鄉村振興時代縣政府如何有為？

張咪，滕明雨

摘要：【目的】研究鄉鎮政府如何有為，為鄉村振興時期，東西部協作應該怎樣實施，政府怎樣從管制型政府轉向服務型政府發揮其有為作用提供實踐經驗。【方法】基于脫貧攻堅與鄉村振興存在理論邏輯上的一致性，歷史邏輯上具有前后繼承性，實踐邏輯上具有協同耦合性，脫貧攻堅時期的典型經驗在鄉村振興中同樣具有指導意義，所以通過案例分析方式挖掘粵桂扶貧案例背后的經驗啟示。【結果】政府在資源、鄉村振興參與主體和產業鏈三個方面做到：發揮資源優勢，筑巢引鳳;完善相關制度，健全產業鏈;改變農民意識，聯民帶民富民興鄉，這些都為鄉村振興政府發揮其有為作用指明了方向，對于促進鄉村振興具有指導意義。【結論】在鄉村振興時期，政府應將重點繼續放在資源、產業鏈、農民主體地位上，保證產業的持續性，確保在東西部協作基礎上實現鄉村產業振興，發揮其有為作用。

關鍵詞：粵桂扶貧;東西部協作;鄉村振興;有為政府

1 引言

習近平總書記指出：消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求[1]。2016年12月中辦國辦出臺的《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》就是體現總書記的要求，推動區域協調發展、協同發展、共同發展的大戰略，是東西部地區先富幫后富、最終實現共同富裕的重大舉措。在東西部扶貧協作幫扶關系中，粵桂（廣東、廣西）扶貧的功績可圈可點。經過粵桂雙方5年的通力協作，廣西受幫扶的33個國家級貧困縣、2449個貧困村、237.2萬農村建檔立卡貧困人口實現全部脫貧摘帽，貧困發生率從2015年底的10.5%降至0，絕對貧困得到歷史性消除，貧困地區生產生活條件得到極大改善[2]。

脫貧攻堅時期，產業扶貧已成了提高扶貧長效性的關鍵舉措和重要形式[3]，在產業扶貧中政府作為引導者，有序的參與在項目的運營中，政府的參與是產業扶貧成敗的關鍵[4]。并且《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出：鄉村振興戰略的實施要充分發揮政府指揮棒的作用[5]。從脫貧攻堅到鄉村振興，政策環境、覆蓋主體等，都發生了翻天覆地的變化，政府的職能應隨之改變。但是，政府的職能、發揮的作用應該如何變化需要去思考探索。

隨著脫貧攻堅戰的全面勝利，我國“三農”工作的重心也從消滅貧困轉向鄉村振興，鄉村振興是構建現代化農業生態文明、建設現代化新農村和打造現代化新農民的重要戰略。作為一個前無古人的偉大創舉，鄉村振興的實施沒有現成可照抄照搬的經驗，唯有借鑒脫貧攻堅時期成功案例，尋找可借鑒可梳理的路徑。因為脫貧攻堅與全面推進鄉村振興一脈相承、前后銜接[6]，是新時代中國‘三農工作的重要舉措，具有理念上的相通性和階段上的遞進性”[7]。本文通過梳理脫貧攻堅時期東西部協作的三個典型案例，從中獲取啟示，為政府的職能應怎樣轉變，發揮其優勢，利用東西協作實現產業興旺，提供具有啟示意義和值得參考的模板。

2 甘蔗葉養牛全產業鏈案例介紹及分析

2.1 甘蔗葉養牛案例介紹

作為國家糖料基地，A市甘蔗種植面積達240多萬畝。其中B縣的甘蔗種植面積最大，長年穩定在50萬畝以上。但A市對甘蔗尾葉的處理仍呈現粗放管理特點，絕大部分甘蔗尾葉被當作廢料焚燒或丟棄，不但造成極大的浪費，還產生嚴重的環境污染，如何處理甘蔗尾葉令當地政府頗為頭痛。G公司是一家涵蓋青儲飼料、肉牛養殖、有機肥生產、屠宰加工、冷鏈物流和無害化處理技術的企業，由廣東省第四代養牛世家的D先生牽頭創辦。其技術優勢在于可將甘蔗尾葉進行生態化處理加工成青儲飼料，實現農業資源的循環利用。在東部地區進行招商引資時，B縣掛職干部對基礎資源進行了解后，從飼料制作方面利用自身職位優勢尋找到了G公司，與此同時G公司考慮到B縣的資源可以解決飼料供應問題，并且還能打造獨特的甘蔗葉養牛品牌和形象，因此也頗有意向。A市充足的甘蔗尾葉資源和G公司的技術優勢使得雙方一拍即合，G公司于2018年4月6日順利落戶于A市B縣。

