他山之石——歐美支線航空的運營與補貼政策

岳云峰 唐道春

歐美支線航空在發展水平、運營規模、補貼政策等方面獨具特點與競爭優勢。美國支線航空通過與干線航空開展差異競爭、業務合作，在區域航空運輸服務中占據了較大的市場份額并具備較強競爭實力;歐洲支線航空得益于規范、系統、有效的補貼政策，在服務邊遠地區的基本航空通勤和區域經濟發展方面也發揮了積極作用。

歐美支線航空在發展水平、運營規模、補貼政策等方面獨具特點與競爭優勢。美國支線航空通過與干線航空開展差異競爭、業務合作，在區域航空運輸服務中占據了較大的市場份額并具備較強競爭實力;歐洲支線航空得益于規范、系統、有效的補貼政策，在服務邊遠地區的基本航空通勤和區域經濟發展方面也發揮了積極作用。

我國與歐美在支線航空發展的經濟環境、市場競爭、出行習慣等方面存在差異，但其支線航空發展特點、運營模式和扶持政策仍有一定借鑒和參考意義，尤其是在ARJ21飛機進入規模化商業運營新階段，推進規模化運行、實現商業化成功需在國內市場培育、運營模式創新、政府政策支持等方面持續探索、豐富實踐的背景下。

美國模式的特點

根據RAA（美國支線航空協會）統計，近10年美國支線航空在機隊規模、市場份額等指標方面保持相對穩定，呈現出較強的發展韌性和運營特點。

從行業規模看，體量“大”、態勢“穩”。美國支線航空覆蓋國內市場并輻射加拿大、墨西哥等鄰國，在缺少高鐵競爭的情況下，發展腹地廣闊，市場份額較高，規模體量世界第一。OliverWyman和美國運輸部數據顯示，目前美國1834架支線飛機約占美國機隊總數的23.63%、全球支線機隊的56%;支線旅客運輸量、收入客英里、可供座英里、就業人數行業占比約為10%-20%，支線離港航班量、日均航班量行業占比約為30%～50%。發展態勢方面，2011年至2019年美國支線航空的機隊規模、日均航班量、飛行小時數略有下降，但在年旅客運輸量、年收入客英里、年可供座英里等方面保持穩定增長。

從運行特征看，效率“高”、航距“增”。疫情前，美國支線飛機的日利用率處于較高水平，2019年螺旋槳支線飛機、中型支線飛機、大型支線飛機的日利用率分別約7.3小時、6.2小時和9.4小時;支線航空客座率長期保持75%以上且不斷增長，從2011年的76.40%增長至2019年的79.88%;支線飛機平均座級持續增長、平均航距不斷拉長，2011年至2020年從56座增長至65座、758公里增長至808公里。這一趨勢主要是成本更低、座級更大的噴氣支線飛機逐步替代座級較小的螺旋槳飛機成為支線主力機型，FAA預測未來20年美國50座級以下支線飛機將陸續退出，70座級至90座級支線飛機將進一步增加。隨著平均航距拉長，美國支線航空的輻射范圍擴大、集散能力增加，中短途運輸的競爭力更強。

從航空公司看，數量“多”、競爭“強”。2011年至2020年，美國支線航空公司數量穩定在60家以上，近年來數量有所減少，從68家減少至62家，但仍占美國航空公司總數的78.48%。盡管美國支線航空公司數量較多，但支線市場集中度較高，頭部支線航空公司競爭實力較強。2020年，美國前十大支線航空公司機隊數量占比達到85.97%、旅客運輸量占比達到89.66%。尤其天西航空、共和航空和奮進航空等三家頭部支線航空公司規模優勢更加突出，其機隊規模、旅客運輸量占美國全部支線航空的近50%，僅天西航空一家的機隊數量、旅客運輸量就占美國支線航空的近30%。

從機場保障看，支撐“足”、通達“暢”。美國機場對支線航空發展的支撐作用尤為重要，2011年至2020年美國始終保持600座以上機場提供支線航空保障與服務。2020年有627個機場提供支線航空服務，且439個機場只提供支線航空服務。美國支線航空在大型樞紐機場獲得較大市場份額，2020年美國前10大機場支線航班占比約22.42%-62.20%，全美31個州的支線離港航班量占航班總量的比例超過50%、13個州占比超過75%。總體而言，支線航空是美國航空服務的重要組成部分，覆蓋美國94%的機場并提供行業43%的定期航班服務。較高的支線份額，為美國干線航空提供充足的中轉客源，促進了干支協同發展。

