全力推動制度型開放增創國際合作與競爭新優勢

田予

2018 年中央經濟工作會議首次提出了制度型開放①，這是在面對百年未有之大變局的挑戰背景下，中央為繼續參與和推動經濟全球化而做出的重大決策。對于制度型開放的基本內容和重大意義、制度型開放面臨的嚴峻挑戰、實施制度型開放需要做什么、如何貫徹中央的重大決策，本文提出一些看法和建議。

制度型開放的重大意義

持續發展背景下的主動對標

“制度型開放”這一表述，是2018 年中央經濟工作會議上提出的新要求，“推動全方位對外開放，要適應新形勢，把握新特點，推動由商品和要素型開放向規則等制度型開放轉變”; 2021 年3 月公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》進一步強調，“全面提高對外開放水平，推進貿易和投資自由化便利化，持續深化商品和要素流動型開放，穩步拓展規則、規制、管理、標準等制度型開放”，“構建與國際通行規則相銜接的制度體系和監管模式”。①中央就對外開放提出的新要求，尤其是對制度型開放，包含以下基本內容：

第一，逐步由政策型開放轉變為制度型開放。在商品和要素開放的初級階段，我國的經濟體制正在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，對市場經濟體制中的許多機制以“摸著石頭過河”的方式進行探索，因此不可避免地需要以靈活的政策型開放為主。隨著我國社會主義市場經濟改革的深化，“放管服”改革向縱深推進，政府行為的規范化，使得這些改革逐步以制度、規則、規制、管理、標準等形式固定下來，需要促使我國在對外開放中逐步轉變為相對穩定的制度型開放。

第二，國內規則與國際通行規則相銜接。我國不僅要在商品和市場要素層面上對外開放，在規則和制度層面上也要對外開放。規則和制度層面上的對外開放要求我們既要統籌國內法治與涉外法治②，又要主動對標國際通行規則，包括主動對標WTO 多邊經貿規則中的基本原則和制度，在法律移植和法律輸出③過程中建立起與國際通行規則相銜接的國內規則制度體系和監管模式。

增創國際合作和競爭新優勢

習近平主席在談到支持浦東新區高水平改革開放時指出：“要深入推進高水平制度型開放，增創國際合作和競爭新優勢。”④ 適應新形勢，把握新特點，推動全方位對外開放，要通過實現高水平的制度型開放，增創我國國際合作與競爭的新優勢：一是通過制度開放解決我國進一步深化改革的方向問題。制度型開放需要主動對標國際通行規則，這一主動對標過程必須通過深化改革來推進，同時要朝著國內制度與國際通行規則相銜接的方向推進;改革我國經濟制度中不符合競爭中性原則的制度;改革政府管理中不公開、不透明的制度;要實現我國經濟制度的市場化、法治化、國際化。這些制度型開放是以對標改革為基礎，決定下一步深化改革的方向，對于增創國際合作與競爭具有重大意義。二是通過制度型開放解決我國國際合作和競爭中成本優勢減弱的問題。走向全方位對外開放，即從貨物貿易到服務貿易、技術貿易、數字貿易、碳中和貿易;從實體經濟到金融、虛擬經濟;從國際貿易到國際投資;從商品和要素市場到其規則制度等，各方面都要提升對外開放的質量。在改革開放進入新的發展階段，我國傳統的土地、勞動力等低成本的競爭優勢正在減弱，尤其是在數字經濟、綠色經濟等新經濟領域中，土地、勞動力等傳統低成本競爭優勢呈現出邊際效益遞減的趨勢，而制度比較優勢的重要性日益凸顯。因此，通過制度型開放發揮比較優勢在新經濟領域具有重大意義。制度型開放是適應新形勢、新特點的對外開放;是促成國內規則與國際通行規則相銜接的對外開放;是高水平增創國際合作和競爭新優勢的對外開放。

中央提出制度型開放的決策，是將中國經濟和世界經濟更好地融合在一起的戰略自覺;是對國際通行規則體系這一國際經貿領域里的公共產品的一次主動對標，意在建立更加平等、公開、公正、可預期的國際通行規則體系;是一次需要克服固有觀念，伴以思想解放的一種更加主動、更高格局的對外開放新策略。

制度型開放所面臨的嚴峻挑戰

作為一項對我國深化改革、擴大開放具有重要意義的決策，制度型開放在貫徹實施過程中將不可避免地面臨嚴峻的挑戰，能否有效、有力地回應挑戰是決定其成敗的決定性因素之一。

國際規則層面：三大矛盾被激化帶來的嚴峻挑戰

2022 年6 月17 日，WTO 副總干事張向晨在接受澎拜新聞記者采訪時指出：“WTO 的結構性問題、體制性問題沒有解決，各方的利益如何在越來越復雜的全球化的競爭中來加以平衡？發達國家與發展中國家之間的矛盾、發達國家之間內部的矛盾、發展中國家內部的矛盾怎么來處理？這些都是非常復雜的問題。”他指出的WTO 結構問題中出現的各種矛盾，也折射出我們在國際化過程中可能面臨的各類矛盾的挑戰。

