傳染病防治國際法制度的現狀、缺陷與完善

馬忠法　謝迪揚

關鍵詞：傳染病防治;非約束性制度;疫苗;構建人類衛生健康共同體

摘 要：在有關傳染病防治的國際法制度中，非醫藥干預制度、疫苗免疫制度、非針對性治療制度是三大支柱。由于國際社會防疫準備的短視性、防疫行動與國家主權及人權保障的沖突等，現有制度暴露出較大缺陷。應更加關注疫苗免疫制度，繼續圍繞《國際衛生條例》落實非醫藥干預制度，同時加快非針對性治療制度的國際立法。中國須結合本國防疫經驗，以聯合國與世界衛生組織為中心，圍繞三大領域全面完善國內傳染病防治制度體系：積極推進主權國家與國際組織的合作聯動，激發非國家行為體的能動作用，倡導國際社會共同構建人類衛生健康共同體。

中圖分類號：D99;D912.1文獻標識碼：A文章編號：1001-2435（2022）05-0100-11

The Current State，Defects and Improvement of the International Legal System for the Prevention and Treatment of Infectious Diseases

MA Zhong-fa，XIE Di-yang（School of Law，Fudan University，Shanghai 200438，China）

Key words：prevention and control of infectious diseases; non-binding rules; vaccines; construction of a community of common health for mankind

Abstract：The international legal system for the prevention and treatment of infectious diseases consists of the non-medical intervention system，vaccine and immunization system and non-targeted treatment system，which are the three pillars. Due to the shortsightedness of international epidemic prevention preparation，the conflict between epidemic prevention action and national sovereignty and human rights protection，the existing system has exposed great defects. We should pay more attention to the vaccine and immunization system，continue to implement the non-medical intervention system around the International Health Regulations，and speed up the international legislation of non-targeted treatment system. China must integrate its epidemic prevention experience，focus on the United Nations and WHO，and comprehensively improve the domestic infectious disease prevention and control system in three areas：actively promote the cooperation and linkage between sovereign states and international organizations，stimulate the dynamic role of non-state actors，and advocate the international community to jointly build a human health community.

一、引 言

自古以來，傳染病一直是籠罩人類文明的陰霾，但人類從未放棄過與其抗爭的努力。20世紀后，人們開始了利用國際法調整防治傳染病的國際行動，多項關于傳染病防治的國際法陸續出臺。進入21世紀后，國際社會在世界衛生組織（WHO）的帶領下建立了傳染病監測和防控機制、共享病毒和共享利益機制、抗病毒藥物和輔助性醫療器械的儲備及援助機制等等。人們本以為應對下一次傳染病時能夠更加從容，然而新冠疫情的爆發打破了這一幻想。近年來，學界開始關注傳染病防治的國際法問題，涌現了不少學術成果，但鮮有研究關注到WHO等國際組織出臺的、旨在統籌傳染病防治的非約束性國際法文件。這些文件雖然沒有強效的法律約束力，但往往承載著國際社會應對傳染病的最新安排，具有更高的專業性和時效性，是傳染病國際防治體系中最活躍的部分。此外，經過實踐的檢驗，其中部分規定有可能轉化為具有約束力的國際法，這些非約束性文件很可能蘊含了未來國際衛生法的發展方向。針對這一研究空白，本文旨在從約束性和非約束性制度兩方面入手，特別是對WHO出臺的、調整國際傳染病防治合作的非約束性文件展開詳細分析，全面總結現有的傳染病國際防治體系，反思其缺陷并指出內在原因，并在此基礎上，為構建人類衛生健康共同體提出完善建議。

二、傳染病防治國際法制度的現狀

基于當今世界的醫療水平，現行傳染病防治國際法制度主要可分為三類（如表1所示）。一是非醫藥干預制度，例如改善個人衛生、隔離、追蹤接觸者和限制旅行等;1二是疫苗免疫制度，即針對特定疾病研制疫苗，并向大量公眾注射，以達到較好的防疫效果;三是非針對性治療制度，即定點或區域性分發抗病毒藥物，或使用呼吸機等治療器械。

（一）非醫藥干預制度

三類制度中，非醫藥干預制度出現時間最早，發展最為成熟。以《世界衛生組織法》和《國際衛生條例》為代表，非醫藥干預制度已經發展出了較為清晰的國家義務和權利。同時，其蘊含的技術門檻較低，技術欠發達的國家也能夠參與，國際推廣價值較大。