在選址過程中，扶貧組從環境保護、生態、土地、交通等方面開展分析論證，匯同自然資源、環保、農業、林業等部門陪同G公司走遍B縣所有鄉鎮，尋找未開發利用的低矮山地作為肉牛養殖設施用地。為了完善G公司產業鏈，B縣政府出資，由G公司在廠房附近設立了專門的冷鏈儲存倉庫，確保基礎設施的完善。屠宰加工冷鏈項目奠基后，又逐步形成了一條從青飼料加工、肉牛養殖、有機肥加工、肉牛屠宰、牛肉初加工、深加工（血紅素提取、骨粉加工、工業油脂提煉）、冷鏈物流等項目的產業鏈，融合了一、二、三產業。

G產業在B縣成功落戶后，為帶動當地農戶脫貧，提升農戶內生動力，企業與政府通力合作形成了“政府管建、企業管牛、農戶管養”“企業+村級養殖小區+家庭農場”等模式。主要做法是：一是政府與農村基層黨組織合作，組織農戶成立青儲飼料合作社，收儲甘蔗尾葉或種植全株玉米制成飼料供應G公司。僅青儲飼料一項便使全縣農戶增收5400余萬元。二是由B縣政府和G公司合作成立養牛辦，由G公司提供技術指導和低價帶孕母牛，政府發揮當地黨員帶頭作用，鼓勵農戶以家庭農場或合作社的方式養牛。母牛產崽后小牛歸農戶所有，農戶將小牛養大后由G公司按市場價保底收購。在政府的引導下，全縣鄉鎮建成120個養牛小區、1068個家庭農場，存欄肉牛10萬頭。三是由政府引導農戶到G公司務工，既有勞動收入又可學習現代養牛技術，學成之后可成為養牛合作社與家庭農場的養牛骨干。2019年甘牛養殖園已招收當地村民務工33人（29人為貧困戶），月工資3000—3500元不等，年收入可達36 000元以上。四是建立牛糞回收機制，對各養牛小區、家庭農場產生的牛糞，統一由G公司簽訂協議回購，制成有機肥料后在甘蔗地還田或銷往市場再增加收入。五是由政府牽頭將農戶組織起來，參與到養牛產業中，極大地激發群眾參與產業的積極性，促進貧困戶脫貧的同時激發其內生動力。例如低價代孕母牛項目，最初只有一個示范鄉鎮參與，截至2020年已有9個鄉鎮的農戶主動參與到養牛產業中，農戶的內生動力得到了極大提升。

2.2 甘蔗葉養牛全產業鏈案例分析

第一，發揮資源稟賦優勢，筑巢引鳳。只有發揮出各自地域以及資源優勢，達到資源與企業的契合，產業合作才能在資源和機遇的互聯互促中實現合作共贏[8]。所以政府要充分考慮自身資源優勢，立足于自身所能，外部所需規劃產業發展。通過供需結合，資源優化配置，激發資源的最大動力與潛力。在上述案例中，G公司成功落戶B縣，主要依賴B縣甘蔗尾葉這一優勢資源。甘蔗尾葉為G公司在當地發展奠定了豐富的物質基礎，實現了農業資源的循環利用，同時解決了B縣資源浪費和環境污染的問題。充分體現了資源匹配的重要性，實現了合作共贏。

第二，高效與生態并行。所謂高效，就是發展農業最終促進農民增收;所謂生態，就是確保農業既能提供綠色安全農產品又可持續發展。高效與生態并行是在農業發展中，資源和生產要素配置合理，人與自然環境和諧統一，注重集約化經營，是綠色化、特色化農產品的體現[9]。上述案例中，牛飼料是甘蔗葉發酵所制，植物飼料令牛糞少有異味且易于制成優質農家肥，農家肥的投入大幅降低了化肥使用率并提高了土壤肥力，客觀上實現了甘蔗增產，形成了一套“甘蔗葉——飼料——牛糞——農家肥——甘蔗葉”的高效循環生態系統。生態與高效并行，遵循了“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，具有長效性和可持續性。

