以制度為基礎的信任：放管結合的理論路徑

孟亞歡

摘 ?要：放管結合是當前我國高等教育發展的必然趨勢，政府在下放權力的同時必須做好監管工作，這就要求在改革的過程中轉變放和管二者相對立的觀點，改變一味放權或一味管控的局面，避免造成“一放就亂、一管就死”的尷尬境地。放管結合對我國高等教育發展的積極意義是顯而易見的，但如何落實放管結合是當前改革中面臨的難題。文章擬以契約理論為基礎，從契約關系入手，詳細論述放管結合實現過程中處理政府與高校關系時，構建二者之間顯性契約與隱性契約的必要性以及具體構建路徑，以期為放管結合的落實提供一種路徑參考。

關鍵詞：制度;信任;顯性契約;隱性契約;放管結合

中圖分類號：G640 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1673-7164（2022）19-0042-04

在我國過去三十多年的高等教育體制改革實踐中，政府不斷在放權與收權這兩種狀態中徘徊，高等教育領域的改革經常陷入“放收死”的怪圈，一放就亂，一亂就收，一管就死。究其原因，在過去的改革實踐中政府常常將把放和管二者割裂開來，置于對立面，或者一味放權，只放不管，或者一味監管，緊抓不放。其實，放與管二者是相互矛盾、對立統一的，政府既不能只放不管，也不能只管不放，只有既放又管、放管結合才能達到理想的效果。在放管結合的過程中，最重要的是要處理好政府與大學之間的關系，定位好二者的權責利關系，明確政府下放什么權利，監管好哪些方面，大學擁有哪些權利，應做好哪些事情，只有這樣才能實現二者關系的和諧發展。本文擬以契約理論為基礎，嘗試從契約關系入手，論述為什么契約關系的構建能改善政府與大學的關系，以及如何通過構建政府與大學之間的契約關系來促進放管結合的實現。

一、高等教育領域放管結合的深度解析

（一）放管結合的內涵

自2017年4月6日教育部等部門聯合印發《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》中提出要加快推進高等教育領域“放管服”改革以來，高等教育領域進行了一系列改革，也取得了一些成就，但“持續推進高等教育領域‘放管服改革，進一步向高校放權賦能”仍是當前教育工作的重點之一。“放”即簡政放權，“管”即加強監管，放和管二者是相互統一的，“放”并不是不“管”，而是將那些不該管且管不好的事情剝離出去，集中精力把該管的事情管好[1]。放管結合的實質是政府職能的轉變，政府在下放應該下放的權力的同時又必須加大對下放權力的監管力度，不能一放了之;而對于政府該“管”的事情，必須切實履行好政府的職能，加強監管，增強政府管理的效果。只有既放又管，才能充分激發政府和高校兩大主體的活動，構建政府和學校之間的和諧共贏關系。

（二）實現放管結合的關鍵

放管結合的實質是政府職能的轉變，而在高等教育領域，政府職能轉變的核心問題是政府與大學之間的關系問題，主要是二者之間的權責關系。政府應該下放哪些權力，而在下放權力的同時如何監管這些權力的運行，大學又如何行使好下放的權力，接受政府的監督。因此，在放管結合的改革中如何處理二者的關系是值得深思的問題。本文嘗試引入契約理論，試著從二者的契約關系入手，定位好二者的權責關系，從而促進放管結合改革的實現。

二、政府與大學之間的契約關系：顯性契約與隱性契約

契約是協調人們交易活動的基本規則，既包括各種明文規定的顯性契約，還包括以各種默契方式存在的隱性契約，契約一旦締結，就對當事人產生約束，要求其依約承擔責任、履行義務，隱性契約和顯性契約共同影響締結契約雙方的關系發展。政府與大學之間的契約是指二者在高等教育活動中交往的基本規則，其契約關系既包括各種制度、規定等顯性契約，又包括隱性契約，顯性契約和隱性契約共同影響二者在高等教育活動中的關系及其行為表現。