非醫藥干預制度的國家義務主要有四項。一是報告義務。《世界衛生組織法》規定，締約國須向WHO提交改進人民健康辦法及成績的常年報告（第61條），匯編各種統計與流行病報告書（第64條），當WHO執行委員會向締約國提出請求時，締約國須將有關衛生的額外情況提高至執行委員會（第65條）。此外，《國際衛生條例》也規定了每個締約國應當核實并提供可能構成國際關注的突發公共衛生事件的相關信息（第10條）。二是通知義務。《世界衛生組織法》規定，締約國應將該國境內發表之有關衛生的重要法令、規章、政府機關正式報告書及統計文件，悉數通知WHO（第63條）。《國際衛生條例》規定，締約國應建立"國家歸口單位"，負責與WHO聯絡點保持聯系，就緊急情況進行溝通，并負責在WHO與該國行政管理部門之間傳播信息、匯總反饋意見（第5條）;本國發生突發公共衛生事件后，締約國可先進行評估，是否構成"國際關注的突發公共衛生事件"（下文簡稱PHEIC），如果認為有較大可能構成，則應在評估后24小時內，向WHO通報該事件以及認為應采取的任何衛生措施，后續還應及時報告確切、充分、詳細的公共衛生信息（第6條）;若事件無需通報，或是現有信息不足以決策時，締約國仍可通過國家歸口單位使WHO對此知情，并同WHO就適宜的衛生措施進行磋商（第8條）。三是能力建設義務。《國際衛生條例》要求締約國發展、加強和維持發現、評估、通報和報告事件的能力（第5條）;發展、加強和維持快速、有效應對公共衛生危害和PHEIC的能力（第13條）;加強入境口岸（如機場、港口、陸地過境點）的防疫、檢疫能力等等（第四編）。四是衛生措施義務。《國際衛生條例》規定締約國須對受衛生事件影響的交通工具、旅行者、貨物等，采取衛生措施或其他限制性措施（第五編）。

非醫藥干預制度的國家權利主要有兩項。一是請求協助或援助的權利。《世界衛生組織法》第2條規定，締約國有權請求WHO協助其加強衛生機構、給予技術協助或緊急援助。二是暫停實施國際協議，暫停履行相應國際義務的權利。比如《1994年關稅與貿易總協定》第20條規定，為人民健康所采取的措施可作為該協定實施的一般例外;《服務貿易總協定》第14條也規定了類似條款;《與貿易有關的知識產權協議》第31條則規定，在發生全國性緊急狀態或其他極端緊急狀態為公共的非商業性目的而使用的情況下，成員方可在未經授權的狀況下使用專利。

（二）疫苗免疫制度

在傳染病疫苗研制、配給、注射等過程中，需要建設跨國傳遞信息、調配國際資源、促進國際合作的相關制度，本文將其統稱為疫苗免疫制度。在三類制度中，疫苗免疫制度所要求的技術門檻最高，實施成本最大，但由于疫苗出色的防疫效果，疫苗免疫制度是當前國際社會的關注重點。現行傳染病防治國際法中的疫苗免疫制度主要由兩部分組成，一是聯合國開發計劃署（下文簡稱UNDP）牽頭制定的《關于建立國際疫苗研究所的協定》;二是WHO出臺的協調各國疫苗研發、配給的非拘束性制度，以《共享流感病毒以及獲得疫苗和其他利益的大流行性流感防范框架》（下文簡稱《流感框架》）為代表。

1.《關于建立國際疫苗研究所的協定》

《關于建立國際疫苗研究所的協定》于1996年簽署，次年生效。作為UNDP下的“促進兒童免疫行動”項目的一部分，該協定旨在設立一個專門從事疫苗研發的國際機構，致力于幫助發展中國家提高疫苗技術與研究能力。根據該協定以及《國際疫苗研究所章程》可知，國際疫苗研究所（IVI）是一個獨立的國際法主體，其有權取得各國政府部門、企業、基金會、個人、國際組織等主體的捐贈，并將其用于疫苗研發或有關疫苗的國際合作事項。IVI有權雇用專職人員從事研發工作，研發成果可在各國申請專利，或者獲得其他形式的知識產權保護（如商業秘密等），由IVI自身成為權利人。IVI科研成果、醫療產品及其他資金、物料的使用，須與協定宗旨一致，并符合《章程》規定的指導原則，為國際疫苗公益事業服務。此外，協定還設置了爭端解決條款，對無法通過談判、解釋協定等方式解決的爭端，應通過國際仲裁解決。目前，IVI總部位于韓國，處于正常運營的狀態。

2.《流感框架》

《流感框架》由WHO于2011年頒布實施，共含七章、五個附件，實體性規定主要集中在第五章（共享病毒機制）和第六章（共享利益機制）。其主要涉及三方主體，分別是WHO、WHO會員和其他非國家行為體，分別詳細規定了權利義務，形成了一個較為平衡的合作架構。由于一方主體的權利往往構成了另一方主體的義務，本文選擇從義務角度入手，展示三方主體在《流感框架》下的合作路徑。

WHO在《流感框架》下的義務主要有八項。第一，將含病毒的PIP生物材料無差別地轉讓給其他機構用以研制疫苗;第二，分享病毒基因序列數據及其分析結果;第三，建立電子追蹤機制跟蹤PIP生物材料流動情況;第四，向會員國分享大流行風險評估信息等資料;第五，向國家流感中心和獲批準的實驗室免費提供針對特定疾病的診斷試劑和檢測包;第六，向會員國國家實驗室和流感疫苗生產商提供檢測疫苗效力的試劑;第七，積極儲備流感疫苗及注射設備，1/3用于受影響的國家，2/3按人口比例平均分配給無法或難以獲得疫苗的其他國家;第八，積極籌資以支持上述活動。

