國家審計促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展研究

任宇

當前，中國經(jīng)濟發(fā)展已由傳統(tǒng)追求高速增長的粗放發(fā)展階段邁向經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化與高質(zhì)量協(xié)同并重發(fā)展的歷史新階段。而國家審計作為顯現(xiàn)和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石，在促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、保障與改善國內(nèi)民生、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展節(jié)能減排、提升社會資源配置效率等諸多方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。尤其是隨著國家審計效能與質(zhì)量的持續(xù)提升，必將在破除國內(nèi)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展瓶頸，推動國家發(fā)展戰(zhàn)略舉措具體落實和為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造良好市場與政策監(jiān)督環(huán)境上大有作為。

審計促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的效用

新時期國家審計機關(guān)具有政治性、專業(yè)性、獨立性、綜合性的關(guān)鍵性特征，所具有的職責功能在促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展方面的效用，主要集中體現(xiàn)在三個方面：

（一）國家審計固有的揭示功能對于促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展所起的預警效用。現(xiàn)實中，某一區(qū)域及單位可能通過違反國家政策法規(guī)甚至以損害民生、資源環(huán)境為代價實現(xiàn)低質(zhì)量的經(jīng)濟高速增長。國家審計機關(guān)需依法對其展開全方位、立體化的審計監(jiān)督，揭露此類違規(guī)行為并合理預測社會經(jīng)濟運行中存在的風險與隱患，抑制經(jīng)濟發(fā)展的“野蠻增長”，確保所有的經(jīng)濟活動能在合法合規(guī)的軌道上運行。

（二）國家審計固有的處理處罰功能對于促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展所起的威懾效用。建立在審計揭示功能基礎(chǔ)之上的審計處理處罰功能對于促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展無疑具有很強的威懾效應，主要體現(xiàn)為國家審計機關(guān)在發(fā)布審計結(jié)果公告之后，可以依法追究相關(guān)單位或個人的責任并作出相應的處理處罰決定，這樣，一方面可以逼迫違規(guī)方不再選擇違規(guī)行為，另一方面能促使?jié)撛谶`規(guī)者權(quán)衡利弊，放棄違規(guī)拉動經(jīng)濟高速低質(zhì)量發(fā)展的行為。總之，國家審計所具有的處理處罰威懾效用能夠抑制或消滅社會經(jīng)濟中大量的違法違規(guī)行為，從而促使經(jīng)濟資源的優(yōu)化配置，確保經(jīng)濟運行的質(zhì)量。

（三）國家審計的建議功能對于促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展所起的抵御效用。眾所周知，不合理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、公共權(quán)力運用不規(guī)范及經(jīng)濟體制機制自身存在的缺陷，會在很大程度上導致市場資源配置的扭曲，從而影響經(jīng)濟增長的質(zhì)量。因此，國家審計機關(guān)及人員不但要對經(jīng)濟社會發(fā)展進程中存在的違法違紀行為給予揭露、曝光和處罰，還要時刻關(guān)注經(jīng)濟運行環(huán)境與質(zhì)量，預判當前政府經(jīng)濟政策與經(jīng)濟管理體制中是否存在失控與低效行為。這不但可以為各級黨委政府決策提供客觀、準確的信息依據(jù)，而且能夠通過及時發(fā)現(xiàn)尋找各項經(jīng)濟政策與經(jīng)濟體制執(zhí)行過程中存在的不配套、不適應問題，提出修補和完善經(jīng)濟體制機制漏洞的針對性建議。

國家審計促進經(jīng)濟

高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在機理剖析

基于《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，從以下五個方面深入剖析國家審計提升經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在機理。

（一）切換增長動能促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。“十四五”時期是中國經(jīng)濟增長動能由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期。因此，國家及地方經(jīng)濟持續(xù)高質(zhì)量穩(wěn)步發(fā)展與技術(shù)制度創(chuàng)新的提升與改革密不可分。國家審計則為各類創(chuàng)新驅(qū)動政策有效執(zhí)行提供堅實保障。第一，各級審計機關(guān)依法對國家制定創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展政策的具體落實予以監(jiān)督，以此確保各類型單位、企業(yè)在正確的軌道上健康運行。第二，各級審計機關(guān)全程密切關(guān)注和監(jiān)管各級政府的財政科技預算安排、資金撥付與使用效益情況。第三，各級審計機關(guān)能夠通過加大對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動監(jiān)督的方式，督促政府部門制定和完善相關(guān)的企業(yè)科技扶持政策法規(guī)，從而更好地服務于創(chuàng)新型國家與科技強國建設(shè)。