龍永圖曾經說：“入世談判時中國始終堅持了兩個很重要的原則：一是中國屬于發展中國家，二是中國實行的是社會主義市場經濟。”①這表明中國入世時就在發展利益和制度利益兩個方面同美西方國家存在矛盾，現在無非是矛盾激化，引發了安全利益的對立和沖突。結合國際經貿規則發展的歷史，我們認為，中國和美西方國家在國際經貿規則領域里的關系始終涉及三方面主要矛盾：

第一，發展利益矛盾。由于發展中國家的經濟發展水平低于發達國家，導致發達國家企業與發展中國家企業在市場競爭中可能獲得不公平競爭利益，從而在各國之間產生矛盾。我國和美西方國家在發展利益矛盾方面的核心沖突問題包括：中國是否仍屬于發展中國家，是否在利用其發展中國家的待遇獲得不合理的競爭利益。

第二，制度利益矛盾。由于各國在與市場經濟相關聯的國有企業和國家產業政策等制度方面存在差異，導致相關國家企業在市場競爭中可能獲得不公平競爭利益，從而在各國之間產生矛盾。我國和美西方國家在制度利益矛盾方面的核心沖突問題包括：社會主義的市場經濟是否屬于市場經濟，是否與以市場經濟為基礎形成的國際經貿規則的基本原則和制度相對立和沖突，是否必然導致國家間不公平競爭。

第三，安全利益矛盾。由于國家自身經濟競爭和發展，可能導致對其他國家安全利益的影響，各國為維護其自身國家安全利益，進而在各國之間產生矛盾。我國與美國在安全利益矛盾方面的核心沖突問題包括：中國的制度安全是否需要得到承認和保護，中國發展的哪些事項威脅了美國的國家安全，美國是否在濫用國家安全，用不合理的制裁、脫鉤等方式損害中國利益，抑制中國發展。2008 年金融危機以來，三大矛盾交織在一起產生了“共振”，加劇了三大矛盾的對立和沖突，極大地增加了我國國內規則與國際通行規則相銜接的制度型開放的難度，這是我們必然面臨的嚴峻挑戰。

美西方國家策略層面：美國提出的投資、結盟、競爭策略帶來嚴峻挑戰

美國錯誤地認為，發展利益矛盾和制度利益矛盾已經發展到了對立和沖突的程度，并導致制度利益矛盾和安全利益矛盾不可調和，因此提出了投資、結盟、競爭的應對策略。為此，美國聯合其他西方國家在國際上企圖促成以下共識和措施：

第一，達成中國社會主義市場經濟已經不屬于市場經濟的所謂“志同道合”的共識，并以制度利益矛盾不可調和為由，主導將WTO 多邊經貿規則向“拉幫結派”的區域性規則轉變，建立不包括中國的區域性規則，同時聯合區域規則體系各成員國與中國形成所謂競爭關系，共同遏制中國經濟的發展。例如，美國聯合歐盟、日本從2017 年開始發表了數份聯合聲明，認定中國特色的經濟制度是非市場經濟制度;① 2022年5 月啟動的由美國主導的印太經濟框架（Indo-PacificEconomic Framework，IPEF）②等等。

第二，以完善發展中國家享有的特殊和差別待遇制度為由，取消中國的發展中國家待遇，激化中國和美西方國家的發展利益矛盾，進一步遏制中國經濟的發展。

第三，以國家安全為由濫用國家安全例外條款，并依據其國內法對中國施加各種不合理的制裁、脫鉤措施，意在從國際供應鏈中排斥中國，激化中美之間的安全利益矛盾，繼續維護其全球霸權地位。美國這種錯誤判斷可能嚴重激化矛盾，其主導將WTO 多邊經貿規則向“拉幫結派”的區域性規則轉變的做法，是制度型開放必然面臨的嚴峻挑戰。

國內制度層面：我國經濟制度與國際通行規則的差異帶來的嚴峻挑戰

隨著中國全方位開放的深入，中國諸多開放領域都與國內制度密切相連，例如服務貿易的商業存在，投資的國民待遇，數字經濟的國家安全，綠色發展中碳中和的國家責任等。只有使這些國內制度與國際經貿規則中的相關規則有機地融合在一起，不再形成制度障礙，全方位開放才能得到制度保障并順利實現。由于我國實行社會主義市場經濟，我國的市場經濟與美西方國家的市場經濟是有所不同的，制度差異導致的矛盾，既需要堅持我國社會主義市場經濟的基本屬性，又需要改革其中不符合國際經貿規則和市場經濟公平競爭原則的相關制度。如果不能很好地厘清應該堅持什么、改革什么，也會使國內規則與國際通行規則相銜接的制度型開放面臨新的挑戰。