WHO會員則承擔了九項義務。第一，會員應及時、優先向WHO提供含病毒的PIP生物材料;第二，分享病毒基因序列數據及其分析結果;第三，能力強的會員國須幫助其他會員國發展國家實驗室和流感監測能力;第四，會員應要求流感疫苗生產商捐贈足夠的疫苗以達到WHO的儲備目標;第五，應要求流感疫苗生產商將每個生產周期的部分疫苗留給發展中國家;第六，應要求流感疫苗生產商根據接受國收入水平對疫苗進行分層定價;第七，應要求流感疫苗、診斷試劑生產商將技術酌情轉讓給其他國家;第八，接受技術的會員國可考慮將季節性流感疫苗接種納入國家免疫規劃;第九，配合WHO積極籌資。

《流感框架》下的義務主體不但包括傳統的國際法主體，同時也涉及非國家行為體，是國際衛生合作的創新與突破，需要重點關注。《流感框架》并沒有對醫療機構、生產商等非國家行為體直接規定法律義務，而是采用了兩種較為“柔和”的制度設計：一是以WHO生物信息、標準生物材料為對價，要求非國家行為體捐助或承諾捐助;二是要求WHO會員，即主權國家對其國內的非國家行為體，承擔促進、監督的義務，鼓勵、推動本國的非國家行為體完成規定的事項。《流感框架》對非國家行為體的要求主要有七項：第一，接受PIP生物材料的流感診斷試劑生產商須向WHO提供免費或特惠價格的診斷試劑和檢測包（約占生產量的10%）或其他利益;第二，接受PIP生物材料的流感疫苗生產商可考慮允許發展中國家免費實施專利;第三，向WHO捐贈疫苗（部分是根據標準材料轉讓協議的義務向WHO提供疫苗）;第四，在每個生產周期均留出部分疫苗（約占產量的10%）給發展中國家或提供其他利益;第五，對疫苗分層定價，為公益性國際組織和發展中國家提供優惠價格;第六，轉讓疫苗生產技術給其他國家;第七，使用WHO流感監測和應對系統的生產商每年應向WHO捐款，數額不低于該系統運營費的50%。

在《流感框架》實施的近十年中，共享病毒與共享利益機制對全球傳染病防控工作起到了積極的作用，其顯著增加了流感疫苗等物資的生產量和捐助承諾。利用《流感框架》匯集的資金，部分國家加強了傳染病監測和應對的能力建設。

（三）非針對性治療制度

非針對性治療手段主要是指抗病毒藥物及輔助性醫療設備（如呼吸機等）的使用，由于可以預先儲存，其對于傳染病防治工作有著不同于疫苗的積極意義。本文將有關非針對性治療手段的國際法律制度統稱為非針對性治療制度。然而與其他兩類制度相比，非針對性治療制度的發展程度最低，其主要依附于疫苗免疫制度，尚未形成獨立的法律文件。《流感框架》中的非針對性治療制度共有三款，一是要求WHO總干事繼續與其他多邊機構、捐助者、國際慈善組織、私人基金會、流感藥品生產商等潛在伙伴尋求合作，以期獲得更多的捐助承諾;二是要求WHO總干事鼓勵會員國維持并進一步發展抗病毒藥物及相關設備的儲備;三是要求WHO總干事在確定WHO抗病毒藥物儲備的規模、組成、補充、使用及其部署程序時繼續尋求專家的指導建議。可見，在國際傳染病防治事項上，非針對性治療手段的效果比不上疫苗，成本又高于傳統的封閉、隔離措施，不是國際社會的關注重點。但是，非針對性治療手段可以有效緩解病情，延緩疫情傳播，為具備一定經濟、科技實力的國家，提供了新的選項。如果國際層面能夠建設更完善的抗病毒藥物等物資的儲備和調配機制，無疑將有利于國際社會戰勝疫情。

三、傳染病防治國際法制度的缺陷及內在原因

（一）傳染病防治國際法制度的缺陷

據上文分析可知，傳染病防治國際法已發展出三種類型。然而從目前國際社會對新冠病毒的防治情況看，上述三類國際法均存在立法和法律實施上的缺陷。

1.非醫藥干預制度的缺陷

有關非醫藥干預手段的國際法相對較為成熟，但在實施過程中暴露了許多問題。首先，WHO缺乏及時獲取疫情情報的能力。雖然《國際衛生條例》第6條明確了國家通報義務，“每個締約國……在評估公共衛生信息后24小時內向世衛組織通報……”1，并且附件二詳細規定了評估方法和步驟，但評估的進程實際上由主權國家掌握，評估所需的時間也會隨著成員國評估能力和病情差異而發生較大變化，從發現疫情到WHO獲取情報之間的時間是不確定的。部分國家擔心通報疫情而招致其他國家的過度限制，往往以評估為由不斷拖延通報WHO的時間，有可能造成疫情防控上的重大延誤。

其次，許多國家的能力建設義務履行困難。《國際衛生條例》第四編及附件一詳細規定了締約國監測和應對疫情、指定機場、港口和陸地過境點的核心能力要求，但此類能力建設進展緩慢。特別是部分資源緊缺和基礎設施落后的發展中國家，在多次延長了建設期限的前提下，依舊沒有達到《國際衛生條例》所要求的能力水平。22016年到2019年，WHO對非洲地區的40個國家進行能力評估（占非洲47個締約國的約80%），結果顯示沒有一個國家符合標準。3即便遵約水平最高的歐盟，其各項指標的平均達標指數也僅為75%。4而且一味強調傳染性疾病防控的能力建設，可能與部分締約國國內的衛生優先事項相背離。5可見，這種能力建設標準是較為理想化的，或者說主要依靠國家能力建設來防控傳染病并不是一條切實有效的途徑。