（一）政府與大學間的顯性契約關系

顯性契約是指有書面協議或法律協議的合約，一般表現為法律認可或明文規定的明示條款。在政府與大學的契約關系中，顯性契約是普遍存在的，表現為政府制定的各種法律、制度、規章等。政府與大學之間的顯性契約以明確的形式界定了雙方在交往過程中的權力與義務，并就雙方的權限界定達成一致，具有靜態性。但正因為顯性契約是以相應的法律、法規為保證，因而對政府與大學的行為影響具有強制性，是顯性與剛性的。

（二）政府與大學間的隱性契約關系

隱性契約是指主體之間非顯性合同關系下的相互信任和承諾，是對彼此權利義務的心理期望。在政府與大學的契約關系中，隱性契約主要表現為雙方的互相信任，即雙方都相信對方會按約定行使各自的權責，并且在任何情況下都不會損害自身的利益。隱性契約的實施在于自我執行，其對政府與大學行為的影響是非強制的，是隱性與柔性的。

（三）政府與大學間的雙重契約關系

政府與大學之間的契約關系既有顯性契約，同時又包含了隱性契約。顯性契約是隱性契約的基礎，顯性契約與隱性契約互補。唐曉華和王丹在《集群企業合作隱性契約的博弈分析》[2]、陳冬華在《法律環境、政府管制與隱性契約》中指出締約雙方的契約關系除了雙方明文約定的顯性契約關系，還存在著眾多隱性契約[3]。Sloof &Sonnemans通過反復的“信任游戲”實驗，驗證了顯性契約與隱性契約的互補性。郎國清在《工會組織推動發展雙重契約勞動關系的思考》中指出顯性契約是隱性契約的基礎，隱性契約是顯性契約的補充[4]。全裕吉在《高新技術企業虛擬型學習團隊的雙重激勵約束機制——經濟契約與心理契約的互動》中指出，隱性契約可以很好地解決顯性契約的不完全性，因此必須同等重視顯性契約和隱性契約的構建[5]。總之，政府與大學之間的顯性契約與隱性契約是相輔相成的，雙重契約相互配合，共同構建政府與大學之間的良好契約關系。

三、放管結合實現中雙重契約的必要性

高等教育領域放管結合的改革要求政府把不該管和管不好的權力下放，集中精力管好該管的事情。政府權力的下放必須以制度為基礎，需要以明確的條文規定下放哪些權力、怎樣下放這些權力，構建好二者之間的顯性契約。而政府的監管必須以信任為基礎，只有政府真正放手，才能集中精力管好該管的事，同時也能激發大學的自主能動性，使大學承擔起應有的責任。因此高等教育管理中實現放和管的結合必須以制度為基礎，加上互相的信任才能實現。

（一）無制度的放權必然會“一放就亂”

政府放權必須以制度為依據，否則就會“一放就亂”。放管結合中，“放”要求政府把不該管和管不好的權力下放，這其中涉及兩個問題：第一，政府必須明確哪些是需要下放的權力，即政府不該管和管不好的事情;第二，政府不能一放了之，應該保證下放的權力被有效地運行。因此，政府放權不能是隨意的，必須以各種制度、法律法規為基礎，包括對權力下放的具體內容的規定以及權力下放之后的后續管理制度。具體來說，在涉及政府與大學的關系時，必須加強二者之間的顯性契約關系，以制度約束、規范二者的行為，明確規定政府需要下放的權力，如何下放這些權力;大學接受哪些新權力，如何行使這些權力;政府如何監督大學權力的行使等。只有把這些內容都以顯性的、強制的方式作出規定，才能對政府與大學的行為產生強制性約束力，才不會“一放就亂”。

（二）無信任的監管必然“一管就死”

政府對學校的監管必須以信任為基礎，否則就會“一管就死”。放管結合要求政府集中精力管好該管的事，這就意味著政府必須監管，但只能監管應該監管的事情。在這個過程中，必須加強政府與大學之間的隱性心理契約的構建，增強二者間的信任感。當政府與大學之間有足夠的信任時，政府才會真正愿意放手，從而集中所有的精力管好該管的事，并且相信大學能運行好下放的權力，大學也能真正享受該有的權力，自覺承擔該有的責任。這樣不僅有利于政府與大學各司其職，防止權力越位或者缺位的情況，而且有利于二者的合作，形成共贏的局面。如果政府與大學之間沒有足夠的信任，政府就無法真正放松監管，可能出現表面放權，實則收權的局面，使放權流于形式，導致大學改革缺乏內部動力，結果必然是“一管就死”。

