當前宏觀審慎政策工具有效性及政策協調建議

李遠航

目前，學術界關于宏觀審慎政策工具的爭議主要聚焦于宏觀審慎工具分類，宏觀審慎政策工具的范圍以及如何區分宏觀審慎政策工具等問題上，并著重于分析各國之間的異同，幾乎沒有對單個國家的研究。鑒于此，文章總結了現階段全球宏觀審慎政策的實施現狀，就國內宏觀審慎政策的應用現狀予以有效性評估，并從三個方面提出政策協調的建議。

一、國內外宏觀審慎政策工具使用情況

（一）國際上宏觀審慎政策工具使用情況

2009年以后，“宏觀審慎”概念逐漸被G20及其他國際組織采用。首爾峰會上，G20審議批準了《巴塞爾協議Ⅲ》，搭建了宏觀審慎政策框架。在此基礎上，主要發達國家探索形成了資本類、信貸類、流動性類等多類型工具。現概括如下：

1.信貸類工具。涵蓋了DTI、LTV、DSTI以及貸款增長率規定、貸款數量限制等信貸控制工具。如表1所示，DTI、LTI等工具在歐盟、美國、英國、日本等發達國家或地區得到普遍運用。設置較高的LTV和DTI上限，可以降低高負債家庭占比，從而提升金融系統穩定性。

2.資本類工具。典型的有留存、逆周期、系統重要性金融機構資本緩沖、附加資本要求等。這些資本類工具均是結合《巴塞爾協議Ⅲ》資本框架而制定形成，目的是為了提升金融機構資本質量和損失吸收能力。在主要發達國家或地區中，美國資本類宏觀審慎工具比較完備多樣;日本主要使用動態撥備等常態化資本性工具;英國設計了部門資本金等其它資本方面的工具手段，并建立了涵蓋最低杠桿率要求、補充杠桿率要求、逆周期杠桿率要求等不同類型的杠桿率（leverage ratio）監管框架（詳見表1）。

3.流動性類工具。此類工具中涵蓋了LCR以及NSFR等。如表1所示，發達國家或地區主要在《巴塞爾協議Ⅲ》流動性政策框架下，使用LCR、NSFR等流動性工具進行宏觀審慎管理。

4.其他類工具。主要指的是信貸類、資本類及流動性類以外的宏觀審慎政策工具。上述工具不會牽涉具體指標閾值設計合理等問題，能夠進行更為審慎的金融監管。比如，歐盟使用政策評估工具，成立宏觀審慎研究系統（MaR）。MaR通過構建同時包含實體部門與金融部門的新動態隨機一般均衡模型，搭建二者的內在動態聯系，達到了解宏觀審慎政策傳導渠道及效果的目的;日本基于經濟泡沫期間金融監管不到位的經驗，更為傾向使用其他類工具。比如該國央行于信貸擴張或收縮等不同周期，適時選擇資本性工具或業務計劃、現場與非現場檢查考核等軟性工具，防止資本性工具可能導致金融機構資產收益狀況惡化等情形。

（二）我國宏觀審慎政策工具使用情況

次貸危機后，我國不斷完善和豐富宏觀審慎政策工具，包括逆周期信貸調控窗口指導等，既重視利率、CPI等價格型指標變化，也關注信貸總量增長（詳見表2）。

（二）MPA、資產管理新規等軟硬性工具，使得金融機構增長較快的金融理財等表外業務潛在風險得到有效緩解

2017年以來，表外理財并入宏觀審慎評估的廣義信貸分析體系內。隨著MPA廣義信貸指標統計考慮了表外理財，商業銀行理財產業架構逐漸完善，市場主體更是趨向多樣性。但值得關注的是，MPA廣義信貸指標全面統計了表外理財以后，實質依舊沒有達到風險隔離的目標要求。

（三）推動特定時期金融機構“去杠桿”進程的實現

供給側結構性改革時期，宏觀審慎政策力度不斷加強，有效推動了金融機構“去杠桿”以及支持實體經濟發展。2017-2018年，逐步把表外理財并入MPA廣義信貸體系內，同業存單并入同業負債范疇內。同期，還對MPA政策參數進行調整，出臺資管新規和行業細則，整治資管市場亂象。這一系列硬性和軟性工具的使用，有效推動了金融部門“去杠桿”。如圖1所示，截至2019年二季度，金融部門資產方和負債方宏觀杠桿率分別為57.6%和57.6%，分別較2016年末下降20.3個和9.8個百分點。金融部門杠桿率在2016年底見頂后，目前均維持在50%左右。

