WTO改革：中美主要分歧與合作潛能

余振 王雪純

[摘要] 當前，WTO改革面臨上訴機構效率低下、不同群體利益難以兼顧以及其框架與現行國際經貿格局無法兼容的困境。與此同時，中美博弈也將其影響蔓延至WTO改革領域。美國出于自身利益，在WTO爭端解決機制、WTO透明度、發展中國家身份認定等方面提出改革主張，并與中國在WTO改革的有效性、包容性問題上存在立場沖突，但在相關性問題上仍有合作空間。中國宜通過主動回應發展中國家和非市場經濟的爭議話題、積極推動WTO爭端解決機制恢復、進一步完善補貼政策、倡導采用“多邊+諸邊”的雙軌談判模式以及加強中美在新興領域合作的方式，在WTO框架下解決中美在關鍵領域的分歧，以共同利益推進中美在WTO改革中的合作。

[關鍵詞] 全球經濟治理? ? WTO改革? ? 中美? ? 立場分歧? ? 合作對策

[中圖分類號] F752? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2022）05-0034-07

[作者簡介] 余振，武漢大學美國加拿大經濟研究所所長、教授、博士生導師，研究方向：世界經濟、國際貿易;王雪純，武漢大學美國加拿大經濟研究所研究助理，研究方向：國際貿易。

作為全球貿易治理領域的核心，WTO自成立以來在促進國際貿易投資增長、解決貿易爭端和踐行多邊主義方面成效顯著。然而，當前國際經貿格局加速演進，WTO面臨前所未有的挑戰，亟須通過改革重塑其多邊貿易機制。中美雙方在部分WTO改革議題上存在分歧與合作空間，不僅影響WTO改革的進程和走向，而且對中美經貿關系的長遠發展有著重要影響。

一、WTO改革面臨的困境

自2001年多哈回合談判啟動以來，有關WTO改革前景和方向的討論從未停止。2008年國際金融危機進一步放大了談判的失敗，全球多邊貿易體制面臨前所未有的危機。美國前總統特朗普阻礙上訴機構成員遴選過程，使WTO爭端解決機制陷入“癱瘓”，中美貿易摩擦無法在既有WTO框架下得到解決，WTO改革議題被推上新的高度。

1. 現有WTO上訴機構名存實亡、效率低下，缺乏獨立性和公正性

WTO爭端解決機制的上訴機構已于2019年底因美國阻礙上訴機構成員遴選而“癱瘓”，臨時上訴仲裁機制MPIA也因參與成員有限、啟動不確定性較大等面臨重重困難。解決爭端所沿用的是其前身關貿總協定（GATT）的決策機制。對于WTO中發展水平懸殊、利益訴求迥異的成員來說，這種解決機制達成一項共識十分困難。以2008年的日內瓦小型部長會議為例，談判最終因美國與印度在特殊保障機制這一問題上的分歧，而阻礙了其他議題取得成效。

2. WTO改革難以兼顧不同群體的利益

WTO對成員行為缺乏有力約束，無法為推行其改革提供平臺。許多國家處于隨時準備調整信任關系的狀態，在獲利難以滿足期望的狀態下，信任降級時有發生，國家之間難以開展集體行動以解決共同面臨的問題，這種不信任狀態讓WTO改革陷入惡性循環。尤其隨著國際力量格局東升西降，一些發展中國家和發達國家的地位和話語權發生相應變化，發展中國家在WTO中的利益訴求難以與發達國家達成一致，以美國為首的發達國家無視經濟發展水平的地區差異，要求取消發展中國家的特殊和差別待遇。

3. WTO框架與現行國際經貿格局無法兼容

新一輪科技革命蓬勃發展和全球性危機事件時有發生的背景下，WTO對世界經貿面臨的新情況新問題缺乏有效的應對辦法。WTO治理范圍需向新興領域延伸，如電子商務、數字貿易等數字經濟領域的新興議題。以數字貿易為例，目前尚無明確的國際貿易規則對其進行有效管理，加之數據具有機密性，容易造成參與主體糾紛，因此WTO制定數字貿易規則迫在眉睫。2022年6月舉辦的WTO第十二屆部長級會議（MC12）在頗有爭議的傳統議題上取得了進展，如漁業補貼、食品安全以及新興領域的新冠疫苗知識產權豁免、電子商務免征關稅等①。盡管MC12在潛在分歧巨大、談判時間有限的情況下取得部分成效，證明多邊貿易體制在應對全球經貿問題時能夠發揮一定作用，但WTO改革路徑仍存在“避重就輕”的傾向，意味著WTO要重新確立在全球經濟治理中的主導地位還有很長的路要走。

