海洋強國戰略下緊追權行使的分工和協調

申傲 姜澤慧

【摘 要】 為有效行使緊追權，維護我國海洋權益、建設海洋強國，在我國現行法律體系下，分析在特定條件下海警機構、海關、海事管理機構、漁政漁港監督管理機構對外國籍船舶行使國際法上的緊追權的不同分工。在海警機構與海關、海事管理機構或者漁政漁港監督管理機構同時享有緊追權的情形下，建議根據“誰發現，誰負責”的原則確定具體行使緊追權的機構，同時建議有關部門通過聯合出臺部門規章的方式對協助緊追的問題作出規定。

【關鍵詞】 緊追權;海警機構;海關;海事管理機構;漁政漁港監督管理機構

0 引 言

國際法上的緊追權是《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）賦予沿海國有效行使管轄權、維護國家海洋權益的一項重要權利。我國擁有1.8萬多km大陸海岸線、1.4萬多km島嶼岸線、300萬km2主張管轄海域，擁有廣泛的海洋戰略利益。有效行使緊追權對維護我國海洋權益、建設海洋強國具有重要意義。隨著中國特色社會主義法律體系的日臻完善，我國關于緊追權的行使機構逐漸明晰，但在多個機構同時享有緊追權時，緊追權應當如何行使并未明確。為解決該問題，助力加快建設海洋強國，筆者梳理現行法律，就緊追權行使的分工和協調展開討論。

1 緊追權的概念

國際法上的緊追權是指沿海國主管當局有充足理由認為外國籍船舶在其管轄海域內違反該國法律和規章時，在一定條件下，可將該外國籍船舶追至公海，并拿捕及強制帶至沿海國港口的權利。按“公海自由”的原則，船旗國以外的國家對公海上航行的船舶沒有管轄權。但為了保證沿海國在其管轄領域行使有效的管轄權，國際法上將緊追權作為“公海自由”原則的例外賦予沿海國。[1] 1958年《公海公約》在第23條中確認了緊追權及其相關規則。1982年《海洋法公約》第111條對《公海公約》第23條內容進行了補充和修改。我國作為《海洋法公約》的締約國，先后在《中華人民共和國領海及毗連區法》和《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》中進一步重申和規定了緊追權。根據上述規定，緊追權只可由軍艦、軍用船舶或者其他有清楚標志可以識別的為政府服務并經授權緊追的船舶或飛機行使。沿海國行使緊追權應當滿足3個條件：（1）外國籍船舶違反了該沿海國的法律和規章;（2）開始實施緊追時，被追逐的外國籍船舶應當在沿海國的管轄海域內;（3）行使緊追權的船舶或者航空器應當發出追逐的信號。[2] 緊追開始后，不得中斷。如果中斷，沿海國即喪失其緊追權。緊追權在被追逐的船舶進入其本國領?；虻谌龂I海時立即終止。

2021年2月1日實施的《中華人民共和國海警法》（以下簡稱《海警法》）為中國海警機構開展緊追等海上維權執法活動提供了法律依據?！逗＞ā返?8條規定的緊追權不僅包括沿海國對外國籍違法船舶進行緊追，還包括船旗國對本國違法船舶進行緊追。但是，船旗國對本國違法船舶行使的緊追權并不是國際法意義上作為“公海自由”原則例外的緊追權，而是基于船旗國對本國船舶的國籍管轄權而依法享有的追緝或者追逐的權利。正因如此，船旗國對本國違法船舶進行“緊追”時不需要滿足國際法上關于緊追權行使的嚴格條件，而沿海國對外國籍違法船舶進行緊追時則需要遵守該國締結、參加的國際條約的有關規定。筆者主要對國際法意義上的緊追權的行使及協調進行討論。

2 有權行使國際法意義上的緊追權的機構

在現行法律體系下，有權行使國際法意義上的緊追權的機構包括海警機構、海關、海事管理機構及漁政漁港監督管理機構。

2.1 海警機構

《海警法》第18條、第24條、第36條及第41條明確規定海警機構享有緊追權。海警機構行使緊追權的對象是在其執行海上安全保衛任務、開展海上行政執法任務或者辦理海上刑事案件時依法登臨、檢查時現場逃跑的船舶。海上安全保衛是指維護海上安全和秩序;海上行政執法是指對違反海上治安、海關、海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、海洋漁業管理等法律、法規、規章的組織和個人，依法實施包括限制人身自由在內的行政處罰、行政強制或者法律、法規規定的其他措施。