再次，采取公共衛生措施或限制性措施的時機和尺度較難把握。一般而言，上述措施將在WHO宣布PHEIC后大規模適用，然而WHO的判斷能力有限，經常遭到質疑。比如在2009年H1N1疫情中，許多人批評WHO過早宣布PHEIC，6致使相關國家遭受過度限制措施，物資運送和救援人員行程受阻，貿易也遭到了嚴重損害，使疫情雪上加霜。在2014年的埃博拉疫情中，WHO總干事遲遲未宣布PHEIC，又遭到了廣泛批評。72018年的埃博拉疫情中，WHO三次拒絕宣布PHEIC的做法，8以及認為此類定性既無用又有害的觀點，再次引起了廣泛爭議。9此外，WHO突發事件委員會很少披露判斷是否構成PHEIC的細節，構成了PHEIC宣布程序中的“黑匣子”。10雖然WHO判斷能力的提高需要長期的經驗積累，但加強評估的透明度無疑有助于提高WHO的公信力。

最后，還有相當一部分非醫藥干預手段未包括在《國際衛生條例》的調整范圍之內。《國際衛生條例》的關注重點在于國家之間的疾病傳染，對一國國內的傳染病防控事項緘口不言。然而，在邊境口岸能力建設進展緩慢的現實中，如果國內防控不力，將進一步加大邊境口岸的防疫壓力，地區性疾病發酵成為全球大流行的風險也將大幅增加。因此有必要將國內嚴重傳染病的防控納入到國際治理的框架內，比如疫區政府提供公共衛生服務的義務、疫區居民的個人衛生義務、行程通報義務、國際社會的援助機制等等。

2.疫苗免疫制度的缺陷

目前已出臺不少針對傳染病疫苗的國際法，但許多有關疫苗研發、定價、分配的規則或行動框架仍停留在軟法層面，缺乏必要的約束力。

作為一項有拘束力的國際法文件，《關于建立國際疫苗研究所的協定》僅僅建立了一個國際疫苗研發機構（IVI），并未對研發資金投入、疫苗生產、銷售和分配方案進行詳細規定。在2020年新冠疫苗研制過程中，IVI沒有與WHO深度合作，沒有研發自己的新冠疫苗，只是承擔了部分疫苗效力檢測、臨床評估等輔助性工作。1以往的疫苗研發成績表明，國際疫苗研發機構完全有能力研制新冠疫苗，韓國GI-Cell公司也正借助國際疫苗研發機構的力量研制商用化疫苗。2IVI放棄研發自己的新冠疫苗，原因很可能是資金投入不足。畢竟新冠疫苗的商業潛力很大，全球范圍內不少營利性疫苗研制機構已在爭先恐后地研發，IVI等公益機構很難獲得用于研制新冠疫苗的捐贈。但公益性新冠疫苗的缺失將進一步加劇公平分配疫苗的挑戰，這不可不謂是國際社會的一大缺憾。

《流感框架》規定了詳細的共享病毒和共享利益機制，被認為能為WHO提供充足的疫苗儲備，其在2014年埃博拉疫情中確實發揮了積極作用。然而，面臨新冠疫情全球大流行的沖擊，《流感框架》卻幾乎完全失靈。其原因可歸納為如下幾點，這同時也是國際疫苗治理與合作機制的重大缺陷。

第一，由于《流感框架》缺乏必要的強制力，主權國家履行《流感框架》義務的積極性并不高。根據《流感框架》的相關規定，WHO會員國應要求流感疫苗生產商足額捐贈、分配部分疫苗給發展中國家、向發展中國家轉讓相關技術等。但在《流感框架》的實施過程中，WHO往往直接與生產商進行談判，相關國家政府的參與度較低，沒有積極促成WHO與生產商的合作，也沒有監督生產商履行義務。2016年WHO對《流感框架》實施情況的審查報告就指出了這一問題，同時還指出WHO對會員國履行《流感框架》義務缺乏相應的監督機制和懲治措施，3但至今仍未解決。

第二，《流感框架》所提供的疫苗數量遠遠不能滿足全球需要。據WHO于2020年6月的報告，《流感框架》已與全球14家疫苗生產商（約41%）簽署了作為《流感框架》附件二的“標準材料轉讓協議2”，共獲得4億劑疫苗捐贈承諾。4然而據國際疫苗研究所預估，全球需要約160億劑疫苗以應對新冠病毒的全球大流行，WHO可獲得的免費或特惠疫苗僅占2.5%。這一問題的出現，一方面是由于平常狀態下，全球疫苗產能完全不足以應對新冠疫情，另一方面則是由于《流感框架》下WHO與生產商的談判效率過低，生產商與WHO的合作意愿不足。此外，如何公平分配數量有限的疫苗，《流感框架》條款也未作規定。

第三，《流感框架》在獲取注射器、病毒檢測包的捐贈承諾方面成效堪憂。從2013年至2020年6月，WHO僅獲得25萬份病毒檢測包，2500萬個注射器的捐贈承諾，遠低于獲贈疫苗數量。52016年《流感框架》審查小組的報告顯示，這種情況很可能是“標準材料轉讓協議2”所提供的承諾選項較為狹窄導致的，6此外也有談判效率低下，以及生產商合作意愿低迷的原因。

