新型城鎮化背景下推動甘肅省公共服務發展的路徑選擇

郭江 姚徐寧

在城鎮化進程中，產業就業結構的優化轉型會導致社會結構的轉型。為保障城鎮化高質量發展，需制定合理的收入分配方法，構建農民職業化保障體系，多渠道提高農民收入，掃清阻礙城鄉生產要素的流動障礙，解放生產力支撐三大產業的產業結構調整與優化，保障城鄉就業機會增加與農民持續收入增長，最終以追求公共服務和發展機會全面均等化供給作為新型城鎮化目標。

實現城鄉公共服務均等化是城鎮綜合發展能力的標志，“公共服務”作為滿足城鄉居民生活需求的城鎮功能之一，是城鎮化建設必不可少的環節。“均等化”目的是消除城鄉公共服務差異，表現為較高的公共服務覆蓋城鄉之間的過程。在這一過程中，政府是推動公共服務均等化目標實現的主體。在甘肅省城鎮化建設過程中，社會保障難題是我們不容忽視的重點。為此，借鑒地方城鎮建設做出的實踐創新經驗，討論現階段甘肅省推進公共服務城鄉均等化工作，分擔城市人口承載壓力與產業結構調整帶來的壓力，是本文探討的主要問題。

甘肅省城鎮化趨勢現狀

研究甘肅省公共服務均等化問題，首先要關注甘肅省人口流動指標、勞動力人口年齡結構、公共服務供給現狀，分析數據背后的要素支撐，依托實際對癥下藥，最終選擇一條構建統籌城鄉經濟體系、多元化參與的城鎮化道路。

（一）勞動力人口流動規模擴大，甘肅省城鎮化進程緩慢

1、西部地區勞動力流動整體規模持續上升

據統計，截至2019年，西部地區省內農民工就業占比較去年提高1.2%，其中輸出農民工8051萬人，較去年增長1.7%，占農民工總量的27.7%;就業農民工6173萬人，比上年增加180萬人，增長3%。相較去年，甘肅省在內的西部地區城鎮城鄉間人口轉移總量穩定，人口流動比重總體較去年呈上升態勢。其中農民工輸出人數增加值占比居全國首位，增量占到新增量一半以上，而農民工規模與省內流動人口規模繼續擴大。

數據顯示，以縣市區作為流出地，2017年新增跨市縣域的流動人口36.1%，2019年這一數據上漲至45.1%。作為衡量城鎮化發展的指標之一，逐漸擴大人口流動規模轉移揭示人口市民化在將來是主要趨勢。如今甘肅省流入城鎮的農村勞動力并未完全納入城鎮人口統計口徑，這是當前城鎮化發展的慣性所致。

2、人口老齡化影響加劇，新生代農民工是城鎮勞動人口主力

中國流動人口發展報告指出，2000-2015年我國50歲以上流動人口由503萬人增加至1304萬人，年均增長6.6%。2020年60歲以上人口將增加4870萬人，超過了2016-2020年四年的增加值;2022年是勞動年齡人口減少速度的拐點，屆時進入60歲的人口將達2000萬人以上，數據證明人口老齡化趨勢明顯。

從農民工年齡比例構成看，41-45歲的農民工占比24.8%，并有縮小趨勢，50歲以上比重每年則以2%的比例上升;本地農民工平均年齡45.5歲，高于外地務工農民平均年齡9歲;外地務工農民40歲及以下占比超半數，而50歲以上所占比重僅為13%，低于本地農民工50歲占比22.9個百分點。不難發現，新生代農民工是目前城鎮勞動人口主力。勞動人口轉移將會立足于以核心家庭為主，保證勞動力轉移人口市民化進程的穩健有序。

（二）就業調整空間大，經濟增長動能發生轉變

產業結構轉型影響就業增長，甘肅省2018年第一產業就業人員比重54%，相較2010年減少近100萬勞動人口;相較2010年數據不難看出，第一、二產業勞動力正在向高附加值的第三產業轉移，第三產業作為就業人口的主要吸納渠道，仍有挖掘空間。產業增加值數據顯示：2019年第一產業增加值1050.48億元，在三個產業間的比重僅有7.1%，2010年以來第一產業增加值以每年約0.06個百分點的水平上升，但增加值比重卻以每年約0.27個百分點下降。

