騰籠換鳥推動轉型發展 涅槃重生重塑競爭優勢

黃建華 孫亮

編前語

推動“三個做優做強”提升城市整體功能，是成都市第十四次黨代會對未來工作的一項重要部署。市級有關部門、各區（市）縣結合行業和區域發展實際推進實施，有效破題、開局良好。近日，市委工作會就開展“三個做優做強”重點片區項目集群攻堅大會戰作了部署。本期稿件從理論與實踐層面，關注中心城區如何做優做強。

習近平總書記強調，要牢牢把握北京非首都功能疏解“牛鼻子”，努力推動京津冀協同發展邁上新臺階取得新成效，這為城市功能疏解指明了前進方向、提供了根本遵循。當前，成都堅持以“三個做優做強”為牽引優化城市空間功能布局，中心城區作為城市發展的核心區域和根本所在，需要堅持以功能為中心優化經濟組織方式、城市發展方式、社會治理方式，進而增強城市位勢能級。

做優做強中心城區的邏輯起點

中心城區是一座城市的根和魂，是一代又一代城市人的精神寄托，在發展中貢獻了巨大力量，也面臨物質性老化、功能性衰退、結構性失衡等問題。做優做強中心城區可以推動城市夯實發展基礎、激發創新活力、培育比較優勢。

第一，做優做強中心城區是城市變遷的歷史邏輯。從世界城市發展史看，國際大都市的城市化演進過程一般都經歷了快速城市化、郊區化、逆城市化和再城市化四個階段。城市在高強度開發、高密度聚集、高成本投入創造城市財富的同時，也由于資源粗放利用、生態環境破壞、空間無序擴張、居住環境惡化等造成“大城市病”，人們開始“逃離城市”。面對城市發展的緊迫難題，根本上是要防止要素投入“規模效應”帶來的邊際效益遞減，推動中心城區實現健康可持續發展。為此，做優做強中心城區要適應城市快速發展的階段性特征，有效避免“逆城市化”、“產業空心化”帶來的外部負效應。

第二，做優做強中心城區是城市更新的演進邏輯。從城市治理的演進邏輯看，總體上走過了棚戶改造——老舊改造——城市更新三大階段，“十四五”規劃首次明確“實施城市更新行動”，推動城市空間結構優化和品質提升。從治理特征看，強調城市更新要尊重城市的生命體特征，從城市經濟組織方式變革、空間形態演進規律、人文肌理內在構成、治理單元末梢神經等出發，以實施城市更新實現城市自然生長。從政策內涵看，更加注重統籌歷史和現實、繼承和創新、秩序和活力、規模和結構，通過政策推動促進智慧城市、海綿城市、數字城市、無界城市等一體運籌、耦合聯動，實現城市“大治理”的全鏈條銜接、全過程管理、全周期運行。從參與主體看，在兼顧平衡產權歸屬、動力機制、法律關系、價值轉化等多重關系基礎上，更加強調市場主體在公共利益維護、區域整體開發、城市功能品質上的權屬責任，構建起相融共生協同合作的城市更新治理生態。

第三，做優做強中心城區是成都發展的實踐邏輯。中心城區的功能能級決定著城市的整體功能能級。當前，成都正從規模發展向內涵發展、要素驅動向創新驅動轉變，加快建設踐行新發展理念的公園城市示范區，中心城區作為全市經濟形態最多元、創新要素最集聚、治理體系最健全、設施配套最完善的區域，具有戰略目標的制導基礎、區域協同的地理映射、功能承載的動力引擎、輻射帶動的網絡鏈接。為此，要把做優做強中心城區投放到“一極一源，兩中心兩地”的目標定位上來，加快構建與城市戰略定位相匹配的功能體系，推動城市高質量發展、高效能治理、高品質生活。