二、美國在WTO改革問題上的政策主張

為重塑其在全球經濟治理體系中的領導力，美國早在2017年WTO總理事會上就提出了其對WTO改革的相關主張，并在每年發布的《貿易政策議程與年度報告》中闡述其對WTO改革的建議。2019—2022年間，美國貿易代表辦公室在其發布的《貿易政策議程與年度報告》中，提出對于WTO在有效性、包容性和相關性方面進行改革的各項主張。

1. 主張加強WTO專業性和透明度，優化其運行效率

在“爭端解決機制”議題上，美國認為當前上訴機構對WTO規則的解釋使得其處于不公平地位，主張重新明確上訴機構的審理職權和范圍。必須對WTO上訴機構干涉成員內部法的“越權”問題進行糾正，并以提升爭端審理過程的透明度和合法性標準為理由，廢止僅依據《上訴復審工作程序》第15條可自動延長大法官任期的規定。在“透明度”議題上，美國主張加大對WTO成員未履行通報義務行為的懲戒力度。WTO成員必須遵守通報義務，尤其是加大農業補貼、漁業補貼、市場準入條件等方面的透明度。美國還要求WTO充分利用常設委員會強化對透明度規則的執行，加大懲罰WTO成員未能履行通報義務的行為，從而提高WTO訴訟程序的透明度。在“貿易談判方式”議題上，美國主張嘗試諸邊談判模式。美國批評WTO的貿易談判缺乏效率，建議先進行諸邊談判達成諸邊協議或部門協議，如盡快推動漁業補貼和電子商務規則的諸邊談判。

2. 主張重新認定發展中國家身份并將其改革重點放在公平貿易方面

在“非市場經濟體”議題上，美國試圖將“市場導向條件”這一概念納入WTO框架當中，主張加快解決所謂的“不公平貿易”問題，認為WTO需要根本性地改革，并針對中國提出“非市場經濟”概念，要求其停止“不公平貿易行為”。美國認為，中國打造國家“冠軍企業”的做法造成了多邊貿易體系的扭曲和不平衡，并主張WTO應該針對中國等非市場經濟體的國有企業設立額外的透明度和紀律規則，從而減輕非市場經濟體對全球經濟以及WTO規則的“沖擊”，制止包括所謂的“強制性技術轉讓”“知識產權保護”等不公平貿易行為發生。在“發展中國家”議題上，美國主張重新認定新興經濟體的發展中國家身份，反對WTO現有框架下各成員通過“自我宣稱”的做法獲取發展中國家地位。美國認為，WTO應重新評估特殊與差別待遇原則的適用性，重新制定發展中國家認定標準，要求所謂“更先進的發展中國家”做出更多承諾并承擔更多責任。

3. 主張尋求新的補貼和數字經濟協議

美國堅決反對扭曲市場的補貼形式，表示將致力于重塑自己對全球經濟治理的領導權，改善WTO的全球影響力。在“漁業補貼”議題上，美國提議WTO將強迫勞動問題納入漁業補貼談判，認為有害性漁業補貼與強迫勞動具有關聯性，要求WTO成員對漁業補貼和強迫勞動行為進行報備。在“電子商務”議題上，美國作為電子商務起步較早的國家，主張建立電子商務領域高標準的國際貿易規則，并重點關注數字產品的跨境貿易。美國提出減輕互聯網內容平臺侵權責任的豁免規則，在數字產品的國際貿易規則方面提出非歧視待遇以及禁止設備本地化的建議，提倡確立廣泛的數據跨境流動義務。在“補貼”議題上，美國主張禁止扭曲市場的補貼行為。為取消大規模的扭曲市場的補貼和其他形式的財政支持，解決由于非市場經濟體對國有企業進行補貼造成的鋼鐵、鋁和太陽能等行業產能過剩的問題，美國提出WTO應擴大有害產業補貼的禁止清單。