2.2 海 關

《中華人民共和國海關法》（以下簡稱《海關法》）第6條第（六）項規定：“進出境運輸工具或者個人違抗海關監管逃逸的，海關可以連續追至海關監管區和海關附近沿海沿邊規定地區以外，將其帶回處理”。雖然該條款沒有明確使用“緊追權”的概念，但該條款確實是關于海關具有緊追權的規定。[3] 海關行使緊追權的對象是違抗海關監管逃逸的進出境運輸工具或者個人。

2.3 海事管理機構

2021年4月29日修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海上交通安全法》）第92條第2款規定：“外國籍船舶違反中華人民共和國海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法規的，海事管理機構可以依法行使緊追權”。該條款為此次修訂《海上交通安全法》時新增加的內容。在此之前，交通運輸部出臺的《外國籍商船違法逃逸應急處置規定》規定了海事管理機構對違法逃逸的外國籍商船實施緊追。海事管理機構行使緊追權的對象是違反我國海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法規的外國籍船舶。

2.4 漁政漁港監督管理機構

《中華人民共和國管轄海域外國人、外國船舶漁業活動管理暫行規定》（以下簡稱《漁業活動管理暫行規定》）第11條第2款規定：“中華人民共和國漁政漁港監督管理機構及其檢查人員在必要時，可以對外國船舶采取登臨、檢查、驅逐、扣留等必要措施，并可行使緊追權。”《漁業活動管理暫行規定》屬于部門規章，不屬于法律或者行政法規，其法律層級較低，賦予漁政漁港監督管理機構的緊追權與《海警法》《海關法》《海上交通安全法》分別賦予海警機構、海關、海事管理機構的緊追權相比，明顯遜色。建議在修改《中華人民共和國漁業法》時，直接在該法中賦予漁政漁港監督管理機構緊追權。

3 有關機構間行使國際法意義上的緊追權的協調

通過比較海警機構、海關、海事管理機構及漁政漁港監督管理機構行使緊追權的條件可以發現，在某些情形下，海警機構與海關、海事管理機構或者漁政漁港監督管理局可能同時享有國際法意義上的緊追權。此時，緊追權是應當由其中某一機構行使，還是由兩個機構共同行使，法律并未明確。

筆者認為，當海警機構與海關、海事管理機構或者漁政漁港監督管理機構同時享有緊追權時，應當根據“誰發現，誰負責”的原則確定緊追權的具體行使機構。多個機構同時享有緊追權的情形與兩個以上行政機關對行政處罰都有管轄權的情形類似?！吨腥A人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）規定此時應由“最先立案”的行政機關管轄;當對管轄存在爭議時，則通過協商解決或者報請共同的上一級行政機關指定管轄。在行使緊追權的過程中，與行政處罰中“立案”環節類似的應當是有關機構“發現”特定船舶存在違法行為這個環節;因此，將“發現”作為確定哪個機構具體行使緊追權的標志具有合理性。國際法中緊追權的行使應當滿足緊迫性原則，追逐必須是立即的。[4]也就是說，享有緊追權的機構在相信外國籍船舶有違法行為后應當立即采取行動實施緊追，如果緊追不是即時的，緊追就不再是緊迫的，緊追權因此而終止，追逐船舶必須放棄繼續追逐。[5]緊追權的行使應當滿足緊迫性條件，不應當允許各機構通過類似《行政處罰法》關于確定行政機關管轄權的規則采用協商或者報請上級的方式來確定緊追權具體行使機構。而且，根據“誰發現，誰負責”的原則確定緊追權具體行使機構的做法與《農業行政處罰程序規定》對于發生在共管區、疊區的漁業違法行為適用“誰查獲、誰處理”的原則來確定管轄權的做法具有異曲同工之意。

