東西部協作下產業合作的演進：階段特征及深化路徑

張艦

東西部協作源于我國1996年提出的東西部扶貧協作，是東西部省份間的長期固定結對幫扶關系。隨著脫貧攻堅轉向全面實施鄉村振興，黨的十九屆五中全會將“東西部扶貧協作”改為“東西部協作”，在定位上從推動貧困地區脫貧致富的重要途徑，升級為服務構建新發展格局的重要平臺。產業合作是東部省份在經濟事務領域對結對西部省份進行幫扶的重要內容，在東西部（扶貧）協作中的重要性不斷提升，在2016年印發的《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》中上升為首要任務，2021年印發的《關于堅持和完善東西部協作機制的意見》進一步提出“協作雙方要通過共建產業園區，進一步推動產業向西部地區梯度轉移”。在此背景下，有必要對1996年東西部扶貧協作提出以來，東西部結對省份間開展產業合作的進展進行總結梳理，同時結合新時期東西部協作的戰略定位，剖析結對省份間產業合作面臨的問題短板，明確進一步深化產業合作的重點。

一、1996年以來東西部（扶貧）協作下產業合作的演進

1996年中央確定東西部扶貧協作結對關系后，結對省份早期主要圍繞西部優勢特色農業展開合作，逐步發展到了勞動密集型加工業的合作。隨著脫貧攻堅的完成，在東西部協作新的戰略定位要求下，部分結對關系開始推動更進一步的產業鏈對接融合。

（一）1996—2015年：產業合作重點圍繞壯大西部優勢特色農業

1996—2015年，東部省份共向中西部10省份引導企業實際投資1.5萬億元。這一時期，東部省份與結對西部省份的產業合作以挖掘資源優勢，培育和發展特色種養業為主。如上海在1996—2010年間向云南投入種養殖業產業幫扶資金1.29億元，幫扶實施產業項目305項，發展香蕉、核桃、辣椒、咖啡等種植基地和生豬、牛羊等養殖基地。1996—2006年，福建幫扶寧夏發展各類特色種植30萬畝，建成了一批有規模的種養殖特色基地，輻射15萬貧困人口;同期天津對甘肅實施農業幫扶項目200多個，整村推進項目20個。進入“十一五”時期，國家提出了扶貧開發轉向各行業、全社會和區域政策共同推動，2007—2011年結對省份間經濟合作大幅增加，粵桂、滬滇、蘇陜、浙川等結對子之間的經濟合作規模分別從311.7億元、19.7億元、22億元、60億元、33.8億元擴大到2750.5億元、73.4億元、278億元、540億元。

（二）2016—2020年：保持優勢特色產業合作的同時，加快勞動密集型產業合作

2016年中央對結對關系做出調整，將產業合作提升為東西部扶貧協作首要任務，產業合作力度顯著提升。2016—2020年五年間，有超過2.2萬家東部企業赴扶貧協作地區累計投資1.1萬億元，投資額接近過去20年總額。這一時期東部省份在繼續幫扶西部省份發展特色產業的同時，加強了勞動密集型產業的合作力度。如2016年“閩寧對口扶貧協作第二十次聯席會議”提出，支持福建企業到各閩寧扶貧產業園區開展特色果品、綠色有機蔬菜、馬鈴薯、釀酒葡萄、清真牛羊肉等農產品深加工及機械裝備、金屬制造、中藥材等產業和節水農業示范等項目的開發合作。江蘇在2016—2020年間與陜西共建丹陽富平、啟東西鄉等10家示范園區，與貴州合作共建產業園區19個，分別導入園區58家、133家，完成投資額38.7億元、89.8億元，探索“企業+合作社+貧困戶”等合作共建新模式，直接吸納貧困勞動力618人、1926人就業。

（三）2021年后：部分產業合作基礎較好的結對關系加快推動更寬領域產業對接合作

新時期的東西部協作為產業合作提供了更大空間，提出了更高要求，一些產業合作基礎較好的結對關系在穩固優勢特色產業幫扶、產業扶貧車間援建升級的基礎上，加快了產業鏈融合對接。如廣西依托廣西東融先行示范區、粵桂合作特別試驗區、“兩灣”產業融合發展先行試驗區（廣西·玉林）加快對廣東產業的組團式承接和集群式發展。福建和寧夏圍繞數字經濟加強合作，聯合搭建“企業融資服務平臺”解決中小企業融資需求。天津和甘肅重點拓展清潔能源、港口物流等領域的產業合作，與重點承接天津產業轉移的蘭州市進一步深化合作。山東與重慶、甘肅聚焦“一縣一園”打造承接東部產業承接轉移平臺，2021年引導落地魯企108個，到位資金13.25億元。江蘇與陜西以園區共建為突破口推動產業融合，2021年兩省共建產業園區40個，引導71家企業入駐，到位資金21.37億元。