從運營模式看，干支“合”、運營“分”。美國干支航空的差異競爭，“干支合作”是核心，“運營-運行”分離是特點。通常，大型航空公司提供支線票務預訂、地面保障等，協助市場營銷、商業推廣等運營活動;支線航空公司以大型航空公司承運人的身份，按照協議要求在大型航空公司運營的樞紐機場和市場需求較低的周邊城市之間運營支線航班。合作中，大型航空公司承擔航油及其他成本費用波動的風險，支線航空公司則受益于運力購買合作保障，可以避免需求疲軟、油價上漲等因素導致經營惡化的風險。美國支線航空公司最主要的收入來源于代碼共享航班運營，大型航空公司根據航班數量、飛行時間向支線航空公司支付固定費用，同時結合航班量、準點率和其他運營指標完成情況給予額外獎勵。例如，2020年天西航空代碼共享收入占比約96.88%。

歐洲發展機制

為維持基本、必要和穩定的航空運輸服務，特別是在商業競爭環境下為難以實現經濟效益的邊遠地區提供航空服務，歐盟制定并推行公共服務義務條款（PSO），其具有以下特點。

明確了補貼范圍和基本原則。按照PSO實施指南定義，歐盟成員國認為如果單靠市場主導不能提供可接受的航空服務水平進而導致區域發展目標不能充分實現時，由PSO提供連續、穩定、低價和最低運力的航空服務，提供市場保護、政策補貼兩種保護措施，確保邊遠或欠發達地區獲得航空通勤。歐盟1008/2008法案第16條規定了PSO基本原則：成員國實施PSO需向歐盟備案并與航空公司簽訂服務協議;運營PSO航線并非自動獲得獨家經營或補貼，航空公司自愿放棄權利則任意航空公司可以運營開放型PSO航線;PSO政策是“天空自由”的例外規定，須嚴格遵守公開透明、非歧視、相稱性等原則規定和限制條件，不能限制歐盟內成員國或航空公司參與。

劃分了航線類型和補貼標準。歐盟規定兩類航線可以適用PSO政策。第一類航線是連接邊遠或欠發達地區機場，評估標準與地理位置、行政、商業、教育和醫療情況有關，欠發達地區以人均GDP或失業率進行評估。第二類航線是連接任意機場的瘦薄航線，根據歐盟大量PSO案例經驗，年旅客運輸量低于10萬人次的航線通常視為瘦薄航線。當前，歐盟176條PSO航線中，第一類航線77條，第二類航線7條;同時屬于第一、二類航線92條，占比52.27%。補貼標準方面，歐盟沒有制定統一標準，由成員國根據航線運營情況自主決定，但強調在考慮航線運營收入和合理利潤的情況下，補貼不能超過航線運營的實際成本和承運人的競標報價，同時要求承運人建立翔實準確的會計系統以便核算成本與收入，確保PSO補貼機制公開透明。

設定了運營要求和限制條件。PSO航線要求承運人按照連續性、穩定性、低票價和最低運力等服務標準在合同期內實施滿足規定運營條件的航空服務。歐盟大多數國家PSO航線設定了運行條件，但在具體標準方面存在差異，其中最低運力投放、每周航班數量和機型座級是基本要求，而對運營期限、票價限制、居民優惠等限制條件則有不同考慮：最低運力方面，不同PSO航線因市場需求不同而差異巨大，其中72%的航線年最低座位數要求在10萬個以下;每周航班方面，絕大部分PSO航線要求每周運營2個以上往返航班，以保證旅客能夠當天往返或進行便捷的航班轉接;機型座級方面，既有單獨限制機型或最低座級的航線，也有同時要求兩項條件的航線。現有PSO航線中，84.09%的航線由本國航空公司運營，93.18%的航線需全年運營，71.02%的航線提出最高票價限制，45.45%的航線要求給予優惠或折扣。