第三，完整的產業鏈是產業長效發展的基礎。研究表明，發展和完善產業鏈將提高農業企業的風險承受能力和市場控制能力，可以減少交易成本給企業創造更大的上升空間[10]。在甘牛案例中，政府利用政策優勢幫助企業解決冷鏈物流的困境，完善產業鏈各環節，有效的降低了公司對其他行業、公司的依賴性，實現了產業化、規模化和智能化的同時，強化了企業在西部產業不健全環境下的生命力。

第四，積極踐行群眾路線，引導農戶有序參與。金艷紅提出在農村的發展中，只要群眾參與，施行一切措施都不難[11]，所以必須要依靠群眾、組織群眾、發動群眾做群眾工作，以群眾來解決群眾問題。案例中，通過基層黨員發揮帶頭作用，從“扶貧”到實現“扶志”，激發了貧困戶的內生動力。農戶從最初的被動參與到主動參與學習養牛，截至2020年已有9個鄉鎮的農戶主動與G公司合作養牛。

3 X縣打造“絲綢之路”助推脫貧致富案例介紹及分析

3.1 X縣打造“絲綢之路”助推脫貧致富案例介紹

X縣地處桂西南石漠化片區，山高壑深、石多土薄、水資源匱乏，產業發展艱難。由于地處邊境，3公里范圍內的群眾肩負著守邊固邊的重任，所以不能實施易地搬遷，以至于X縣一直是國家脫貧攻堅的重點和難點。但是該縣全年氣候溫和，年平均溫度為19.1度，素有“天然空調”的美譽，氣候變化與蠶生長季節基本同期，是天然的養蠶基地。X縣種桑養蠶已有二十年以上的歷史，蠶農擁有一定的種桑養蠶技術，但X縣桑樹種植分布零星，不成規模，種植桑樹品種的供應鏈不穩定，基礎設施不夠完善以及專業技術力量短缺，缺乏先進技術等劣勢，導致X縣的種桑養蠶產業一直發展不暢。為打贏脫貧攻堅戰，自2016年起，X縣人民政府采取“政府推動、企業牽動、科技帶動、農戶聯動”的措施，創建和推動X縣邊關絲綢之路生態桑蠶產業（核心）示范區建設。

為擴展X縣種桑養蠶產業規模，該縣政府投入財政幫扶資金2600萬元建設桑蠶產業示范園，蠶房和蠶沙處理池等項目，完善產業基礎設施。同時政府也意識到桑蠶產業仍存在較大問題，突出表現在產業鏈不完整，產品的深加工能力不足，附加值難以提升，帶動農戶脫貧效果有限等問題。于是，X縣政府利用東西部協作的發展機遇，將種桑養蠶產業作為招商引資的突破口，以此來破解產業發展難題，于2017年6月成功引進桑蠶產業深加工“龍頭”企業——深圳Z有限公司。Z公司經營范圍包括：絲綢加工生產（收繭、繅絲、織布、練白的整條生產線）;針織品、紡織原料的銷售;針織品、紡織原料的生產加工等。落戶于X縣后，Z公司在當地累計投資3億多元，設計20條生產線，年產800萬米白綢，提供了800個工作崗位，已招收當地農民工210人，每月平均工資在4000元左右。