（三）以制度為基礎的信任才能實現放管結合

放管結合既要放權，同時又要加強監管，在這個過程中，政府要積極發揮作用，大學也必須積極配合。在政府與大學的關系中，既要加強政府與大學的顯性契約建設，加強制度建設，又要加強二者的隱性契約，增強互信。但信任是以制度為基礎的，制度可以減少復雜性，使信任成為可能[6]。首先，制度規定了政府與大學之間的權責，規定了各自的行為準則，規定了政府與大學分別可以做什么、不可以什么，減少了未來的不確定性，形成一種較穩定的秩序，減少雙方的疑慮，從而增強彼此的信任。其次，制度具有自我保護的功能，政府與大學之間相關制度的建立能有效保障各自的權責運行，防止互相的權力干擾和介入。總之，政府與大學間的信任構建必須以相應的制度為基礎，只有這樣，政府的放權才能有所依據，監管才能有所限度，放管結合才有可能實現。

四、從雙重契約視角分析放管結合的實現路徑

高等教育領域放管結合的實現既離不開以制度為基礎的政府與大學之間顯性契約的構建，又離不開以信任為基礎的政府與大學之間隱性契約的構建，信任的構建又必須以制度為基礎。在放管結合的實現中，必須加強相應的制度建設，在此基礎上培養政府與大學間的信任。

（一）加強相應的制度建設，完善顯性契約

政府與大學之間顯性契約的構建必須以具體的制度為基礎，我國當務之急是建立好大學清單制度、現代大學制度和大學章程建設。

1. 教育清單管理制度

在高等教育領域放管結合中，最核心的問題是政府與大學權責的厘定與執行。教育清單管理制度即是以清單的形式公示政府及學校各自的權責，當前，我國高校在試行的負面清單管理制度是我國管理大學的新舉措。負面清單管理模式的實質是堅持“法不禁止即可為”[7]的原則，在高等教育領域則是指政府規定屬于國家事務并且由政府管控的事項，并且對管控的事項以清單公示，而對于清單之外的事項，其他的都屬于大學自主權支配的范圍。實行教育負面清單管理制度，政府必須擬定“負面清單”，從而實現對政府的準確定位，在清單之內的事項，政府必須嚴格執行，而對于清單之外的事項，政府堅決不得干涉，而是由大學自主決定，政府做好監督工作。負面清單也為大學的權責劃出了明確的界限，大學能做什么，不能做什么，可以按照清單來做出判斷，充分發揮大學的自主權。

2. 現代大學制度

建立完善的現代大學制度對大學的外部管理而言，有利于理順大學與政府、社會等其他利益主體之間的關系，明晰各自的權力、責任、義務等，為大學的發展提供一個和諧、良好的空間。對大學的內部管理而言，有利于大學建立管理教學科研等工作的規則，使大學的管理有據可依，提高內部管理的效率。必須完善中國特色現代大學制度，注重協調政府與大學之間的關系以及大學內部權力的調整，貫徹大學自治、學術自由的現代大學基本理念和原則，弘揚現代大學精神。加強和改善政府宏觀管理，轉變過去政府對大學管得過死過嚴的情況，對政府的權責做出制度性的規定，避免角色的缺位和越位。完善大學立法，加強大學的自主地位，增強大學的責任意識和擔當。理順大學內部的各種權力關系，對大學內部的管理運行做出明確的規定，使大學真正實現依法管理、獨立自主。