第四，《流感框架》存在共享病毒延遲的情況。WHO總干事的報告顯示，國家流感中心（包括其他獲批準的實驗室）接受病毒樣本的延遲率約為6%，WHO合作中心（包括必要的管制實驗室）接受病毒樣本的延遲率約為66.7%，延遲時間為2個月至3年，或始終未得到解決;疫苗生產商接受病毒樣本的延遲率約為32%，延遲時間為2個月至11個月，或始終未得到解決。1延遲原因主要是生物安全和生物保障問題，許多可能引起大流行的流感病毒被會員國歸類為“其他新公布之管制病原”或“兩用”病毒，大幅延長了審批時間。此外，國家進出口許可證的復雜要求、國家或機構的限制性政策、出于安全問題的貨物禁運政策等也加劇了共享病毒的延遲。2在人類病毒共享發生延遲時，實踐中很可能需要以動物病毒為樣本研制疫苗，但《流感框架》不夠重視全球流感監測和應對系統與聯合國糧食及農業組織、世界動物衛生組織以及OFFLU（世界動物衛生組織和糧農組織動物流感專家聯合網絡）的聯系。3

第五，《流感框架》以病毒樣本交換疫苗捐贈的利益置換基礎有可能被打破。因為在區域性疫情爆發時，《流感框架》提供的共享病毒機制是全球疫苗研制和生產機構獲得病毒樣本的重要途徑之一。與此不同的是，一旦全球大流行爆發，這些機構往往可以從本國便利地獲取病毒樣本，無需依靠WHO的共享病毒機制，同樣也無需承擔疫苗捐贈等義務。WHO總干事的報告顯示，雖然部分疫苗研制公司簽署了“標準材料轉讓協議2”，但他們放棄接受WHO提供的病毒，從而規避履行協議中的義務。4

3.非針對性治療制度的缺陷

國際社會對非針對性治療手段的重視程度嚴重不足，有關抗病毒藥物及輔助性醫療設備的生產、存儲、分配、援助等國際法規定或國際合作機制幾乎仍為空白。雖然WHO《流感框架》第6.8條涉及抗病毒藥物儲備，但其規定過于籠統，不確定性過強。在《流感框架》的抗病毒藥物儲備條款下，只有WHO總干事承擔了義務，其他主體如成員國、藥物生產商等都沒有直接義務，可見非針對性治療手段的國際協調尚處于起步階段。WHO秘書處曾明確指出使用抗病毒藥物的三大時機，一是感染癥狀出現不久時，可用于治療已感染的患者;二是當病毒的傳染性變得強烈時，對發病社區的全體成員用藥，以阻止病毒進一步強化其傳染性，并延緩疾病的國際傳播;三是大流行爆發之后，可以注射疫苗之前，使用抗病毒藥物是減少發病率和死亡率的主要醫療干預手段。5然而，《流感框架》實施至今，WHO僅獲得1000萬份抗病毒藥物（每一療程記為一份）的捐贈承諾，6錯過了許多運用非針對性治療手段的時機，遠遠不足以在新冠防治過程中發揮作用。

（二）傳染病防治國際法制度缺陷的內在原因

1.國際社會防疫準備的短視性

傳染病醫療用品的供求關系變化曲線非常特殊。在平常時期，國際社會對疫苗、針管、抗病毒藥物、呼吸機等輔助設備的需求量水平較低，越是不發達的地區，使用疫苗、抗病毒藥物等醫療用品的機會越少，維持上述用品的產能也越是困難。然而在疫情爆發后，上述產品需求量激增，如何迅速擴大產能是國際社會所面臨的嚴峻挑戰。即便明知需要通過長期準備來避免陷入窘迫的處境，國際社會開展長期防疫準備的動力依舊不足。WHO在2003年就敦促各會員國維持并提高疫苗和抗病毒藥物的產能，目標在2006年提高老年人的疫苗覆蓋率至50%，在2010年達到75%。72005年WHO要求會員國將疫苗接種擴大至所有高危人群，8即建議2-5周歲的兒童、65周歲以上老人、特定慢性病患者、醫務人員及旅行者每年都接種流感疫苗。9然而，廣大發展中國家缺乏維持疫苗產能的意識，遲遲不愿加大疫苗投入。以中國為例，2022年數據顯示，中國老年人流感疫苗接種率僅為3.8%，距離WHO于2006年提出的老年人百分之五十的接種率目標相差甚遠，1不足西方國家的二十分之一。同樣，WHO推薦各國儲備的抗病毒藥物需覆蓋全國人口的20%，但發展中國家抗病毒藥物儲備量遠低于上述標準，如2011年中國僅為2%，墨西哥僅為1%。2此外，國際社會尚不完全理解WHO提前征收捐款以應對未來疫情的做法。比如按照《流感框架》第6.14條的規定，WHO每年應向部分醫藥企業征收共計2800萬美元的捐款用以預防全球大流行，部分醫藥代表對WHO在未動用以往捐款的前提下繼續征款的做法提出了質疑，2019年捐贈義務履行率暴跌至58%的數據更是反映了業界的不滿。3對此，WHO《流感框架》審查小組失望地表示，業界尚不了解“目前征收的捐款數額遠不及大流行爆發時需要的數額”這一現實，因此WHO須繼續加強宣傳工作。4