Z公司落戶后，首先為農戶免費提供挑選優質桑苗技術、肥料等物資幫助貧困戶發展產業，選派技術人員通過開設“農家課堂”幫助農戶掌握技術，搶抓種養季節，擴大種植規模，并且公司集中采購、批量引進。截至2020年在政府的幫助下，X縣桑園面積達12.9萬畝，其中示范區總面積18 100畝，覆蓋9個鄉鎮127個村。其次，由政府引領，鼓勵基層黨組織成立“種蠶養桑合作社”，形成了“公司+政府+合作社+農戶”的經營模式，充分發揮基層黨員群眾“領頭雁”作用。由基層黨組織帶頭進行土地流轉，將農戶未充分利用的土地進行整合，由合作社種植桑樹養蠶，再以租金的方式按比例返利給農戶。第三，為解決貧困村集體經濟收入問題，Z公司與37個村集體簽訂鮮蠶代收協議、代購桑苗等勞務服務，每村創收0.2萬元到1萬元左右。最后，政府與Z公司協商與農戶簽訂了“最低收購保護價”。2020年，受新冠疫情影響，公司在資金緊張、蠶繭行情下跌的情況下，依然按照合同保底價收購蠶農的蠶繭276萬斤，收蠶資金達5200多萬元，12 091戶蠶農直接受益，其中建檔立卡貧困戶3023戶，共受益1766萬元。2020年“X縣邊關絲綢之路生態桑蠶產業示范區”成為廣西自治區區級示范區，種桑養蠶產業成為X縣脫貧的支柱產業之一。

3.2 X縣打造“絲綢之路”助推脫貧致富案例分析

第一，取長補短，實現農業資源配置的優化組合。優化資源配置可以使現有資源得到更高效利用，進而提高生產力水平，是一條提升生產率的有效途徑[12]。政府在制訂幫扶計劃時，要確保能夠實現當地農業資源的最優化組合，盡力發揮當地資源優勢，提升產業致富的效率。例如X縣政府引進Z公司，正是與當地種桑養蠶產業的配合，提高了現有資源的利用率，盤活了當地產業，帶領當地農戶脫貧致富。

第二，完善基礎配套設施，健全產業鏈。完善的產業鏈配套體系是提升區域產業競爭優勢的重要途徑，能夠為企業在有限的區域內提供生產環節的配套支持[13]。X縣的桑蠶產業，政府利用財政資金完善產業鏈基礎配套設施，將種桑養蠶產業發展成為當地的支柱產業。產業鏈的健全，有利于降低企業成本和運營風險，提升公司的生命力和價值優勢。

第三，政府引導企業兜底，提升農戶內生動力。龍海的研究表明與農戶建立利益聯結機制是最直接能調動群眾參與積極性、激發農戶內生動力的方式[14]，可以保證農戶與經營主體之間穩定購銷關系，降低務農風險，增加經營收入[15]。Z公司與農戶簽訂“最低收購保護價”，保證了農戶蠶繭的銷售，同時確保了農戶的收入，使得農戶參與產業的積極性在疫情期間同樣未受到影響，達到了5200多萬的交易額。

4 扶貧協作互聯網案例介紹及分析

4.1 扶貧協作互聯網案例介紹

Y縣L村地處大石山區深處，是典型的喀斯特地貌地區，貧困發生率達35.22%。土地少、水資源少、礦產資源少、動植物資源少、交通不便、基礎設施薄弱，是Y縣的基本特征，因此當地經濟十分落后。經實地勘察后，政府借助東西部協作機遇向東部地區進行招商引資尋找合適企業帶動L村的發展。當地政府考慮到L村地勢的特殊性及交通基礎設施的不完善，認為常規的扶貧方式行不通，遂確定了科技公司T公司與該地形成幫扶關系。2020年4月17日，在廣東省第二扶貧工作組的推動下，T公司對L村的幫扶正式啟動。經過與Y縣政府商議后，T公司迅速制定了實施方案：投入200萬元借助互聯網企業核心能力，用互聯網思維跨界整合資源，實施“龍布日出”項目，由T基金會捐資，T公司與深圳J建筑設計院、廣西S職業技術學院、安徽D房屋制造公司等，與C市E區派駐F縣工作組、縣、鄉及L村兩委及駐村工作隊共同配合，重點圍繞L村產業發展、品牌塑造和推廣實施項目。