二、結對省份間產業合作存在的問題

隨著“東西部扶貧協作”升級為“東西部協作”，制度的目標定位也從解決西部“兩不愁三保障”升級為推動區域協調發展、協同發展、共同發展。這對結對省份間的產業合作提出了更高要求，產業合作的范圍也大幅擴展。但從以往東西部扶貧協作下各結對省份間的產業合作來看，仍存在優勢挖掘不充分、項目短期化等問題，同時考核機制的潛在束縛、西部省份自身軟硬件配套存在短板等也對產業合作造成一定制約。

（一）雙方產業合作市場化水平不高、比較優勢挖掘不足

東西部結對雙方存在對西部省份自身要素稟賦、產業基礎等挖掘不足、溝通不足的問題，由此造成開展的產業合作項目的市場化合作水平不高、可持續性不足。如廣東與貴州、四川涼山和甘孜等的產業合作中，直接補貼在產業項目中占比仍較高，一些新進入的企業拓展市場難度較大。廣州幫扶四川甘孜的21個產業協議引進項目中，到2021年結對關系調整前，進入項目建設階段的僅有3個電池制造項目，但又由于項目所處產業領域與甘孜的資源稟賦優勢匹配性不高，企業并未進入市場化運營狀態。在廣東—廣西這類開展產業合作起步較早、經驗較豐富的結對關系中，同樣存在產業選擇與自身優勢結合不足的問題，廣西各地市落地的廣東企業所在產業領域呈現分散狀態，存在重復建設問題。

（二）考核指標硬約束下更關注“短平快”項目

2017年《東西部扶貧協作考核辦法（試行）》印發后，結對省份間的扶貧協作由“軟約束”轉變為“硬約束”。但這也一定程度上造成結對雙方為達到協作的年度考核指標，更傾向于圍繞“短平快”項目開展合作，對需要“深耕細作”、中長期帶動效果較好的項目關注不足。如貴州某市州向東部結對方推介自身有優勢、市場前景好的中藥材精深加工產業，最終因對方認為該項目需3—7年才能上市、周期較長而未能達成一致。更傾向“短平快”項目也導致結對雙方更關注產業的合作規模、帶貧人數等指標，對投資質量、土地集約節約利用、高新技術引進等重視程度不足。如與貴州結對的某東部幫扶方表示，為直接增加脫貧人數，有企業被要求取消機器生產線，改由建檔立卡貧困戶手工操作，盡管這會造成效率受損、成本提高。

（三）部分縣—縣結對關系對產業合作空間造成潛在制約

中央在確立省級結對關系后，各結對關系又向下確立了市、縣級結對關系，且往往為東部省份的經濟強市與西部省份經濟基礎較為薄弱的市結對，如浙江—四川結對關系中，杭州的13個區縣與甘孜的12個縣、寧波的10個區縣與涼山的11個縣結對。這種精細結對模式在脫貧攻堅階段發揮了重要制度優勢，在醫療、教育、社會幫扶等方面具備較高效率，但對產業合作可能造成潛在制約，尤其是在當結對省份間產業合作逐步從優勢特色農業合作擴展到更寬領域產業對接合作的情況下。如杭州與甘孜、寧波與涼山之間所處工業化發展階段差距較大、產業梯度差距較大，除優勢特色農牧業外，其他產業領域合作空間有限。同時，在現行年度考核硬約束下，杭州、寧波也會缺少同四川其他非結對市州展開產業合作的動力。

