大力促進區域重大戰略協同聯動

范恒山

區域問題是影響全局、關乎社會前途的重大問題。我國幅員遼闊，但地區發展很不平衡，運用國家戰略促進區域協調發展進而推動整個國民經濟和社會發展，是中國的一個創舉，其效果已為過去幾十年區域經濟高速增長、日益協調的實踐所展示和證明。可以說，區域戰略在國家發展中具有舉足輕重的地位。

我國區域協調發展戰略的實施與實踐效果

嚴格地說，我國促進區域協調發展戰略的制定和實施始于上世紀90 年代的中期。針對日益拉大且比較顯著的地區差距，黨的十四屆五中全會提出，“應當把縮小地區差距作為一條長期堅持的重要方針”，并強調“從‘九五開始，要更加重視支持中西部地區經濟的發展，逐步加大解決地區差距繼續擴大趨勢的力度，積極朝著縮小差距的方向努力”。①自此開始，縮小不合理地區差距、促進區域協調發展就提到了黨和政府的重要議事日程之上。

遵循這個指導思想，國家陸續出臺了一系列重大區域戰略。到2006 年，形成了以東、中、西和東北四大區域板塊分類指導為特點的國家區域發展總體戰略。針對“四大板塊”戰略覆蓋的空間尺度仍然比較寬、“一刀切”狀況依然是一定程度存在的事實，從2006 年起，政府著手縮小區域政策的空間單元，通過為一些典型地區量身制訂規劃和方案，進一步將“四大板塊”戰略的實施加以深化、細化和實化。

國家區域協調發展戰略即“四大板塊”戰略的實施，特別是對之深化、細化和實化帶來了十分明顯的效果，主要體現在三個方面：一是推動區域增長格局發生了革命性變化。所謂“革命性變化”，指的是前所未有的變化或根本性的變化。這個變化是，區域戰略的實施扭轉了長期以來東部地區經濟增長一馬當先、中西部與東部發展差距越拉越大的狀況。2007 年，西部地區的經濟增長速度超過東部;而從2008 年起，中部、西部和東北地區的經濟增長速度全面超過東部。今天經濟運行相對困難的東北地區，實際上從實施振興東北戰略的2003 年起，一直到2012 年，都曾實現了超高速的經濟增長。實踐表明，無論在計劃經濟年代還是在市場經濟時代，東北地區經濟發展都有過輝煌的表現。有人對東北經濟運行有些擔心甚至灰心，認為其發展難以出現新的轉機，這種擔憂是缺乏科學依據的，東北經濟是可以搞好的，關鍵取決于我們怎樣去做。

二是培育打造了一批重要的經濟增長極。在京津冀、長三角、珠三角等東部地區的經濟引擎能量得到進一步激發的同時，武漢城市圈、長株潭城市群、皖江城市帶、成渝經濟圈等一批中西部地區的增長極迅速崛起，顯示出蓬勃旺盛的增長活力。

三是有力促進了困難地區的轉型跨越。一批革命老區、集中連片貧困地區和資源枯竭型地區擺脫貧困，駛入經濟發展的快車道，這得益于中央出臺的一大批直接服務于它們的政策文件與發展規劃。例如國務院《關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》，從實地調研到制定出臺只用了90 天時間。且這一文件措施實在，具有很高的含金量。經過這些年有針對性的扎實貫徹實施，贛南的發展面貌煥然一新，完全可以用“今非昔比”“翻天覆地”來形容。國家對烏蒙山、秦巴山等11 個貧困連片地區和新疆南疆地區等三個深度貧困地區制定了區域發展與扶貧攻堅規劃，這些扶持政策為貧困地區加快脫貧發揮了特別重要的作用。

實踐證明，基于適宜的空間板塊運用戰略規劃和政策文件實施分類指導，對加快縮小地區差別、促進區域協調發展是十分有效的。這個過程不僅帶來了顯著的實踐效果，而且實現了理論上的重大突破，形成了一系列具有中國特色的區域經濟理論和思想觀點，完全可以構成一部中國獨創性的區域經濟學。

