏處置問題;磷石膏處置政策以防治磷污染為目標導向，同時也要考慮磷石膏綜合利用和磷石膏堆存處置方式的技術經濟性和安全性。此外，還要保持政策的連續性，避免朝令夕改，穩定市場預期，最終實現資源保障目標、產業發展目標、環境保護目標的“多贏”。

（四）加強源頭改造、過程控制和產品推廣應用，提高磷石膏綜合利用水平

推進源頭改造，磷礦山企業應合理開發磷礦資源，有效提高磷精礦品位，從源頭降低磷石膏產生強度;磷酸生產企業應對磷石膏進行預處理，提高磷石膏“可用性”。加強磷石膏綜合利用企業的技術改造，積極培育大型骨干企業，推動磷石膏綜合利用產業規模化、集聚化、綠色化發展。研究制定磷石膏綜合利用企業稅收優惠細則，確保政策落到實處。多措并舉加大磷石膏綜合利用產品推廣力度，如限制天然石膏開采，鼓勵使用磷石膏建材產品;將磷石膏綜合利用產品納入政府采購清單;完善磷石膏綜合利用標準體系，提高磷石膏綜合利用產品市場認可度。

（五）在嚴格審批和監管前提下，提前布局建設磷石膏庫

在現行技術經濟條件下，大部分磷石膏無法綜合利用，推動磷石膏妥善安全地處置十分迫切。當前不斷增加的磷石膏產生量和日益減少的磷石膏庫存余量之間的矛盾十分突出，而磷石膏庫管理不規范造成的污染也十分嚴峻。為此，建議積極謀劃，提前布局，允許在符合安全、環保等前提下，高標準新建磷石膏尾礦庫，保障磷石膏規范收集、堆存和填埋。同時，要加強對磷石膏庫運行的監管，加大對違法企業的懲處力度，避免磷石膏無序堆存和滲漏造成污染。

（六）創新磷肥生產技術工藝，推動磷肥使用減量增效，從源頭防治磷污染

一方面，要加強磷肥生產技術工藝研發與改造，推廣磷酸生產綠色先進工藝，提高磷資源回收率，降低磷石膏排放強度，提高磷化工企業清潔生產水平。另一方面，我國農業生產普遍存在施肥盲目和過度施肥的情況，特別是磷肥利用率較低，當季利用率僅為10%—25%，應持續推動化肥生產清潔使用減量增效，推動化肥使用量逐年下降。大力推廣測土配方施肥，積極推廣使用專用肥、環保型、緩釋型等新型高效肥料，提高科學施肥水平和磷肥利用率。大力推廣應用有機肥，減少磷肥使用量。

（謝海燕，國家發展改革委體管所研究員。賈彥鵬、李剛，國家發展改革委體管所助理研究員）