三、中國在WTO改革問題上的政策主張

中國的基本立場是堅定維護WTO的地位，認同WTO成立20多年來對于世界和平發展作出的積極貢獻。中國是最早就WTO改革表態的發展中成員，于2018年發表的《中國關于世貿組織改革的建議文件》中提出，WTO改革應堅持三項原則和五點主張。中國認為WTO需要進行必要改革①，以解決其面臨的生存危機，增強其對于全球經濟治理體系的代表性。

1. 主張提高WTO機制運行的效率、獨立性和公正性

中國認為，應盡快恢復WTO爭端解決機制，表示將遵循協商一致的決策機制，在相互尊重、平等對話、普遍參與的基礎上，與其他成員共同確定改革的具體議題、工作時間表和最終結果。在“爭端解決機制”議題上，中國建議打破上訴機構遴選成員僵局，建議成員積極參與總理事會下的非正式進程，以案文為基礎開展實質性討論，維護和加強上訴機構的獨立性和公正性，盡快啟動上訴機構遴選程序，WTO上訴機構的停擺必須盡快結束，中國反對部分國家濫用“一票否決權”。在“透明度”議題上，中國認為應當加強成員貿易透明度，建議提高補貼反向通報質量，對于能力不足無法及時履行通報義務的發展中成員，通過技術援助加強其通報能力建設。在“貿易談判”議題上，中國認為現行WTO機制運行效率較低，部分議題長期議而不決，建議改進機構議事流程，發揮秘書處在重要議題研究方面的作用，使WTO下屬機構及秘書處相關工作能有效回應成員利益訴求。

2. 認為任何成員都不應因政經體制差異而受到歧視性待遇，反對個別成員圖謀對WTO進行的“根本性改革”

在“非市場經濟體”議題上，中國反對借WTO改革對國有企業設立特殊的、歧視性紀律，建議在外資安全審查中，對來自不同所有制類型企業的同類投資提供非歧視待遇。在“發展中國家”議題上，中方已與多個成員聯合提交了關于特殊與差別待遇的聯合國文件，認為發展中成員特殊和差別待遇原則不容否定，應當考慮不同發展程度的成員各自需求，堅持共同但有區別的原則和理念，強調發展中經濟體和發達經濟體在WTO中承擔責任的差異性。

3. 認為WTO的改革應該與時俱進，明確了對于先行貿易救濟規則的改革方案

中國密切關注知識產權保護等“邊境后”領域以及數字貿易等新興領域的趨勢。在“漁業補貼”問題上，中國建議對某些造成產能過剩和過度捕撈的漁業補貼進行上限封頂和逐步縮減，而非立即禁止，從而“為可持續社會和經濟發展留出空間”，并指出發展中國家和最不發達國家應當被給予特殊和區別待遇，后者可免于封頂與縮減。在“電子商務”議題上，中國建議在現有的WTO框架下打造安全、便利、規范的網絡交易平臺，支持各成員自主儲存相關數據，加強對發展中成員數據權益保護力度;在相互尊重互聯網主權的基礎上，加強成員之間的實踐交流;建議成員給予“電子商務相關網絡設備和產品”的提供者非歧視待遇。在“補貼”議題上，中國認為現行多邊貿易救濟規則存在缺失和模糊之處，應當進一步澄清和完善世貿組織補貼、反補貼和反傾銷相關措施，如恢復不可訴補貼并擴大范圍、澄清并加嚴反傾銷價格比較相關規則等，防止貿易救濟措施濫用和誤用。

四、中美在WTO改革問題上的立場差異

在WTO改革的有效性和包容性問題上，中美主要在WTO爭端解決機制、WTO透明度、發展中國家身份認定和非市場經濟提法這四方面議題上存在分歧，具體表現為兩國在WTO相關規則制定、修改上的立場不同。由于中美對非市場經濟、發展中國家等名詞具有不同解釋，日趨白熱化的中美戰略博弈將其影響蔓延至WTO改革領域。