首先，由政府出資，為L村修路，T公司發揮自己優勢完善L村交通網絡以及互聯網，改善L村基礎設施，為后續發展旅游業奠定了基礎。其次，將集裝箱客棧與農產品相結合，打造“農旅結合發展”。政府組織農技推廣人員引導農戶的行為，讓農戶逐漸接受土地流轉、房屋改造以及種養殖產業布局的重新規劃。在龍布屯山頂規劃建造了一組由14個集裝箱組成的山頂客棧，借助貧困戶屋頂改造農家餐廳。客棧及農家餐廳改裝設計由深圳同濟人建筑設計院主持建筑設計和景觀設計、廣西建設職業技術學院設計團隊主持。第三，將L村種植面積最大的吳茱萸作為采蜜對象，在邊坡種植野葡萄、竹子，布50個蜂箱養殖中蜂，結合村民養殖的跑山雞、旱鴨、本地豬、鴿子、瑤山羊等，擴大產品品種，推動L村合作社逐步完善產業結構。最后，政府與企業合資300萬元規劃建設“龍布日出食品加工廠”，整合縣、村農產品資源，通過線上線下營銷，帶動當地產業發展。由T軟件用戶研究與體驗設計中心主持品牌設計和農特產品包裝設計，打造了“龍布日出”品牌。同時以“龍布日出”客棧為平臺，設計推出吃住行游購娛系列文旅活動，“龍布日出”品牌入駐微店，并運營包括微視、視頻號、快手、抖音等短視頻賬號，開展立體式宣傳營銷的同時，記錄脫貧攻堅和鄉村振興的每一刻，形成特色文化品牌。

2020年6月“龍布日出”品牌系列農產品面市后，通過線上銷售的農產品收入超過25萬元。同年的9月15日集裝箱客棧迎來第一批客人，客房收入達2萬元。在農家餐廳的配套道路施工中，面向當地農戶招工達到90%，累計為農戶在家門口就業增收超過10萬元。農家餐廳運營中招聘了5名貧困戶為服務員，平均每月收入超過2000元。Y縣政府與T公司將“龍布日出”客棧固定資產按每股25元折算為8萬股原始股，捐贈給L村集體經濟主體“L村種養專業合作社”，L村的貧困戶免費獲得原始股分紅權，合作社每年的收益超過13萬。

4.2 扶貧協作互聯網案例分析

第一，借助現代科技，沖破資源稟賦缺陷。現代農業發展的新出路是科技創新，現代科技有助于加速推動我國現代農業的轉型發展[16]。政府在面對資源稟賦缺陷的村落發展時需要創新思想、合理利用現代科技，借助互聯網傳播速度快、范圍廣等優勢，打破傳統村落與外界的物理隔絕，為落后地區帶來經濟效益。例如T案例中，L村處于與世隔絕的山溝，基礎條件薄弱，無法采用傳統產業致富的方式發展。政府結合當地資源和T公司的技術優勢打通L村與外界的聯系，在L村打造了該縣第一個坐落于大山深處的由集裝箱組成的山頂客棧，為這個山村帶來了第一批“外來客”。跨界的資源整合和互聯網思維下的傳播，為社會力量參與扶貧提供了鮮明特色和顯著成效的現代科技助推鄉村振興模板。

第二，互聯網+產業融合，鑄造特色品牌。“互聯網+產業融合”的發展模式是國內發展的一個新趨勢，通過互聯網將產業端與消費端有機結合，打破了傳統農業生產模式信息不暢通的弊端，將互聯網+、文化、旅游融合發展，從而促進文化旅游產業的軟實力全面提升。T樣板案例利用互聯網將旅游業和特色產業有效融合，打造了“龍布日出”特色品牌，擴大了農業經營范圍，同時帶動了農產品加工等行業的發展，增加農業生產的附加值，更好地為農戶增收。

5 鄉村振興中的有為政府

“有為政府”是在黨的十九屆五中全會上為規范政府與市場關系提出來的。有為政府指的是：給國家發展社會進步做出貢獻的政府[17]，結合政府在脫貧攻堅時期所做的貢獻，所以有為政府對于鄉村振興戰略的實施有著極其重要的現實意義。政府應主導鄉村振興戰略全面工作，瞄準時代發展潮流，推進全方位改革，從制度和政策層面提供強有力的支撐[18]，在鄉村振興戰略的實施中要發揮好政府這把“雙刃劍”的功能，構建敢作為、敢擔當的“有為政府”。通過上述案例分析，總結出脫貧攻堅時期取得成功的共性經驗有三點：筑巢引鳳，提升資源利用價值;聯農帶農，富民興鄉;健全產業鏈，解決產業長效機制問題。本文在案例基礎上，得出有為政府如何在三個經驗方面改進服務，供鄉村振興時期政府參考，避免片面追求模仿先行經驗的誤區。實施路徑框架如圖1所示。