黨的十八大以后，促進區域協調發展得到進一步的重視，戰略謀劃實施達到了前所未有的高度，黨的最高層直接謀劃與推動，一批區域重大戰略陸續出臺。與此同時，在政策指導上體現出一些新的特點，較為突出的有兩個：一是更加注重跨區域、跨流域的經濟區建設和一體聯動。京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、黃河流域生態保護和高質量發展、成渝雙城經濟圈建設等戰略，所涉空間范圍都是跨省域或跨區域、跨大流域的。二是更加注重聚力解決區域發展的突出矛盾和問題，最具標志性的就是實施扶貧攻堅戰。絕對貧困是導致地區差距懸殊、影響區域協調發展的首要問題。經過艱苦努力，運用中國獨創的方式，這場攻堅戰成功實現了現行標準下農村貧困人口全部脫貧，在中華大地上第一次全面消除了絕對貧困，建立了全面小康社會。

今天，謀劃、制定與實施區域戰略和政策已列入各級黨委、政府的核心議事日程，成為名副其實的“一把手工程”，也成為各地方各部門的自覺行動。地區的新領導、新班子到位后無一例外都把謀劃區域發展格局作為優先開展的重點工作，區域戰略與政策擁有的地位之高可謂前所未有。區域戰略具有很強的感召力、集聚度和時代性，集高品位、強影響和大實惠于一體，作用舉足輕重，成為推動高質量發展和全面建設現代化國家的根本支撐與關鍵抓手。中央要求深入實施區域重大戰略和區域協調戰略，促進東、中、西和東北地區協調發展。在今天，無論是短期謀劃還是長期部署，區域戰略與政策都成為當之無愧的主角。

實現區域重大戰略協同聯動的重要意義

我國地域廣闊、情況復雜，尤其是區域發展嚴重不平衡。在實行“全國一盤棋”部署的基礎上，根據不同區域板塊的實際狀況進行分類指導是十分必要的，能夠大大提升區域戰略指導的精準性、匹配度和有效性。雖然從空間上看，十八大以來所推出的區域重大戰略是以跨省域或跨區域、跨大流域的，但從全國范圍看，這仍然是一種區別了四大板塊的另一種形式的分類指導。由于是一種基于較大地理空間的分類指導，換個角度看，它又是一種以自然地理為基礎的相關省份間的一體聯動，或者說是跨區域的一體聯動。這樣的一體聯動有利于促進資源要素在更大范圍流動和配置，從而能夠提高區域整體經濟運行的協調性和效率性。如果有科學理性的區域規劃引領、堅強有力的組織機制推動、持之以恒的聯動舉措支撐等相配套，這種一體聯動無疑有利于縮小戰略覆蓋區域各省份之間的發展差距，加快推動區域協調發展。

我國國情區情復雜性的表現之一是，即使以單個省份而論，其內部各地區間的發展差距也是很大的。從這個角度看，任何基于較大地理空間的分類指導同時也是一種縮小版的“一刀切”。此外，一般的邏輯是，戰略覆蓋的空間范圍越寬，務實操作的難度就越大，不僅會因責任主體不清而影響工作力度，也容易導致實際操作淺嘗輒止、大而化之。這構成了區域經濟理論中一對有趣的“矛盾”：從合作聯動角度看，空間范圍似乎越大越好;從分類指導角度看，空間范圍似乎越小越好，而它們又都是有利于促進區域協調發展的。

不少學者的研究成果表明，近些年在地區分化加劇的同時，地區間的發展差距又有所擴大，其產生的具體原因是什么，需要做進一步的研究。總結“十一五”及以后一個時期通過縮小政策指導空間單元帶來的區域差距逐步縮小的成功經驗，可以認定，秉持這樣一種操作策略也是極為必要的，即在實施跨省域或跨區域、跨大流域的區域重大戰略的同時，應著眼于一些空間尺度較小的特殊地帶，量身打造具有針對性的戰略規劃和政策舉措。這種基于區域板塊細分的分類指導，能夠彌補縮小版的“一刀切”或操作中“大而化之”帶來的缺陷，從而有力地推動一些特殊地帶擺脫困境、實現跨越發展。當然，這類基于較小空間板塊的分類指導并非都需要由中央政府直接開展，其大部分應該是在國家指導下由省級行政區進行決策和實施。為了遏制區域差距擴大的勢頭，這項工作應與區域重大戰略的謀劃實施共同持續推進。

鑒于區域重大戰略的獨特功效和作用，必須促進各區域重大戰略間的有機銜接和一體協同。這個問題如果處理不好，也會直接影響到對抑制不合理地區分化和縮小地區間發展差距所做出的各種努力。