1. WTO爭端解決機制改革議題上的立場沖突

從美國的改革主張來看，不論是阻礙上訴機構既有法官連任和現任法官遴選，還是指責上訴機構存在侵犯美國主權、解釋規則錯誤等問題，均會導致上訴機構停擺，WTO無法有效運行。拜登政府上臺后僅發布了WTO改革的大體思路，并未就爭端解決機制作出任何具體回應，仍希望以“沉默”行使事實上的“一票否決權”。自入世以來，WTO是中國應對美國等發起的貿易摩擦的重要平臺，有效促進了中國經濟增長。維護以規則為基礎的多邊貿易體制，保障爭端解決機制的有效運行，符合中國的國家利益。因此，中國認為WTO需要盡早啟動上訴機構遴選程序并填補大法官空缺，以此恢復WTO爭端解決機制的有效運行。恢復WTO在爭端解決機制上的合法效力，有利于中美在WTO框架下解決兩國愈演愈烈的貿易爭端。

2. 非市場經濟議題上的立場沖突

美國認為，非市場經濟因素造成現行國際貿易體系的扭曲和失衡，極大損害了美國勞動者利益，試圖對不同所有制的企業設定歧視性規則，如對國有企業設定額外的透明度和紀律規則，并對中國國有企業和產業補貼“橫加指責”。在國有企業的界定方面，不僅把中國銀行、村委會等各類組織機構認定為具有《補貼與反補貼措施協定》中的“公共機構身份”屬性，而且將中國《政府工作報告》和《行業發展規劃》中的個別倡導性語句視為政府向特定行業或企業提供補貼的依據。但WTO規則體系中并無關于“非市場經濟”的定義，這種做法違背了WTO公平競爭的原則，破壞了不同所有制企業進行商業活動時的公平競爭環境，若任由其發展，未來會出現更多歧視性規則，并且會進一步擴大中美經貿“脫鉤”事件影響的深度和廣度。

3. 發展中國家身份認定上的立場沖突

美國認為，WTO并無清晰明確的“發展中國家”標準，從而使“自我認定”的發展中國家獲得了特殊和差別待遇，享有貿易談判中的靈活性。2020年2月，美國貿易代表辦公室單方面宣布取消包括中國在內的25個經濟體的“發展中國家”優惠待遇，并在2020年4月的新聞發布會上自稱為“發展中國家”，以此施壓WTO取消中國的發展中國家地位。中國認為，WTO應改進特殊和差別待遇規則中相關條款的準確性、有效性和可操作性，保留發展中成員享受特殊與差別待遇的權利。如果美國繼續在“發展問題”上保持強硬態度，堅持使用發達國家的標準對待中國，從而在中美未來的經貿談判中提出更多不合理要求，必將使中美關系面臨更大的不確定性。

4. 履行WTO透明度義務的激勵機制上的立場沖突

除指責中國貿易政策不透明外，美國主張加大對未能履行通報義務的成員的懲罰。這種未區分“有意違約”和“能力不足”的懲罰措施僅僅注重WTO改革中的效率，忽視對發展中成員的利益保護。因此，中國認為，WTO發達成員應首先在通報義務履行上發揮示范作用，對于能力確有不足的發展中成員，WTO應通過技術援助推動其通報能力建設。若美國一味譴責中國未履行應有的通報義務，只會削弱兩國互惠互信的基礎，加劇國際經貿關系的緊張局勢。

五、中美在WTO改革問題上的共同利益

由于中美在全球價值鏈發展和國際經貿治理方面存在協調分工、優勢互補的合作基礎，拜登政府在將中國作為戰略競爭對手的同時，調整了前任政府過于強調競爭性的政策，在中美利益共存的問題上尋求與中國的合作①。這意味著在WTO改革相關性問題上，中美在很多議題上存在合作空間。

1. 關于電子商務議題

美國對于數字貿易領域高度關注，是WTO電子商務諸邊談判的積極推動者，其主張以“數字貿易”替代“電子商務”，所建議內容大多超出現有WTO談判包含范圍。由于對“電子商務”的理解和所處數字經濟發展階段不同，中國主要關注跨境電商議題，美國則關注數字產品的跨境貿易。盡管現階段中國同美國的談判訴求領域不同，但隨著中國互聯網企業日益全球化、塑造全球電子商務規則的能力不斷提升，中國具有在核心領域與美國協調的能力。充分把握電子商務談判議題發展方向，能夠助力中國贏得構建數字經濟監管體系和引領互聯網治理新一代規則的雙重先發優勢。中美兩國均為數字經濟大國，擁有廣闊的國內市場和先進的數字技術，兩國合作推進電子商務談判有利于縮小數字鴻溝、解決網絡安全等問題。