5.1 發揮資源優勢，筑巢引鳳

地方要發展，必須依靠企業發展工業提升農產品的附加值來帶動當地經濟。鄉村振興背景下，政府要發展產業必須立足外部所能，自身所需，增強雙方協作的互補性、兼容性。第一，盤清當地資源底數。政府組織技術專家和產業經濟專家等，提供科學決策、咨詢指導，依托當地產業資源優勢，發展有一定的產業基礎、特色突出、關聯度高、產業鏈長、具有帶動能力的產業。發掘農業多種功能和鄉村多種價值，以少數的財政資金為導向，撬動社會各界資本入駐農村，推動農村的發展，政府要有明確的規劃，統籌協調各方力量，避免盲目、無序的發展造成資源的浪費，助力鄉村產業振興。第二，完善招商引資方案。政府首先要完善制度保障，優化投資環境。其次，依托產業基礎編制招商專案，加大宣傳力度，提高知名度。最后，以產業為核心，以鄉情為紐帶，落實優惠政策，引導人才返鄉創業，將招商引資與招財引智相結合。第三，建立高效管理制度。政府要加強組織管理工作，做到對產業了如指掌，能夠及時發現問題，做好產業發展的基礎工作，使有效資金發揮最好效益，確保產業能夠有序發展。不僅要做到將資源引進來，更重要的是完善產業發展基礎將資源留下來，為鄉村振興的產業發展提供源源不斷的動力。

5.2 完善相關制度，健全產業鏈

在脫貧攻堅時期建立了一批特色產業，但整體的產業發展還處于初級階段，產業鏈短，以至于產品的附加值無法提升，成了制約當地經濟發展的因素之一。在鄉村振興背景下要著力打造農村一、二、三產業融合發展體系，延長產業鏈、提升價值鏈，有效解決產業發展長效機制的問題，保證了鄉村振興產業興旺。在此過程中政府需要做到以下幾點：第一，完善產業鏈相關基礎設施。例如在甘牛案例中，政府利用財政資金幫助企業建設冷鏈儲存倉庫，保障運輸完善產業鏈，提升其發展的生命力。第二，完善政策激勵。企業是產業鏈的核心，農民是產業鏈的源頭，政府需要利用國家各種補貼政策激發企業在當地發展的積極性，同時改變農戶的行為觀念，建立農戶對企業的信心，以此來保證產業鏈源頭的有效供給，保證產業鏈的高效循環。第三，制定相關法律法規。產業鏈的建立與運行離不開市場，當地政府為保證產業協調發展需要建立利于該產業鏈運作、維護市場秩序的法律法規，防止惡性競爭的現象發生，損害企業與農戶的利益，同時為鄉村振興的有效治理奠定基礎。

5.3 改變農民意識，聯農帶農富民興鄉

鄉村振興戰略是黨十九大做出的重要決策部署，實施鄉村振興戰略要堅持農業農村優先發展、堅持農民主體地位，但我國現階段農民的行為觀念相對比較落后，不足以適應鄉村振興戰略實施的進程和社會發展的步伐。農村要發展，政府的首要任務是改變農民行為特征，突出農民的主體地位。第一，加強農民思政教育。政府通過開辦學習講堂、建立農家書屋等方式強化農民思想意識，提升農民群眾的思想覺悟，激發農民參與鄉村振興的積極性。第二，完善當地基礎設施。農業基礎設施是農村經濟發展的“先行資本”，政府通過基礎設施的建設提升農戶對政府行為的信任度，積極配合政府工作。第三，加強基層黨員示范引領作用。基層黨員有一定群眾基礎，充分發揮基層黨員在鄉村振興中產業興旺以及基層治理的“領頭雁”作用，激發農戶產業興旺的信心。第四，協調各方面利益關系。在全面推進鄉村振興的過程中，面對更加多元的利益形式和更加復雜的利益主體，政府應發揮好行政干預優勢，協調好各主體之間的利益關系。不能僅僅只強調企業讓利于農民，鼓勵企業與農民建立利益共享、風險共擔的利益共同體，提高對農戶的利益分配額度，以此來提升農戶的內生動力，達到企業和農戶協調共生，互惠互利的狀態。

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