通過生產效益與要素合理配置對比，不難看出，產業就業結構并未實現均衡，產業結構偏離度較大，勞動力人口就業結構調整緩慢，這同時意味著甘肅農村農業勞動力人口向非農產業轉移的動力強勁，整體城鎮化發展勢頭依然不減，為甘肅省經濟增長和城鎮化發展提供了長久動力。但也要看到，就業結構轉變是一個復雜而緩慢的過程，將來開展城鎮化發展需要結合地方實際，需要更包容與開放的政策體系。

（三）公共服務供給仍需彌補

近幾年甘肅省半成以上的財政投入在完善社會保障制度和基礎服務體系，甘肅省城鎮失業人口失業率控制在4%以下，并且全面覆蓋城鄉居民養老保險。但在公共服務“看得見”與“看不見”的地方，仍然有大量工作要做：一是在各類公共基礎設施的服務供給中，水電氣、道路、住房等基礎層面依然存在城鄉方面的不均等問題。郵電通信作為城市市政服務，在鄉村依然得不到普及，網絡設施不完善，鄉村分支道路老舊失修，偏遠農村地區基本供水設施缺失，導致農村都得不到保障。二是住房、教育等促使農民家庭遷入城市的制度環境依然嚴苛，城鄉居民面臨不同的公共服務供給制度安排，加上職業素質的差距，使農村人口普遍在城市勞動生產率偏低的非正規部門就業，收入難以承擔實現市民化的成本，導致出現“偽市民化”和半城鎮化現象。公共服務“硬件”與“軟件”仍需彌補。

碧口鎮公共服務發展經驗

考慮到農民工的生活成本與工作訴求，以及目前城鄉間流動勞動人口結構老齡化趨勢。碧口鎮健全城鄉最低生活保障調整機制的同時，建立統籌選拔補充機制，提高鄉村教師崗位和基層醫務人員的崗位待遇，推行城鄉社會保障均等化，提高城市、城鎮、鄉鎮、鄉村公共服務聯動性。

（一）健全保障機制，提升公共服務覆蓋面

加快建立農村公共服務財政投入保障機制，加大公共財政向農村公共服務的轉移支付。一是通過加大城鄉基本醫療、新型農村社會養老保險等涉農政策，擴大農村居民醫療保障與養老保險覆蓋面。截至2019年，碧口鎮完成醫保繳費3258戶，參保率95.3%，全民資助180人，建檔立卡人口參保補助已全部發放，完成養老保險參保5783人，參保率75.4%，建檔立卡人口參保率達100%。二是補助資金要惠農涉農，補貼發放到位。碧口鎮發放涉農各項惠農財政補貼28種，累計發放資金627.2萬余元，確保了各類資金及時足額精準地通過“一折統”發放到戶。

（二）加大政府投入，完善公共基礎設施服務

碧口鎮在落實鎮村脫貧規劃任務的同時，加大中央和省級政府的投入力度，棚戶區改造工程、污水處理廠管道鋪設、補植綠化帶受損部分、房屋改造、災后恢復重建、路面與吊橋修整;完成井地村、石土地村環境衛生整治項目，并通過了鄉鎮自驗，進一步改善了農戶人居環境質量;響浪村財政專項扶貧資金346萬元、李子壩村環境衛生集中整治項目資金80萬元，目前兩村實施項目已全面完工。

（三）改善就業環境，推動配套服務建設

培養發展新型農業模式，解決銷售渠道單一與市場信息閉塞難題，碧口鎮首先通過“產業+生產基地+電商+貧困戶”的模式，推動電商企業與貧困戶簽訂無償代售農戶產品協議，銷售貧困戶土特產品，2020年上半年碧口鎮線上銷售額1020萬元，為全鎮特色產業發展提供經濟保障;其次碧口鎮同時開展電商培訓3期共120人次，集電商運營、扶貧車間、就業培訓、產業基地于一體;最后完善村社的物流體系建設，引進快遞物流企業在碧口建成服務點達11處，降低物流成本，實現農產品便捷流動。著力破解產業發展瓶頸，有效保障貧困人口就業，努力改善貧困群眾生產生活條件，持續增加貧困人口收入。