應對挑戰，推動制度型開放的措施：對內改革與對外融合并舉

堅持合作發展，是應對制度型開放所面臨挑戰的基本策略。中國要繼續堅持經濟全球化，在認清經濟全球化過程中國家間矛盾沖突本質的基礎上，提出解決國家間矛盾的中國方案;以最大的誠意避免或減緩矛盾和沖突，促使相關國家逐步重新回到合作發展的道路上，維護經濟全球化的繼續發展。制度利益矛盾在我國入世時就存在，美國主導的區域性規則針對的主要是我國的社會主義市場經濟，因此有必要以解決制度利益矛盾為基礎，在緩和或解決制度利益矛盾的前提下，循序漸進地推動緩和或解決發展利益矛盾和安全利益矛盾，避免三大矛盾同時激化產生共振。與此同時，將各國在新形勢、新特點背景下產生的新需求，通過法律移植和法律輸出體系性地融和在一起，兩大舉措并舉。

一方面， 我國需要通過法律移植主動對標國際通行規則，改革國內不符合國際通行規則的制度，使得我國制度在與國際通行規則的銜接中更加通暢;另一方面，我國需要將經濟發展中形成的有益于其他國家借鑒的成果經驗和有益于緩解或解決各國矛盾的成功方法形成法律輸出。只有這種雙向的制度型開放才能使我國國內法治和涉外法治結合起來，使我國國內規則和國際通行規則銜接起來。

對內改革：通過法律移植對標國際通行規則，深化國內經濟改革

我國與美西方國家在制度利益矛盾方面的核心分歧是，我國的社會主義市場經濟是否仍然屬于市場經濟？這是一個國內規則與國際通行規則相銜接過程中必須解決的核心問題。依據《中華人民共和國憲法》第六條、第七條和第十五條的相關規定，在社會主義初級階段，公有制為主體、國有經濟是主導力量、按勞分配，是中國特色社會主義市場經濟的三項原則，①這三項原則是實現我國經濟能夠不斷滿足人民群眾對美好生活需要的社會主義屬性的制度保證。現有多邊經貿規則既沒有規定國家只能按什么比例設立多少國有企業，也沒有規定國有經濟在國民經濟中只能起什么作用，更沒有規范各國的分配制度。實踐中有不少國家，比如新加坡和一些發展中國家，不僅設立了大量國有企業，而且這些企業在國民經濟中發揮著主導作用;一些西方發達國家，其在歷史上和現實中也不同程度地存在著相似的經濟制度。因此，依據中國憲法規定形成的社會主義市場經濟制度與多邊經貿規則并不是矛盾的，也是中國必須堅持和維護的。

我國和美西方國家在制度利益矛盾方面對立和沖突的關鍵問題是，社會主義市場經濟中三項原則的實現路徑是否與多邊經貿規則相一致。根據國際經貿規則基本原則和立法精神，除非涉及國家安全，在企業市場競爭微觀層面，政府應該促使和鼓勵各種所有制企業通過市場競爭機制公平參與競爭，在各種所有制企業公平競爭基礎上，實現國家宏觀層面的以公有制為主體、國有經濟為主導的經濟制度。換言之，政府不應該通過對不同所有制企業適用不同的行政保護措施和產業政策來實現國家的宏觀經濟制度。這與我國反對美西方國家在國際經貿規則中專門加入針對國有企業的規則有著同樣的道理和邏輯。

因此，我國可以輸入上述基本原則和立法精神，并從以下三個方面考慮借鑒對標、深化改革：

第一，改革不符合商業考量原則的公有制企業相關制度。對于為了實現公有制為主體的經濟制度而專門針對公有制企業（主要是國有企業）實行的國有企業分類、國有企業經營指標等制度中可能存在的不符合商業考慮原則的相關制度進行改革，使得各種所有制企業在競爭中性的法治環境中充滿同樣的競爭活力。

第二，改革不符合公平競爭原則的非商業援助相關制度。對于為了實現以國有經濟為主導的經濟制度，專門針對如何整體性發揮國有經濟主導力量實行的產業政策、市場準入、指定壟斷、對產業政策和國有企業的財政金融支持等制度中可能存在的不符合公平競爭原則的非商業援助相關制度進行改革，使得整個國家宏觀經濟能夠在促進公平競爭的條件下發展。

第三，改革非公開透明和可預期的政府管理經濟模式。改革政府部門某些通過政策性文件、部門規章，而非法律法規管理經濟的方法，使得政府部門對市場經濟的管理模式轉變為更公開透明、更具全局性和更可預見的法治管理模式。