2.傳染病國際防治與國家主權的沖突

據上文分析可知，要在全球范圍內實現傳染病的有效防治，必定離不開國家間的統籌與合作。然而，一國主權對該國境內的防疫治療措施具有絕對的控制力，傳染病國際防治與國家主權之間不可避免地存在沖突。為了體現對各國主權的充分尊重，衛生領域的國際法無法對國內的防疫與治療事項做出具體、細致的規定，《國際衛生條例》就是一個典型例證;人權領域的國際法則因其籠統、框架性的制度設計，無法有效組織、規制一個國家內部的防疫與治療活動。以《國際衛生條例》為例，其制度設計為各國預留了較大的自由裁量空間，各國甚至可以利用相關程序發揮對WHO的政治影響力。比如《國際衛生條例》第6條第1款要求各國在對公共衛生事件完成評估后的24小時內履行通報義務，但是國家可自行把握評估時間，那么事實上，公共衛生事件從發生到通報之間的時間是不受控制的。又如《國際衛生條例》第12條規定，在突發公共衛生事件的認定問題上，WHO并不具有完全的決定權，其還需要與發生事件的締約國進一步磋商，以形成統一意見。48小時內無法達成一致的，還要召開突發事件委員會介入評估。可見在這套程序中，《國際衛生條例》完全沒有設置排除政治干擾的法律機制，其在保障靈活性的同時，也暗含著引發國家主權、國家責任爭端的風險。比如美國部分私人團體、州政府在新冠爆發期間對中國政府及其部門提起了一系列集體訴訟，這種行為帶有反智、偏執的民粹主義傾向，5明顯對國際傳染病防治合作不利。未來在相關合作中，必須重視傳染病防治與國家主權的沖突，不斷發展國際互信、互動、互助機制。

3.傳染病國際防治中的人權困境

當前，在國際人權法理論中，占主導地位的依舊是以個人為本位的人權觀和價值觀，特別強調個人自由的保護。如果只從個人自由的角度理解，傳染病防治國際法確實與國際人權法存在沖突，比如在采取隔離措施、限行措施、強制檢查措施、注射疫苗時，都可能侵犯個人自由。也正是因為如此，傳染病防治國際法在實施過程中經常遭到質疑，部分國家和地區甚至出現了針對口罩、宵禁、疫苗的抵制運動，對傳染病防治產生了不利影響。事實上，以《世界人權宣言》《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會、文化權利國際公約》為核心的國際人權法，其構造的人權體系是一個包含多元價值要素的權利集合，不僅包括自由權，也包括生命權和健康權;不僅包括個人人權，也涵蓋了集體人權。以國際人權法為指導，在傳染病防治國際法中構筑起自由權與生命健康權的平衡，個人人權與集體人權的平衡，是傳染病國際防治走出人權困境的必由之路。真正實現這一目標，需要國際社會的智慧與團結。

四、傳染病防治國際法制度的完善與中國應對

（一）傳染病防治國際法制度的完善

現行國際法規則的缺陷及其內在原因表明，部分問題（特別是非醫藥干預手段的國際法缺陷）涉及到與國家主權、民主機制和人權保障的根本性沖突，在短期內難以得到徹底解決。因此，本文建議更加關注疫苗免疫手段，因為疫苗不僅是當前控制傳染病最有效的醫療手段，而且國際協調的難度相對較小，相關國際法規則有較大的發展空間。同時，也須繼續完善非醫療干預手段和非針對性治療手段的國際法規則，為國際社會提供更多選擇。

1.非醫藥干預制度的完善

非醫藥干預手段方面的國際法規則完善，依舊需要圍繞《國際衛生條例》的修訂與實施來進行。

第一，須對締約國評估國內可疑衛生風險的時間進行限制。上文已經談到，現行《國際衛生條例》只要求締約國在評估完成后的24小時內履行通報義務，但允許自由把握評估時長。可見該制度并未對WHO掌握疫情信息的時效提供保障，構成了人類衛生健康共同體內部的潛在風險。本文建議設置初步評估機制，由各締約國主持進行，并限制初步評估的時間（如不超過5日）。初步評估不能排除風險的，須在期間結束后的24小時內履行通報義務，可以排除風險的，也須及時向WHO備案。對暫時既無法確證、又無法排除的衛生風險，WHO可給予一定時間的保密期，以免對國際經貿合作產生不必要的損害。

第二，對締約國國內防疫與治療活動，《國際衛生條例》須設置適度的干預機制。在全球化深度發展的當今國際社會，人流、物流在各國之間高速運轉。如果一國國內爆發的疫情遲遲不能得到控制，全球各國都會一直處于疫情風險之中。本文建議在《國際衛生條例》中增設選擇性國內強制防疫措施承諾制度，即設計多項強制防疫措施選項，如疫區公民外傳佩戴口罩義務、風險人員個人行程通報義務、高度風險人員居家隔離義務等等，要求締約國必須根據國民意愿選擇2至4項，做出具有拘束力的承諾。并由WHO編制《國內防疫措施承諾表》，作為《國際衛生條例》的一份附件。