（四）持續推動城鄉第三產業，注重創新機制建設

碧口鎮在鄉村發展休閑農業、生態農業，在城市發展新型工業和服務業等二三產業建立商貿流通業平臺。城鄉產業的融合除了增加農民收入，重要的是加強了城鄉間產業的資源要素聯動，有效融合農業和教育、旅游、科技信息、文化等產業，根據甘肅省產業結構調整與農業生產規律發展高附加值第三產業，延長農業產業鏈條，特別是商貿流通業的一體化，促進城鄉間生產要素的流通。碧口鎮在鄉村旅游方面主推古鎮3A級景區生態休閑旅游開發，以古鎮、石龍溝、碧峰溝茶園、白龍江為旅游業發展目標，以石龍溝、碧峰溝、李子壩村茶園為打造重點，加強旅游配套工程項目設施建設，建成甘肅茶博物館，擴建龍池，修建5幢茶園小木屋、茶園人行步道。隨著石龍溝流域基礎設施的更新與茶葉產業持續改造升級，碧口鎮區小型加工企業、服務場所與作坊逐年增多，目前茶園旅游產業集吃、住、購、娛于一體，全鎮個體私營企業多達一千多戶，全鎮接待游客量與旅游綜合收入穩步上升。

碧口鎮經驗帶給我們的啟示

在城鎮化進程中，產業就業結構的優化轉型會導致社會結構的轉型。為保障城鎮化髙質量發展，需制定合理的收入分配方法，構建農民職業化保障體系，多渠道提高農民收入，掃清阻礙城鄉生產要素的流動障礙，解放生產力支撐三大產業的產業結構調整與優化，保障城鄉就業機會增加與農民持續收入增長，最終以追求公共服務和發展機會全面均等化供給作為新型城鎮化目標。

（一）完善配套服務建設，保障基本生產生活

推動水電氣、道路、住房等基礎層面公共基礎設施服務，改善農民生活條件解決城鄉基礎設施不均等問題。政府主導鄉村基礎設施建設，城市發揮帶動作用，保證鄉村分支道路暢通，推動信息通信設施建設，實施水利灌溉工程，保障生產生活供水便利。

（二）健全體制機制，推動基本公共服務全覆蓋

優先城鄉教育資源均衡配置，加強基層醫療衛生服務能力，健全多層次社會保障體系，擴大城鄉基本社會保障覆蓋面。構建全農村公共服務財政投入保障機制、轉移支付制度，保證基本公共服務供給，提供合理的公共服務城鄉均衡導向，推動鄉鎮常住人口基本公共服務全覆蓋，有利于優化協調不同規模的城鎮，統籌城鄉融合發展規劃。為此需要以發展甘肅縣域經濟為基礎吸納勞動力人口、部署優化產業結構，避免鄉村在城鎮化過程中的人口流失。

（三）補齊平臺短板，健全公共服務體系

一是健全鄉村金融服務體系，為城鄉企業提供金融服務平臺，出臺小額貸款管理條例與激勵措施，擴大金融服務在縣鄉的覆蓋面，為農民提供融貸服務。提高了城鄉公共服務聯動性，實現城鄉教育、醫療、金融、社會保障均等化。二是健全城鄉養老保障體系。合理配置養老服務資源，提升養老服務質量，推進城鄉三級醫養服務建設，保證公共服務均等化覆蓋的深度和廣度，確保城鄉居民公共服務普惠共享。

參考文獻

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作者簡介

郭江姚 蘭州財經大學碩士生，主要從事國際經濟關系研究

徐 寧 蘭州財經大學碩士生，主要從事經濟與管理研究

2020年甘肅省社科規劃重點招標課題“健全城鄉融合發展體制機制研究”（項目編號：20ZD007）