規定了競標程序和審查機制。PSO區分了公開航線和獨家運營航線，獨家運營必須通過公開競標方式取得運營資格。在競標之前或過程中，如已有航空公司根據PSO規則提供定期航班服務，或其愿意提供等同航班服務且無需獨家經營或航線補貼，則競標程序終止。PSO航線獨家運營期限一般不超過4年，競標限于歐盟航空公司參與，實際運營中本國航空公司承運本國PSO航線的比例較高。歐盟要求各國建立PSO審查機制，對在競標或審查過程中出現違反歐盟法律的情況能夠采取可行措施進行有效審查。通常，歐盟委員會可就PSO基本原則或競標程序對某一航線運營造成過度或不當限制展開調查并基于相關因素和事實作出裁決，也可以要求成員國對PSO航線相關事項予以進一步溝通或澄清，包括各國開通PSO航線的必要性、經濟性、替代交通方式分析以及符合前述基本原則的證明等。

促進了支線發展和社會效益。PSO政策實施以來，為促進歐洲支線航空發展提供了有效支撐。目前，歐盟共有14個國家對176條PSO航線提供約2.19億歐元補貼支持。其中，法國PSO航線最多，達到37條，2018年旅客運輸量746.51萬人次、補貼金額4680.45萬歐元;其后依次為希臘28條、西班牙23條、英國22條，旅客運輸量從數十萬到數百萬人次、補貼金額從數百萬到數千萬歐元不等。PSO航線補貼金額與旅客運輸量沒有直接關系，主要由各國根據航線情況和實際需求確定，但要求必須對促進地區經濟和社會發展必要且重要。PSO政策為服務歐洲欠發達地區航空通勤和改善邊遠地區通達性發揮了重要而積極的作用，而地區通達性對于經濟發展、就業增長和社會融合至關重要。PSO實施指南研究表明，地區通達性每提高10%，則促進人均GDP增長0.5%、GDP總量增長1%。

啟示與借鑒

從以上分析可以看出，歐美支線航空形成了獨具特色的商業模式和政策機制，在促進邊遠地區航空通勤、經濟發展、就業改善、福利稅收等方面發揮積極作用，實現了持續穩定的規模發展。相對而言，我國支線航空在運營規模化、發展穩定性、政策精準性等方面仍面臨困難與挑戰。筆者認為，對比中美市場發展的差距，再對比中歐政策體系的差異，中國可以在以下方面著手改善支線航空的發展。

在規模體量方面，相比美國體量“大”、實力“強”的特點，我國支線航空機隊規模和市場份額較小，支線航空公司競爭力偏弱，更需培育國內支線航空市場。2020年，我國僅有201架支線飛機，占國內機隊的5.1%，占全球支線機隊的5.79%，遠低于美國同口徑31.50%、53.37%的比例。旅客運輸量方面，2019年我國支線機隊旅客運輸量約2085萬人次，行業占比3.16%，我國支線飛機數量和旅客運輸量約為美國支線航空的十分之一。

目前，我國僅有12家航空公司運營支線飛機，而華夏航空、天津航空、成都航空的支線飛機數量合計僅占美國天西航空的19.25%，差距明顯。因此，建議進一步加強我國支線市場培育和旅客支線出行習慣培養，在中小機場較多、旅游資源豐富的地區培育支線市場需求，拓展支線服務范圍，豐富支線運營場景，實現支線機隊與中小機場相互帶動、支線網絡與旅游景點相互連接、支線航空與綜合交通相互補充的發展格局，壯大發展空間。

企業興則行業興，建議重點扶持國內具有一定規模的支線航空公司發展壯大，形成規模效應，發揮頭雁作用，對其支線基地布局、區域支線運營給予市場與政策支持。

在資源保障方面，相比美國支撐“足”、通達“暢”的特點，我國支線航空核心資源配給不足，中小機場與支線航空協同性不夠，更需加大支線時刻資源傾斜。我國支線航空在千萬級以上樞紐機場的平均市場份額不足5%，在200萬以下中小機場的平均市場份額低于20%，遠低于美國支線航空在同等規模機場10%和60%以上的份額水平，凸顯出我國支線航空市場份額和資源配給不足的短板。同時，由于市場培育和補貼支持有限，支線覆蓋率和通達性不高，其中干支機場通航率約24%，支支機場通航率僅0.4%，有限的支線運營空間嚴重影響支線飛機利用率，不利于在中短途市場取得競爭優勢。