成都中心城區發展歷程和成效

中心城區承載了一座城市的歷史記憶和發展歷程。經歷4500年文明史洗禮、2300年建城史磨礪，成都始終城名未變、城址未遷，城市空間形態幾經調整，一直將因天時就地利的營城理念貫穿始終。先秦筑龜城，城市功能“初始化”。蜀中居民避戰避水、安居繁衍，堅持因勢利導，構筑中軸線、建起護城墻，更加突出防御功能和戰備功能。隋唐擴秦城，城市功能“立體化”。引建修筑摩訶池、開鑿自成解玉溪，城市規模不斷擴大，隨著“揚一益二”說法的出現，成都在全國商業功能、貿易功能更加突顯，享有“商旅不絕、萬商成淵”的美譽。明清起新城，城市功能“系統化”。文運昌隆、文脈興盛，回瀾塔集水利天工之巧、望江樓引文人墨客沓來，城市實現了政治功能、經濟功能、社會功能、文化功能的多重疊加。未來，將整體保護成都歷史文化名城“兩江環抱、三城相重、兩軸一心、多苑環繞”格局和環境要素。

從歷史深處走來，成都在工業化浪潮中拔節生長。解放以后，成都作為祖國西南大后方，在“三線建設”中發展提速，建成區面積爆發式增長，城市經濟人口承載功能面臨重大挑戰。上世紀設東城區、西城區兩個城區，集中了商貿流通、互市交易、居住出行等，成為整個城市功能主體支撐。上世紀末重新設置五個主城區，此時的科技、產業、商貿等城市功能已經相當完備，城市功能更加現代化。隨著成都中心城區擴容為“11+2”，成都城市空間格局實現了從“兩山夾一城向一山連兩翼”的千年之變，城市功能也由原來單核引領、圈層外溢向多極引領、網絡鏈接轉變，中心城區的功能更強調與其他板塊的相融共生、聯動互補、協同高效。

做優做強中心城區的思考建議

當前，中心城區發展面臨經濟活動高組織性、人口分布高密度性、資源要素高流動性、樞紐關系高關聯性等特征，要錨定戰略、把準方向，通過做強主體功能、做精產業功能、做優服務功能、做活保障功能實現中心城區做優做強。

第一，處理好有機疏解和高效集聚的關系，以系統化思維把主體功能做“強”。從國內外做優做強中心城區的經驗做法來看，做優做強中心城區不外乎“疏”和“聚”兩個核心，要一手做好“疏”的文章，一手做好“聚”的文章。一是聚集高端要素運籌功能有機轉化、輻射外溢。圍繞功能性總部、區域性運營中心提升各類總部和中心機構的集聚度，在區域經濟活動中充分發揮對全球高端要素的集聚轉化、價值生成、場景刻畫，促進信息流、技術流、資金流的循環暢通和有機融合，加快融入全球產業鏈高端和價值鏈核心。二是聚集國際交流交往功能內外聯動、開放融合。加快建設高能級平臺、多元化通道、供應鏈平臺，發揮“兩場一體”協同運營優勢，深入開展“一帶一路”國際多式聯運綜合試驗，推進中國（成都）跨境電子商務綜合試驗區建設，不斷提升雙向開放的信息交互功能、人文交流功能、商貿交往功能。三是聚集現代產業支撐功能創新賦能、迭代升級。現代產業的城市角色作用至關重要，要圍繞產業鏈部署創新鏈、圍繞創新鏈布局產業鏈，構建“鏈主企業+公共平臺+中介機構+產投基金+領軍人才”集聚共生的產業生態體系，提升放大研發設計、技術轉移、創業孵化現代產業功能，全面增強產業主導權、行業話語權、規則制定權、市場定價權。四是聚集時尚消費引領功能激活需求、提升帶動。堅持轉型升級、提檔升位，搭建“買全球、賣全球”消費服務平臺，推進商圈專業化、國際化、特色化提升，大力發展中心城區商業消費、公共消費、生活消費，不斷提升消費層次、優化消費結構、創新消費模式，進一步發揮“成都休閑”、“成都服務”、“成都創造”的品牌效應。