2. 關于服務貿易議題

服務貿易已成為世界貿易中最具活力的部門，貢獻了超三分之二的世界經濟產出，給發展中國家和發達國家提供不同程度的就業機會①，尤其是在促進婦女就業方面發揮著突出作用。新冠疫情全球蔓延背景下，跨境醫療服務貿易增長迅速，中美兩國合作推動服務貿易談判有利于降低成本、發揮服務貿易促進就業增長的潛力，使服務貿易成為21世紀減貧和繁榮的驅動力。

3. 關于漁業補貼、新冠疫苗知識產權豁免、糧食安全等應對全球性危機的議題

MC12上，中美兩國克服地緣政治影響，擱置兩國在WTO爭端解決機制、發展中國家議題上的分歧，加強兩國對話，促進核心議題取得進展。談判21年未果的漁業補貼議題，各國也在此次會議上達成協議，這增強了WTO在應對疫情、糧食安全、可持續發展等緊迫全球性危機方面的能力，在中美戰略競爭日趨白熱化的背景下具有重要意義。

六、推動中美在WTO改革中

合作的對策建議

對于美國與中國在WTO改革的關鍵領域存在的沖突和共同利益，中國宜秉持開放態度，既不能因為針對中國就一概反對，也不能放棄在國際貿易規則制定核心領域的話語權，對明顯具有歧視性的條款不置可否。關鍵在于中國應以“聯合可以聯合的力量、主動回應關切議題”的合作姿態和開放包容的貿易理念，參與甚至在部分領域引領WTO改革，避免在WTO改革進程中被邊緣化，進而推動與美國在WTO改革中的合作。

（一）積極推動WTO爭端解決機制恢復

首先，若美國繼續利用協商一致的原則執行其“一票否決權”，阻礙上訴機構成員遴選，中國可以聯合除美國之外的其他WTO成員，共同推動上訴機構成員遴選。其次，為進一步加強上訴機構的獨立性，平衡連任與WTO成員方關切，中國可建議WTO采用負面清單的方式，對WTO成員否定上訴機構成員連任的合法反對理由做出限定，即除清單所列原因外，成員不得反對上訴機構成員連任。再次，在長期中國需要關注WTO爭端解決機制的深層次結構性問題，提議WTO公開專家組、上訴機構、仲裁法庭的重要過程，設置詳盡的日期限制，改革當前機制中的低效程序，減少WTO資源浪費，提升其運行效率。

（二）主動參與國有企業議題談判

中國需要避免在國有企業問題上被美西方國家“妖魔化”，應該以《中國加入世界貿易組織工作組報告書》和《中國加入世界貿易組織議定書》為基礎，對比該報告、議定書與CPTPP、USMCA中的國有企業條款，對義務進行分類：相一致的義務、不一致的義務以及新增義務。第一，對新增義務，若其與國有企業改革目標相一致，則中國可以主動做出承諾并分步驟履行，如以“競爭中性”原則對待國有企業，對國有企業和民營企業實行規則中立，促進公平競爭。第二，對與中國體制根本無法相容的義務，則應根據爭端解決機制中已有案例據理力爭，如中國應堅持“中美雙反案”（DS379）上訴機構“政府職能論”的判斷標準，突出國有企業的市場經營屬性。第三，中國應主張增加“監管中立”條款，即在基于規則的公平競爭的市場經濟體系中，不同所有制企業，包括國有企業、民營企業和外資企業在內，應平等地受到監管，尤其要反對部分國有企業因所有制不同而在國際規則制定中遭受歧視性待遇。

（三）主動回應“發展中國家”爭議話題

中國作為世界發展中經濟體的代表，宜維護發展中國家利益，爭取在國際重要經貿組織中的話語權和規則議程的制定權。第一，在參與WTO改革中，中國可以堅持普遍適用的豁免模式為基礎，主動放棄部分發展中國家的“特殊和差別待遇”。并以此為談判條件，要求美國削減貿易保護主義措施，共同維護自由公正的國際貿易環境。第二，中國可以主張放棄發達國家和發展中國家語境，采用先進貿易體、新興貿易體、落后貿易體等新稱謂。第三，中國也需要堅決反對美國以單邊主義策略改變發展中國家身份判斷標準的做法，聯合發展中成員，加強同發達成員的交流，提出切實可行的方案。