（四）宏觀審慎監管及工具使用仍缺乏法律層面上的具體權限

人民銀行的金融機構監管權主要以《商業銀 行法》等法律所賦予的銀行業金融機構監管權為主，并未覆蓋所有的金融市場、金融產品和金融機構（于震和張超磊， 2015）。因此，面對近年來興起的“影子銀行”“互聯網金融”等非傳統金融機構或新業態時，容易產生“監管真空”。除了宏觀審慎政策實施主體的法律確認問題外，宏觀審慎政策工具同樣缺乏相關法律支持。例如，差別存款準備金動態調整制度以及由其“升級”而來的MPA評估等宏觀審慎工具的使用，一定程度上約束了不良資產率較高且資本吸收損失能力不足的銀行業金融機構盲目進行資產擴張，但目前這些監管工具暫無相關法律支持。

三、政策建議

為提升“雙支柱”調控政策的相關工具協調性，特提出如下政策建議：

（一）對沖其他不利影響

以資本性工具為例，經濟下行期，可增加某些特定金融部門的附加資本，督促提供貸款的金融部門具備較高的資本水平。提高資本充足能力，長期角度看更有利于實現經濟增長目標，究其原因，主要是提高金融機構的資本充足率，更有利于其貸款發放能力的提升。

（二）強化“雙支柱”政策制定部門間的溝通協調

一方面，貨幣政策部門和宏觀審慎政策部門雙方要朝著各自目標“齊頭并進”。如若貨幣政策當局正在支持金融部門擴大貸款發放，宏觀審慎政策當局則應結合壓力測試手段，明確銀行機構還需要補充的資本金總量，同時向有關監管單位建議擴大分子（即：資本金），而非降低分母（即：貸款總量）的方式來達到資本充足水平的監督管理目標。另一方面，貨幣政策當局與宏觀審慎政策當局朝著各自目標“相機抉擇”。比如，2014年，英格蘭銀行面對居民債務持續攀升而金融穩定不斷降低的局面，其宏觀審慎政策當局實施的政策，主要是把貸款收入比高于4.5的抵押貸款人占全部貸款人的比重，控制為不超過15個百分點。對于市場主體擔憂如果出現浮動利率抵押貸款后期利率攀升而貸款人無法承擔相應金融風險的情況，宏觀審慎政策當局就應組織開展情景壓力測試，假設貸款利率攀升三個點，借貸人還款水平是否還處于正常區間。這時，貨幣政策當局可以不用考慮住宅抵押市場積累的風險，只需關注通脹目標。

（三）針對屬性相同的政策工具進行差異化處理

在執行寬松貨幣政策期間，舉個例子，如果金融部門通過購買資產或者從央行借款的方式，擴大自身放貸能力，將貸款投放至實體經濟，那么為了避免使宏觀審慎管理當局要求提高金融部門資本充足水平的政策失效，其在計算相關杠桿率指標時，則應當將金融部門存放于中央銀行的存款予以扣除。當然，除此之外，還應當優化對金融部門有關杠桿率指標的規定，從而確保貨幣政策執行質量。

參考文獻：

[1]周小川.金融政策對金融危機的響應——宏觀審慎政策框架的形成背景、內在邏輯和主要內容[J].金融研究，2011（01）：1-14.

[2]IMF. Macroprudential Policy： An Organizing Framework[R]. Background Paper， 2011.

[3]Wang B.，and T. Sun. How Effective are Macroprudential Policies in China？[R]. IMF Working Paper ，No.75， 2013.

[4]張健華，賈彥東.宏觀審慎政策的理論與實踐進展[J].金融研究，2012（01）：20-35.

[5]梁琪，李政，卜林.中國宏觀審慎政策工具有效性研究[J].經濟科學，2015（02）：5-17.

[6]傅夢雨.美國宏觀審慎監管框架最新進展及對中國的啟示[J].中國集體經濟，2019（08）：167-168.

[7]湯柳.歐盟宏觀審慎政策的進展與效果評析[J].國外社會科學， 2019（02）：65-74.

[8]張曉艷.英國宏觀審慎政策工具的使用與經驗[J].金融縱橫，2016（09）：12-20.

[9]韓冬萌.日本應對國際金融危機的經驗與啟示——基于金融監管改革和宏觀審慎管理的分析[J].武漢金融， 2020（07）：55-62.

[10]張曉慧.宏觀審慎政策在中國的探索[J].中國金融，2017（11）：23-25.

[11]于震，張超磊.日本宏觀審慎監管的政策效果與啟示——基于信貸周期調控的視角[J].金融理論與政策， 2015（04）：42-43.

作者單位：中國人民銀行長沙中心支行