第二，處理好內生驅動和外部牽引的關系，以多元化思維把產業功能做“精”。產業是城市經濟發展的根基與命脈。現代中心城區衰落的主要原因是工業和傳統商業大量外遷造成“產業空心化”，要以產業社區、特色街巷、專業樓宇為載體，大力發展總部型、技術型、創新型、民生型都市工業，促進產業鏈、創新鏈、價值鏈高效融合、全面提升。一是把都市工業做精。完善都市工業功能規劃、產業規劃、空間規劃，形成各具特色的發展布局，大力發展總部型、創新型、微加工型都市工業，以專業樓宇為點、特色街區為線、產業社區為面，構建點線面結合的立體空間載體。二是把現代服務做精。城市經濟本質是服務經濟，要加快發展科技服務、軟件信息、商務流通、創意設計，支持國內外知名的基金公司、信托公司、銀行理財、證券資管等機構在成都設立區域性、功能性總部，實現資源配置的“帕累托最優”。三是把現代旅游做精。圍繞“三城三都”建設，重點發展“蜀風雅韻”文博藝術、“數字尖端”影視動漫等文旅消費新業態新品牌新模式，推動建設春熙路時尚活力區、少城國際文創谷、十二月市博物館等文創標識出新出彩。

第三，處理好需求升級和供給創新的關系，以精準化思維把服務功能做“優”。城市品質是供給和需求的一體兩面，要將完善中心城區公共服務資源與常住人口、服務半徑、需求結構等統籌考量，推動“常規服務”向“品質服務”、粗放管理”向“精細治理”、“物理驅動”向“數字驅動”轉變，持續提升中心城區經濟人口承載能力。一是提高教育服務功能。深化實施優質學校集群發展，推動有實力有基礎的學校開展集團化辦學、學區化治理，采取靈活辦學方式跨區域、跨城鄉開辦分校分部，增強教育公平性、普惠性、均衡性。二是提升醫療服務功能。支持國家醫學中心建設，推動三甲醫院異地設置醫療機構，完善二級以上醫療機構醫學檢驗結果互認和雙向轉診合作機制，打造網格化城市醫聯體和縣域醫共體。三是提升安居生活功能。實施城市有機更新工程，推進城鎮老舊小區、棚戶區改造，開展背街小巷整治提升行動，推動老舊住宅加裝電梯等配套設施，打造城市“金角銀邊”，打通區域“斷頭路”，全面改善老舊小區基礎設施和公共服務配套設施水平。

第四，處理好經濟效益和社會效益的關系，以專業化思維把保障功能做“活”。堅持以“保障運維”為發展治理續航，統籌資本收益率、投入回報率、市場風險率，以商業收益平衡投入成本，以流量導入賦能平臺優化，以品質提升增強動力活力，實現經濟效益、社會效益、文化效益高度統一。一是堅持片區規劃一體開發。堅持政府主導與發揮市場作用相結合，深入推進片區綜合開發，創新融資渠道和方式，鼓勵有實力的市場主體參與片區綜合開發、歷史文化街區保護，注重在城市“微循環”、“微改造”中平衡多元主體利益訴求。二是堅持多元參與專業運維。充分發揮院壩文化等樞紐型社會企業資源整合、孵化培育、供需對接、社區服務作用，綜合考慮居民年齡結構、消費水平等因素，集成推出滿足市民多層次多元化的社區服務，實現社區提效能、企業得發展、運營可持續、群眾享便利。三是堅持制度優化法律支撐。推動制定城市有機更新地方性法規、地方政府規章及規范性文件，明確行政主體、片區單位和社區居民的法律責任、權利義務及工作機制，形成相互協調、協同配套的城市有機更新法規制度體系。

（黃建華，中共成都市委政策研究室社會處處長;孫亮，中共成都市委政策研究室社會處一級主任科員）