因此，借鑒美國樞紐機場提供較大比例支線航班服務的經驗，建議給予國內支線航空運營一定比例的基本時刻保障，加大樞紐機場對支線航空的時刻配置，提升支線航空市場份額和發展空間，優化干支聯運與網絡銜接，促進干線網絡與支線網絡深度融合，實現支線航空與中小機場協同互補發展，提高支線航空運營質效。

在商業模式方面，相比美國干支“合”、運營“分”的特點，我國干支相互競爭多于彼此合作，暫未形成以干支結合促優勢互補，更需強化干支航空差異定位。長期以來，國內干支航空公司在競爭中互占市場，缺少互補需求與協同合作，除通程航班外，干支合作范圍小、程度淺、模式單一。干支缺少深度合作，國內支線只能直面干線和高鐵競爭，發展空間受內外擠壓：一方面，沒有形成與大型航空公司順暢的合作機制，沒有實現與干線航空明確的錯位發展、互補互促;另一方面，不能通過合作安排提前鎖定經營收入，避免市場波動、不確定性帶來的經營風險。

因此，建議借鑒美國支線航空商業模式，強化國內干支航空發展的差異定位，鼓勵支線航空公司專注支線運營和支線布局，引導大型航空公司專注樞紐網絡和干線運營，支持大型航空公司采用購買運力、代碼共享等方式，通過資源分配、政策區分、考核導向等方式實現干支航空公司錯位發展、差異競爭，實現干支聯運、優勢互補。

在政策體系方面，相比歐盟統一、完善的政策體系，我國支線航空補貼政策多樣分散，不同政策之間的協同性和互補性相對不足，更需研究支線航空政策融合。補貼政策是推動支線航空發展的有力支撐，我國已制定實施了支線航空補貼和中小機場補貼兩項支線航空發展扶持政策，分別補貼運營支線航線的航空公司和年旅客吞吐量低于200萬人次的中小機場;同時，民航局與青海省開展了基本航空服務計劃試點，選擇支線機場作為試點，探索改善偏遠地區航空出行扶持模式。

對照歐盟政策體系，我國支線航空政策在統一性、系統性等方面仍有完善空間，建議進一步融合支線航空補貼、中小機場補貼與基本航空服務計劃等支持政策，增加支線航空在中小機場運營的補貼力度，增強基本航空服務計劃對支線航空的傾斜，擴大支線獨飛航線和獨家經營的政策保護，研究形成三位一體的支線補貼與激勵體系。

在補貼激勵方面，相比歐盟提供持續穩定、合理激勵的補貼支持，我國支線航空補貼實行事后申報制度，沒有考慮運營成本利潤，更需提高支線補貼激勵兌現。按照我國支線航空補貼政策規定，支線航空補貼按年度申請，上一年符合條件的補貼金額納入下一年預算，補貼金額主要由支線類型、客座率確定的補貼標準乘以旅客運輸量決定，其中連接藏區（不含西藏）、新疆區內機場的支線等情況補貼標準上浮20%，同時只對運營西藏區內航線和連接西藏機場的跨區航線經核定的運營虧損全額予以補貼。

現有政策容易造成干線機型在低客座率的情況下獲得更多補貼，對于支線機型執飛支線航線的補貼激勵不夠，同時暫未考慮支線運營成本差異以及合理利潤等因素。因此，建議借鑒歐盟PSO補貼綜合考慮支線運營成本、航線收入和合理利潤的做法，提高我國支線補貼標準，補償支線運營成本，考慮合理利潤收入，促進支線航空穩定和可持續發展。

在服務標準方面，相比歐盟設定多項支線運營要求和限制條件，我國支線航空補貼政策缺少對支線服務標準的具體規定以及要求，更需增強政策精準性、針對性。當前，我國支線航空補貼政策明確了補貼年度內持續運營（淡季不停航）的服務要求，基本航空服務計劃提出了航線安排（支線機場至省會/樞紐機場）、航班頻次（早晚各一班）、不得減班（兩個航季內）等運營規定，但沒有結合具體航線或區域市場需求進一步明確運營與服務標準。

參考歐盟PSO補貼政策規定，建議進一步完善我國支線航空政策的支持范圍、運營要求，通過設定明確的機型座級、航班數量、最低運力、票價限制、航班時刻等運營條件或標準，讓政策標準更多適用于支線機型執飛支線航線并提供支線服務的情況，同時為干線航空公司提供樞紐網絡接駁，給予支線航空更加精準的政策支持。