在《海警法》出臺和《海上交通安全法》修改前，對于緊追權應當由誰行使的問題，有學者認為應當同時賦予海警機構和海事管理機構緊追權。理由是，如果我國法律僅僅將緊追權賦予海警機構，那么當海事管理機構發現一艘外國籍船舶在我國管轄海域從事違法行為時，海事管理機構并不能及時對該違法船舶進行緊追，而只能報給海警機構由海警機構行使緊追權。這樣的做法極易導致外國籍違法船舶逃離違法區域，等到海警機構趕到時，可能已經不具有緊追的即時性。[6] 《海警法》出臺和《海上交通安全法》修改后，海警機構與海事管理機構均享有緊追權，而且在某些情形下，二者會同時享有緊追權。此時，如果規定只能由某一機構行使緊追權，就會發生該機構沒有及時發現海上違法行為而喪失行使緊追權所具備的緊迫性的條件，從而因不能行使緊追權而造成國家海洋權益的損害。另外，如果規定兩個機構應當同時行使緊追權，雖然能夠在最大程度上保護國家海洋權益，但是可能會造成海上執法資源的浪費。因此，“誰發現，誰負責”原則不僅具有正當性、合理性，而且有利于保護國家海洋權益，避免海上執法資源的浪費。

同時，為了解決某一執法部門在具體行使緊追權時因執法力量不足而造成緊追困難的問題，筆者認為，應當規定某一機構在已經行使緊追權的情況下，及時通知其他享有緊追權的機構，并可以請求其予以協助，被請求的機構應當配合。《海警法》第59條已對執法協助制度作出規定，允許海警機構因開展海上維權執法工作需要向有關部門提出協助請求，有關部門在職權范圍內應當配合。但是，其他相關法律還沒有關于海關、海事管理機構、漁政漁港監督管理機構在行使緊追權時可以請求享有緊追權的海警機構予以協助的規定。相關部門可以通過聯合出臺部門規章的方式對協助緊追的問題作出規定。應當注意的是，在協助對外國籍船舶實施緊追的情形下，需要退出緊追的船舶或飛機必須在接替者到達后才可退出，否則構成緊追的中斷。[7]此外，某一機構在已經行使緊追權的情況下，還應當及時向外交部通報，以利對外交涉。

以上是筆者提出的“誰發現，誰負責”原則的第一層含義，即當兩個機構同時享有緊追權時，應當由先發現違法船舶的機構行使緊追權，該機構可以請求其他享有緊追權的機構予以協助。“誰發現，誰負責”原則還包含第二層含義，即該具體行使緊追權的機構（“發現”機構），應當對其緊追行為負責。國際法規定，如果沿海國不當行使緊追權，沿海國應當承擔國家責任。沿海國對外承擔了國家責任后，其在國家內部可以進一步追究不當行使緊追權的“發現”機構的責任。另外，如果“發現”機構因過錯或者疏忽而沒有追上違法船舶，盡管沿海國不需要承擔國際法上的國家責任，但其也可以追究“發現”機構履職過錯或者履職疏忽的責任。即使有其他機構協助緊追，也不得轉移“發現”機構的責任。同時，為避免同時享有緊追權的兩個機構為推卸責任均不行使緊追權，在兩個機構應當行使而均未行使緊追權的情況下，應當同時追究兩個機構的責任。

4 結 語

通過以上分析，可以得出以下結論：

（1）沿海國針對外國籍船舶行使的緊追權是“公海自由”原則的例外，而船旗國對本國違法船舶實施的緊追則是基于國籍管轄權而對其依法享有的追緝或者追逐的權利。

（2）在我國現行法律體系下，海警機構、海關、海事管理機構及漁政漁港監督管理機構均可在特定條件下對違反我國相關法律的外國籍船舶行使國際法上的緊追權。

（3）在海警機構與海關、海事管理機構或者漁政漁港監督管理機構同時享有緊追權的情形下，應當根據“誰發現，誰負責”的原則確定具體行使緊追權的機構;同時有關部門應當通過聯合出臺部門規章的方式對協助緊追的問題作出規定。

參考文獻：

[1] 王秀芬. 試論國際法上的緊追權[J]. 大連海事大學學報（社會科學版），2002（4）：26-30.

[2] 陳偉. 合理行使緊追權 ?維護中國海洋權益[J]. 中國海商法年刊，2011（2）：19-24，37.

[3] 中國人大網. 中華人民共和國海關法釋義[EB/OL]. （2002- 07-11）[2022-04-03]. http：//www.npc.gov.cn/npc/c2177/2002 07/50659402346944fdb0d8394de2c1fee1.shtml.

[4] 邢厚群. 論國際海洋法治視域下我國海上交通安全立法[J].社會科學，2021（6）：99-109.

[5] 程琳，徐武生. 警察法學研究[M]. 1輯. 北京：中國人民公安大學出版社，2013：460.

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[7] 余民才. 緊追權的法律適用[J]. 法商研究，2003（2）：93-101.