3. 大學章程建設

大學章程在大學中具有“憲章”的地位和功能，是確保大學成為獨立主體的根本依據。加強大學章程建設，為教育清單管理制度和現代大學制度的建設奠定基礎。通過章程的制定，明確大學自主權的邊界和權限，理順政府與大學之間的關系問題，大學可以在法律允許的范圍內明晰自身在運行過程中的基本形式依據，自主厘定自身與政府、社會在權責方面的界限，確保大學既能夠按照國家法律和政府法規的框架運行。加強大學章程建設，有利于理清大學內部的權力結構關系，使大學內部的運行有據可依，提高大學運行的法治化和科學性，這也是大學自主管理的前提。

（二）增強二者的心理信任，構建隱理契約

政府與大學之間的隱性契約是顯性契約的重要補充，是維系、調節、控制、保障雙方行為與關系的內在動力，隱性契約的構建與維護是解決雙方矛盾沖突的有效途徑。因此，必須建立二者良好的溝通機制，加強交流，增強彼此了解，培養互相信任，還必須加強心理認同，增強二者對契約的認可和接受，促進契約的運行。

1. 建立溝通機制，加強二者的交流了解

良好有效的溝通是政府與大學互相了解的必經過程，同時也是建立雙方互相信任的基礎。要建立政府與大學之間有效溝通的機制，確定固定的溝通交流時間及必須溝通交流的事項，明確溝通的目的和原則，建立科學的溝通程序和流程，形成一整套程序化的溝通機制。通過定期的交流，加強彼此的認識及雙方的信息共享程度，防止“自以為是”的做法。應該保證政府與大學之間信息傳送的真實性和全面性，減少互相之間的信息阻塞和遺漏，增強雙方信息的透明度，使政府充分了解學校，從而敢于真正放權，奠定雙方互信的良好前提，為雙方隱性契約的構建做好前期鋪墊。

2. 加強心理認同，增強對契約的接受

隱性契約反映的是雙方的心理期望，政府與大學是不同的行為利益主體，在制定契約時其立場、態度、目的、要求等都是不同的，這些也會影響二者隱性契約的制定和實施效果。因此，必須加強政府與大學之間的心理認同，尤其是對彼此權責的認同，這樣政府與大學才會對各自的權責明晰并且強烈的認同，這也是雙方建立良好隱性契約的關鍵。此外，強烈的心理認同是影響雙方契約運行實際效果的重要因素，只有政府與大學擁有強烈的心理認同，政府信任大學，敢于放權，大學信任政府，履行好自己的職權，這樣政府與大學才有可能達到一致的隱性契約，二者之間的契約關系才有可能順利實現。

處理好政府與大學之間的關系問題是我國高等教育領域的難題，同時也是放管結合實現的關鍵。建立政府與大學之間的良性雙重契約，不僅要加強相應的制度建設，為雙方顯性契約的建立提供充足的制度性保證，同時必須加強雙方的溝通，增強彼此的心理信任，為雙方的隱性契約提供完善的前提工作和根本保證。只有顯性契約與隱性契約互相配合，才能為政府與大學之間關系的改善提供完備的契約制約，實現二者的和諧發展，促進放管結合的實現，加快我國高等教育改革的步伐。

參考文獻：

[1] 林清泉，劉典文. 深化高等教育“放管服”改革的路徑選擇[J]. 教育評論，2016（12）：3-8.

[2] 唐曉華，王丹. 集群企業合作隱性契約的博弈分析[J]. 中國工業經濟，2005（09）：19-25.

[3] 陳冬華，章鐵生，李翔. 法律環境、政府管制與隱性契約[J]. 經濟研究，2008（03）：60-72.

[4] 郎國清. 工會組織推動發展雙重契約勞動關系的思考[J]. 中國工運，2011（07）：38-39.

[5] 全裕吉. 高新技術企業虛擬型學習團隊的雙重激勵約束機制——經濟契約與心理契約的互動[J]. 管理世界，2010（06）：179-181.

[6] 吳曉春，崔延強. 信任視野下我國政府與大學關系研究[J]. 高等教育研究，2017（01）：47.

[7] 周光禮. 引入負面清單管理模式重構大學與政府的關系[J]. 中國高校科技，2014（11）：9-11.

（薦稿人：孫陽春，大連理工大學教授）

（責任編輯：羅欣）