區域重大戰略是依特定區域的自然環境、當前基礎、主要矛盾、基本需求等基本因素而制定的，其所體現的基本目標、戰略定位、主要任務、基本政策安排等各不相同。這種不同是“因區制宜”的必然選擇，也是體現其實施效果的必由之路。但有著明確區域指向的區域戰略，也為各戰略間的相互隔斷提供了潛在條件，如果對其進行封閉性實施就有可能形成兩種情形：一是各自為戰。各自獨立貫徹所涉區域的發展戰略成了一件十分自然也非常正確的事情，但這也使一些地區囿于圈中而跌入自我循環境地。從宏觀層面審視，這就是一種地區間的戰略分割，準確地說，是在相互獨立運作中使戰略差別演變成為戰略分割。二是各司其政。實施不同的政策成為相關地區的當然職責，也相應阻礙了相關政策在地區間的融通和靈活運用，形成了地區間的政策極差。

“戰略分割”將導致要素自由流動直接受到限制，一些基于先行先試所形成的經驗與做法得不到及時擴展，而規則、規制、管理標準等制度性要素開放也面臨障礙等后果;而“政策極差”必然帶來地區發展環境的差異、所得紅利的懸殊，造成各地區發展機會的不均等和發展權利的不平等。也就是說，戰略分割和政策極差都可能給區域發展帶來新的不平衡，也可能會帶來不合理的地區分化。這個問題往往被人們所忽視，包括被區域經濟研究者所忽視。大家更多關注的是區域戰略本身對促進區域發展和國民經濟發展的正面作用，而區域戰略本身的顯著作用是毋庸置疑的。區域戰略本身并不存在問題，但如何避免封閉性實施則是一個值得重視的問題。解決這個問題正確的思路是，大力推動并實現區域重大戰略間的協同聯動。

推動并實現區域重大戰略的協同聯動要關注開發性和平衡性：一是最大限度保持區域戰略間措施實施的開放性。除了存在較大社會風險的先行先試項目、地域特性很強的發展改革舉措、需要中央特殊授權或特別審批的事項這三種類型，各區域戰略中所涉及的改革發展安排原則上都應對所有地區開放。一些體現現代市場經濟本質要求的制度規則，尤其應允許各地相互借鑒和自主移植。二是最大限度保持區域戰略間直接政策紅利的平衡性。除了對特殊困難地區明確給予的政策優惠，原則上不應通過戰略規劃等直接給予特定地區優惠性財政金融政策支持，對處于經濟發展高位的發達地區尤其如此。對這些地區的直接支持主要應集中在賦予其深化改革開放的先行先試權利上，而這種賦權又主要應集中于風險很大、成本較高、前景不明的試驗項目上。一旦試驗成功，應該及時向全國其他地區開放，防止因固化政策差別而形成或強化“馬太效應”。

強化區域重大戰略協同聯動的探索空間

任何實踐活動的推進都需要理論的引領和支持，區域重大戰略的研究、制定、實施是如此，促進區域重大戰略的協同聯動也是如此。作為理論工作者，我們要有強烈的社會責任擔當和嚴謹的治學精神，在研究探索中應當把握住這樣的導向或原則，即不僅要敢于批判，更要善于建設;不僅要講否定什么，更要講提倡什么;不僅要告訴不能做什么，而且要告訴應當怎么做;不僅要強調應當是什么，還要闡述只能做什么。總之，最為關鍵的是，既要提出問題，更要結合實際提出解決問題的思路與方案。

應當把推進區域重大戰略間的協同聯動作為一項重要使命，為之提供深刻的、源源不斷的理論成果和政策建議。例如，各區域戰略間的融合對接應秉持怎樣的原則，可融合對接的主要內容有哪些，如何在實行戰略開放中保障其直接覆蓋地區必要的排他性探索權利，實現戰略間協同聯動需要構建怎樣的體制機制，如何實現區域戰略探索獨特性和政策公平性的有機統一。與此相關值得研究的課題還有：不同層級區域戰略實施對地區協調發展的影響、戰略覆蓋區域與非覆蓋區域發展效應的差異、重大探索成果復制推廣的原則與路徑、區域戰略協同聯動的平臺建設與運行，等等。