（四）西部省份相對缺少降低東部企業綜合交易成本的軟硬件配套

東部企業進行投資區位權衡時，除考慮要素價格梯度差外，也要考慮專業服務、產業配套、合同履約、營商成本等條件，西部省份許多地區在降低東部企業綜合交易成本上并不占優勢。如，有東部地區企業赴貴州當地調研后，發現存在運輸成本過高、當地行政部門企業服務意識較欠缺等問題，因此打消投資念頭。廣西各地市在謀求與廣東開展產業合作時，面臨營商環境、技術人才數量、創新承載力弱于江西、湖南的現狀，也因此廣東企業在考慮向外投資時更傾向于郴州、永州、贛州等湘贛城市。粵桂合作特別試驗區截至2021年6月累計注冊企業515家，投產企業只有51家，注冊和投產企業數量均不及湖南郴州經開區多。

三、新時期東西部協作下深化產業合作的路徑

從新時期東西部協作明確提出要“進一步推動產業向西部地區梯度轉移”這一內容要求來看，東西部各結對省份間產業合作仍面臨雙方產業合作市場化水平不高、比較優勢挖掘不足，過于關注“短平快”項目，結對考核機制對產業合作空間存在潛在約束，西部省份降低東部企業綜合交易成本的軟硬件配套相對不足等問題。進一步深化東西部協作下的產業合作，應重點從破解這些問題入手，加快路徑探索。

（一）引導西部省份各市州合理選擇與東部省份的合作領域

為避免西部省份各市在與結對東部省份產業合作時方向分散、同質競爭，西部省份應統籌各市特色優勢產業發展、新興產業培育等需求和東部省份產業轉型升級的需求，明確各市開展產業合作的重點領域，制定結對雙方產業合作指導目錄、重點項目庫，進行差異化引導。鼓勵各市州圍繞重點產業與結對東部省份開展“深耕細作”式產業合作，加強產業鏈對接融合，加快產業集群培育。梳理重點合作產業發展所需人力、資本、技術等要素配套，有針對性地加強政策支持，注重借助結對東部省份資源加快補齊相關要素短板。

（二）支持產業合作基礎較好的結對關系加快模式創新推廣

選擇粵桂、蘇陜、浙川、閩寧、魯渝等產業合作基礎條件較好的結對關系，率先開展東西部協作產業合作模式創新示范。依托國家技術轉移西北中心（西安）、西南中心（成都），鼓勵蘇陜、浙川率先探索共建科技成果轉移轉化示范聯盟，促進東部創新成果西部孵化轉化。將晉陜豫黃河金三角、重慶沿江、廣西桂東三大國家級承接產業轉移示范區納入蘇陜、魯渝、粵桂東西部協作結對關系中，增強政策間協同性，在東西部協作下的產業合作中發揮更大承載作用。

（三）營造有助于結對雙方產業合作長期化的制度環境

加強產業合作跟蹤評估，強化年度考核的能力建設導向，增加體現西部省份產業競爭力、市場空間創造、人才能力建設的核心指標。鼓勵、引導和支持東部省份出臺差別化土地出讓金政策，并按照一定比例返還支持向結對西部省份搬遷轉移的企業。加快結對雙方共建園區在成立合資平臺公司以及持股比例、產值、稅收分成等方面的創新探索，在國家層面對相關做法給予認可。支持“東減西增”能耗政策，破解“產業雖轉移但能耗指標不轉移”的現實難題。

（四）適度簡化結對、在產業合作領域更加突出省級統籌

當前與東部省份經濟強市結對的往往是西部省份經濟基礎相對薄弱的市州，產業合作空間有限，更有基礎開展合作的西部省份省會或省域副中心城市，其潛在合作機會又因結對考核而受到制約。建議在穩固教育、醫療、社會幫扶等領域精細結對的基礎上，在產業合作領域適度放活，鼓勵結對雙方省份加強省域層面產業和要素的統籌，在省域范圍內進行匹配。同時鼓勵企業、公共機構基于優勢互補、互利互助原則，在省域范圍內自主、自愿建立多層次產業合作關系。

（五）以共建園區為重點加快升級西部省份軟硬件配套

鼓勵東西部結對雙方將園區共建、托管等作為推動產業合作的重要方式，按照征收土地、園區基礎設施建設及配套系列服務保障等投入規模規定雙方持股比例和產值、稅收分成，積極推動留成電量、土地指標、稅收等政策優勢向共建園區傾斜。整合結對雙方各類幫扶項目資源、產業發展資金，集中優化升級共建園區及周邊交通、通信、電網等條件。以新基建、大數據發展為契機，增強共建園區智慧化水平，發揮聯通結對省份間人流、物流、信息流及市場的作用。

（作者單位：國家發展改革委國地所）