上述三項國內制度改革，既可以吸引外資發展經濟，以更高水平的對外開放推動外資量增質升，也是我國經濟發展成為自主創新經濟所必需的。

對外融合：通過法律輸出針對各國新需求，提出國際通行規則改革新方案

在國內規則與國際通行規則相銜接的過程中，我國要對標國際通行規則深化改革，也要適時推動國際通行規則進行相應改革，完善和豐富關于緩和或解決矛盾方面的規則，使各國國內規則更易于與國際通行規則相銜接。國際經貿規則在其發展過程中，為了緩和或解決矛盾，形成了針對不同國家的不同情況而適用不同規則的差異性規則體系：為了解決發展利益矛盾，形成了以特殊和不同待遇為核心內容的差異性規則;為了解決制度利益矛盾，形成了以替代國價格、反補貼等調整不公平價格為核心內容的差異性規則;為了解決安全利益矛盾，形成了以國家安全例外為核心內容的差異性規則。這些成體系的差異性規則在過去比較有效地緩和或解決了三大矛盾，防止了矛盾發展到對立和沖突的程度。

在百年未有之大變局新形勢和新特點下出現了新問題，面對美國提出的以“選邊站”的區域性規則替代包容性的多邊規則的解決辦法，挑起矛盾更加對立和沖突，是“逆經濟全球化”的;真正能夠繼續維護經濟全球化發展的方法，將在堅持多邊經貿規則基本原則和制度基礎上，以前述成體系的差異性規則的方式，關聯性、體系性地解決三大矛盾中產生的新問題（三大矛盾分別適用各自對應的規則解決），避免矛盾各方發生對立和沖突。

在三大矛盾中，制度利益矛盾是主要矛盾，因此，首先通過制度型開放的方式加以緩和或解決制度利益矛盾。第一，反對美國將中國特色社會主義制度定性為非市場經濟，制定能夠進一步合理調整由于制度差異形成的不公平競爭利益的新的差異性規則。第二，我國社會主義市場經濟中一個很重要的特色是在有效市場基礎上，對市場失效的領域發揮有為政府的積極作用，這對中國經濟的快速發展起了很好的作用。中國是最大的發展中國家，在其經濟發展中摸索出來的這一經驗對廣大發展中國家具有一定借鑒意義。

在緩和或解決制度利益矛盾的同時，我國更在緩和或解決發展利益和安全利益矛盾方面，提出國際經貿規則應當改革和完善的建議。這些建議可以包括：第一，反對不合理地取消包括中國在內的一些發展中國家的特別待遇，但爭取在發展中國家資格認定、特別待遇給予和取消問題、經濟全球化導致的國家間產業轉移可能引起的國家產業利益保護問題等方面形成共識，制定能夠進一步合理調整由于發展差異可能導致的不公平競爭利益的新的差異性規則。第二，反對美國任意將制度利益矛盾轉變為安全利益矛盾，在國際范圍濫用其國內法長臂管轄，并依據其國內法對其他國家實施制裁、脫鉤的行為。在推動限制一國依據其國內法實施制裁、脫鉤以及有效適用阻斷法等問題上形成共識，制定能夠進一步緩和或避免政治沖突的新的差異性規則;爭取在國家安全制度包括事項中加入制度安全，保護我國社會主義市場經濟制度順利發展，防止被惡意詆毀和不合理侵害。

綜上所述，2018 年中央工作會議做出了國內規則與國際通行規則相銜接的重大決策，確定了下一步深化改革的方向。2001 年中國入世后，隨著經濟發展，圍繞著中國是否屬于市場經濟國家，是否仍然應給予發展中國家待遇，是否危害著美國的安全利益，產生了制度利益、發展利益、安全利益三大矛盾。其實這三大矛盾在其他國家之間也存在，國際通行規則中已形成了調整矛盾的三類差異性規則，并且比較好地避免了矛盾發展到對立和沖突的程度。但是面對三大矛盾，美國不是在現有差異性規則框架下調整矛盾，而是提出投資、結盟、競爭的策略，企圖以拉幫結派排斥中國的區域性規則調整矛盾，這是進一步深化改革必然面臨的挑戰。為了應對挑戰，貫徹深化改革的重大決策，一方面應該以調整制度利益矛盾為抓手，主動對標國際通行規則中市場公平競爭的基本原則和制度，深化改革國內規則中不符合公平競爭的基本原則和相關制度，盡可能縮小與國際通行規則之間的差異。另一方面應該將各國對規則的不同訴求相互融合起來，特別需要針對美國濫用安全例外行為，研究制度安全訴求，堅持以體系性改革和完善差異性規則的方式調整矛盾，循序漸進地緩和或解決三大矛盾，避免三大矛盾發生共振。