第三，WHO與其他國際機構的合作須進一步推進，與此同時還須鞏固WHO在國際衛生合作事務中的主導權。比如，應盡量統籌WHO與WTO兩者間的防疫政策，使其基本一致，因為WTO頻繁利用爭端解決機制對公共衛生事件引發的貿易糾紛進行裁決，其在國際衛生領域成為了事實上最具影響力的機構。1又如，WTO與主要國際金融機構的合作也須加強，雖然針對傳染病治理的基金項目在WHO、世界銀行、區域性國際銀行均有設立，2但這些組織各自擁有對其下設基金的調度權，資金分散致使治理效果欠佳。與其他國際金融組織相比，WHO具有最先進的醫學技術能力。因此，建議WHO與相關國際金融機構提前商討合作方案，要求各組織在國際衛生事件爆發時，委托WHO行使相關資金、物資的調度權。

第四，《國際衛生條例》的爭端解決機制也需要改進。《國際衛生條例》第56條爭端解決條款只規定了締約國之間的爭端解決程序，3當非締約國認為某一締約國履行《國際衛生條例》義務的行為損害其固有權利時，或者非締約國阻礙締約國履行義務時，此類爭端應如何解決，《國際衛生例》缺乏相關規定。本次新冠疫情中，部分國家因防疫政策分歧貿然退出WHO，可見，締約國與非締約國之間產生與《國際衛生條例》相關的爭端是具有一定可能性的。本文建議將第56條的爭端解決機制推廣適用到所有有關《國際衛生條例》的國際爭端，對WHO與非締約國之間的爭端，則可參照《關于建立國際疫苗研究所的協定》的爭端解決條款，規定以仲裁方式解決。

2.疫苗免疫制度的完善

WHO于2011年出臺的流感《流感框架》在本次新冠疫情中幾乎完全失靈，很可能是法律拘束力不足所導致的。因此本文認為，加強《流感框架》的法律約束力，特別是發揮締約國在《流感框架》實施過程中的作用，是完善疫苗免疫手段國際法規則的首要任務。現行《流感框架》已經賦予了締約國監督其境內疫苗研發機構、相關產品生產商的義務，本文建議進一步規定締約國履行監督義務的具體措施，比如將履行對WHO的捐贈義務作為獲取生產資格證的必要條件之一，通過提高疫苗覆蓋率來維持并逐年提升國內疫苗等相關產品的生產能力等等。同時，還需補充規定監督不力時應承擔何種國家責任。其次，針對《流感框架》中共享病毒機制效率低下的問題，本文建議締約國在國家進出口管理機制中，對可能引起大流行的流感病毒設置特殊的監管審批程序，包括使用加速程序，或增設“綠色通道”等等。此外，還可將《流感框架》增加為《名古屋議定書》第4條第4款項下的一份國際文件，以確保所有《名古屋議定書》的締約國都將按照《流感框架》的機制處理可能引起全球大流行的流感病毒，與現在針對每一交易展開雙邊談判的做法相比，這將大大節約時間和成本。1再次，《流感框架》部分條款的措辭不夠清晰，如第5.1.1條和第5.1.3條的“及時”“系統”“在可行時”等措辭的解釋空間過大，這影響到共享病毒的條件，建議《流感框架》修訂時對此類措辭的含義進一步澄清。此外，共享基因序列數據機制中，追溯和監測條款也存在理解上的分歧，特別是共享基因序列的程序和指定數據庫的問題，須對《流感框架》第5.2.2條及附件4第9節的內容進行修訂使之清晰;《流感框架》未對如何處理基因序列數據進行實質性規定，須補充說明WHO在使用基因數據的現實情況，以便締約國履行相關義務。2

3.非針對性治療制度的完善

非針對性治療手段與疫苗免疫手段不同，其涉及的抗病毒藥物、呼吸機等輔助性治療器械，無需根據某種病毒的特性進行研發生產，而是在疫情爆發前就能大規模生產并儲備的醫療物資。因此，非針對性治療手段對傳染病國際防治而言具有特殊的意義，國際社會需要加強這方面的長期規劃和統籌。首先，與疫苗免疫手段的國際法規則類似，非針對性治療手段國際法規則的約束力也亟待加強。可以在《流感框架》中新增一個專門規定非針對性治療手段的章節，將相關義務合理分配給發達國家、發展中國家、各國藥品和醫療用品生產商以及WHO總干事，并明確規定不履行義務所面臨的法律風險。其次，《流感框架》應設計一個合理的機制，引導具備一定經濟能力的國家，或存在較大健康風險的國家（比如老齡化嚴重、人口密集度高、深度參與經濟全球化等）逐步提高抗病毒藥物及醫療器械的生產能力和儲備量，關鍵是要推進以下三方主體之間的互惠合作：具有較強生產能力的國家、相關產品的生產商、其他生產能力較弱的國家。還要積極促進藥品、醫療器械研發、生產技術向發展中國家轉移。再次，《流感框架》附件二對抗病毒藥物、醫療器械生產商開放的承諾列表內容較為狹窄，應考慮增加更豐富的承諾內容，以促進相關生產商達成對WHO的捐贈承諾。