（四）進一步完善WTO補貼、反補貼相關規則

中國宜呼吁防止貿易救濟規則濫用和誤用，消除歧視性規則的做法。其一，在WTO改革中，除禁止性補貼外，中國可以主張“共同而有差別的補貼政策”，“共同”是指各成員為逐步減少補貼負有共同義務;“差別”則是指允許各成員根據某新興產業的不同發展階段、不同發展狀況給予有差別的補貼。其二，中國還可以呼吁新設補貼政策WTO規則合規性審查機制，即WTO可以在補貼領域、補貼方式、補貼規模等方面對成員進行審查。其三，中國宜倡導WTO堅持補貼政策的“透明”與“平等”，改進反傾銷反補貼調查透明度和正當程序。

（五）倡導采用“多邊+諸邊”的雙軌談判模式

諸邊談判模式有助于WTO根據不斷變化的國際貿易新形勢制定規則并在區域層面試行，以便最終在多邊層面達成協議。其一，在美國等少數國家反對而無法通過多邊協商一致取得成果的情況下，中國可以支持加拿大等國提出的“開放式的諸邊協議”，積極支持和推進對所有成員開放且談判結果在最惠國基礎上適用的諸邊談判。其二，在談判策略上，中國一方面要堅持協商一致的原則，另一方面在無法達成協商一致的領域也可以主張諸邊參與的方式。通過在具體規則制定中倡導所有諸邊談判成員參與協議起草過程，增加協議通過的成功率。其三，在談判議題選擇上，中國可以主張通過適當控制議題選擇，嚴格審查爭議性、政治性較強的議題以及在談判中尋求各方利益平衡點，推動各方感興趣議題的談判可能性。

（六）推動中美在新興領域的合作

其一，在具體談判過程中，中國宜在確保國家安全的前提下，與美國等發達國家在新興領域談判中的敏感話題，如數據的跨境流動方面，以開放性思維和前瞻性眼光審度中國立場。其二，中國宜積極申請加入CPTPP、推動RCEP升級談判，主動對接新興領域中的國際標準，對國內企業進行抗壓測試，推動國內規則與國際標準接軌，構建知識產權、勞工標準、數字貿易領域的國際化監督體系。其三，中國宜在中美利益相關領域積極探索新的合作方式，最大可能拓展兩國合作邊界;圍繞能源安全、網絡信息安全、糧食安全等國際重大議題，推動與美國在新能源、數字經濟以及環境保護等新興領域的合作;持續深化中美經貿合作，多層次、寬領域推動中美共同利益最大化。

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WTO Reform： Major Differences and Potential Cooperation between China and the US

Yu Zhen， Wang Xuechun

（Institute for the U.S. and Canadian Economies of Wuhan University， Wuhan， Hubei 430072）

Abstract： At present， the WTO reform faces many difficulties， such as the low efficiency of the appellate body， the difficulty of balancing the interests of different groups， and the incompatibility of its framework with the current international economic and trade pattern. At the same time， the game between China and the United States also spreads its influence to the field of WTO reform. Based on its own interests， the United States has put forward reform proposals on the WTO dispute settlement mechanism， WTO transparency， and the identification of developing countries， and has conflicting positions with China on the effectiveness and inclusiveness of WTO reform， but there is still room for cooperation on related issues. China should take the initiative to respond to the controversial issues of developing countries and non-market economies， actively promote the revival of the WTO dispute settlement mechanism， further improve its subsidy policy， advocate the adoption of a dual-track negotiation model of “multilateral + plurilateral” and strengthen cooperation between China and the US in emerging areas， in order to resolve the differences between China and the US in key areas under the WTO framework. In addition， we will promote cooperation between China and the US in WTO reform with common interests.

Key words： Global Economic Governance; WTO Reform; China and the United States; Policy Differences; Cooperative Countermeasures

（收稿日期：2022-08-25? ? 責任編輯：羅建邦）