（二）中國應對策略

面對嚴峻的疫情挑戰，中國須積極推進非醫藥干預、疫苗免疫和非針對性治療這三大領域的國際防疫合作，倡導國際社會共同構建人類衛生健康共同體。應以聯合國與WHO為中心，積極推進主權國家與國際組織的聯動合作，并通過國際制度建設與國際合作激發非國家行為體的能動作用。

1.堅持聯合國與WHO的主導地位

人類衛生健康共同體的中心不是任何一個主權國家，也不是七國集團等發達國家“俱樂部”，而是代表全人類利益的聯合國，及其下屬分管全球衛生事業的WHO。中國在倡導構建人類衛生健康共同體時，必須堅持聯合國與WHO在應對全球公共健康危機中的主導和領導作用，積極響應WHO的防疫舉措，派員參加WHO主辦的疫情監測、防控培訓，搭建疫情快速反應協調機制;要號召其他國家，特別是具有顯著國際影響力的大國，參與WHO主導的國際防疫合作。3此外，在合適的時機，中國應積極提出關于《世界衛生組織法》《國際衛生條例》等傳染病防治國際法的修訂意見;對實施效果較好的非約束性規則，如WHO出臺的《流感框架》中的部分條款，應倡導國際社會適時加強其約束力。另一方面，對試圖控制WHO、干涉決策的國家，中國應及時表示反對，并通過WHA決議等法律手段加以阻止;對阻礙WHO防疫舉措、故意不履行相關條約義務的國家，中國應及時在外交上加以譴責。正如中國外交部針對美國退出WHO的發言中談到的，WHO不會因為哪個國家出資多，就屈從于哪個國家的意志。疫情當前，任何對WHO的打壓和訛詐都是“對生命的漠視、對人道主義的挑戰，對國際抗疫合作的破壞”。1當前美國不接受WHO赴華調查結果并重新炒作病毒溯源問題，就是在明目張膽地挑戰聯合國與WHO在人類衛生健康共同體中的主導地位，是一種非科學的、漠視生命的政治操作，對全球防疫、抗疫合作百害無益。

2.推進主權國家與國際組織的合作聯動

主權國家與相關國際組織是人類衛生健康共同體的主要主體，中國應致力于推動主權國家與國際組織在全球衛生事業中的合作聯動。一方面，中國應發揮國際疫苗研究所的積極作用，加強與WHO的互動合作。在合適的時機，中國還可提出修訂《關于建立國際疫苗研究所的協定》的草案，增設成員國在平時及全球大流行爆發等緊急情況下的出資義務，使用這些經費研制的疫苗應作為國際公共產品，在疫情得到控制之前，不收取各類知識產權許可費。此外，還應杜絕國際疫苗研究所利用公共資源為私人企業服務的情況。在此次新冠疫情中，國際疫苗研究所的科研能力為韓國一家醫藥公司所用，其協助研制的疫苗由韓國公司持有相應的知識產權，不但沒有解決疫苗危機而且浪費了國際衛生公益資源，與國際疫苗研究所的宗旨不符。另一方面，雖然世界銀行、國際貨幣基金組織已經在全球抗疫行動中有所作為，但作用有限且碎片化明顯。中國應倡導國際金融組織，包括亞洲基礎設施投資銀行等，就緊急防疫工作調整融資制度，減免不必要的附加條件，加強對國際衛生領域的投資。2

3.激發非國家行為體的能動作用

非國家行為體也是人類衛生健康共同體的重要成員，在適當的引導和激勵下，能在傳染病防治工作中發揮積極的能動作用。過去，WHO通過《流感框架》等非約束性國際法，引導疫苗等防疫物資生產商參與國際合作，如捐款、捐贈疫苗、轉讓技術等。同時，WHO也號召其會員（即主權國家）監督、激勵相關企業。中國應積極響應WHO的號召，對參與WHO主導的國際防疫合作的企業和科研院所，制定一系列優惠政策，同時倡導有一定經濟條件的國家一起合作。比如在科研經費劃撥時，優先考慮參與WHO國際合作的項目;還可針對參與WHO國際合作的單位適當下調貸款利率、貼息、減免稅收等等。此次新冠疫情中，中國在引導非國家行為體方面做出了表率。2020年5月，中國在第73屆世界衛生大會上莊嚴承諾，新冠疫苗研發完成并投入使用后將作為全球公共產品，惠及廣大發展中國家。在國家的引導下，國藥疫苗、科興疫苗均加入了WHO主導的新冠疫苗實施計劃（COVAX），中國企業不僅提供了疫苗成品，還將生產技術授權給許多國家以迅速擴大產能，全力支持全球抗疫合作。3

五、結 語

傳染病是人類文明進程中無法回避的挑戰，歷史上，天花、霍亂、鼠疫等高傳染性疾病曾猖獗一時，但無一不在各國人民的共同協作下化險為夷。此次新冠疫情在全球化深度發展的背景下爆發，借助遍及世界的人流、物流網絡快速蔓延;其傳染性之強、變異速度之快，使國際傳染病防治的難度提升到新的等級。沒有一個國家能在疫情大流行的情況下獨善其身，齊心協力、互信互助才是人類面對公共衛生危機的唯一選擇。面對疫情肆虐的現實，國際社會應推動構建人類衛生健康共同體，通過傳達和平、發展、合作、共贏的價值共識，從而取得國際傳染病治理的又一場關鍵性勝利。

責任編輯：張昌輝