（二）助力結(jié)構(gòu)優(yōu)化促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。長期以來，在政治晉升與財稅利益最大化的發(fā)展動機支撐下，各地政府都希望通過短期經(jīng)濟發(fā)展資源要素的富集來推動工業(yè)化的發(fā)展步伐，并以此提升地方經(jīng)濟增長速度和財稅收支。然而帶來的負面效果可能是區(qū)域性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同低質(zhì)競爭、經(jīng)濟資源扭曲配置以及生態(tài)環(huán)境污染破壞等一系列結(jié)構(gòu)性問題，這與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求明顯背道而馳。然而，國家審計則可以通過監(jiān)督產(chǎn)業(yè)財政資金撥付使用效益來約束地方政府的盲目投資和低效率投資，扭轉(zhuǎn)部分地方急功近利地推動高耗能、高污染、低科技含量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的偏向發(fā)展。當然，國家審計可以通過預算決算審計發(fā)揮優(yōu)化地方政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持結(jié)構(gòu)的功能，主要推動地方現(xiàn)代服務業(yè)、先進制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。最后，國家審計所包含的領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計也能有效促使其牢固樹立科學發(fā)展觀和正確政績觀，引導地方政府領(lǐng)導層兼顧區(qū)域經(jīng)濟短中長期發(fā)展的全局，更加注重地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（三）提升發(fā)展效率促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)濟高質(zhì)量的發(fā)展離不開資源要素的優(yōu)化配置與高效利用。國家審計則可以通過發(fā)揮其特有的揭示預警功能、處罰威懾功能以及建議抵御功能促進生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置與高效利用。從市場微觀主體的層面看，國家審計可以揭示預警功能和處罰威懾功能，有效約束生產(chǎn)經(jīng)營者依照資產(chǎn)所有者的意愿合理支配利用有限的資源，創(chuàng)造更多價值。而從宏觀調(diào)控主體層面看，國家社會治理的一項核心內(nèi)容就是要在減少交易費用的基礎(chǔ)上確保各類公共資源的高效合理配置。國家審計作為政府組織內(nèi)的內(nèi)控監(jiān)督機構(gòu)，可以利用處罰威懾功能和建議抵御功能，有效削減繁瑣的行政程序和消除可能存在的行政尋租腐敗，無形間降低經(jīng)濟運行的行政交易成本，提高經(jīng)濟運行效率。此外，國家審計的抵御功能通過建議制定制度、健全完善制度、推動法治建設(shè)等方式有效促進市場經(jīng)濟參與者與政府職能機構(gòu)協(xié)同合力，提高經(jīng)濟運行效率和質(zhì)量。

（四）推動節(jié)能減排促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。生態(tài)環(huán)境保護與節(jié)能減排已經(jīng)成為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的題中之義。《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》專列了資源環(huán)境審計章節(jié)推動國家經(jīng)濟綠色低碳發(fā)展。首先，通過對領(lǐng)導干部自然資產(chǎn)離任審計，考察領(lǐng)導干部在任職期間是否遵守生態(tài)環(huán)保政策法規(guī)，是否積極落實生態(tài)文明建設(shè)的國家政策，從而加大地方政府生態(tài)環(huán)保及節(jié)能治污的責任意識，影響和改變地方政府在協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理中的策略選擇。其次，國家各級審計機關(guān)都要加大力度調(diào)查企業(yè)環(huán)境污染治理以及資源開發(fā)節(jié)能減排資金支付力度及實際到位情況，揭示和懲治企業(yè)環(huán)保節(jié)能資金被不合理挪用、企業(yè)違規(guī)上馬高耗能產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)以及企業(yè)污染防治不達標等一系列可能存在的問題，真正構(gòu)建起區(qū)域綠色低碳循環(huán)高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展模式。

（五）注重成果共享促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。解決好民生問題既是助力經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的動力，也是維系和衡量經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要標尺。因為經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的高低最終要落實到是否滿足人民群眾日益增長的美好生活需要上來。這與國家審計維護人民根本利益的終極目標高度契合。“十四五”期間，國家各級審計機關(guān)要加大力度開展政府民生項目資金投入、使用及社會保障的審計監(jiān)督工作，重點關(guān)注公共資源、公共資金、公共服務的合理分配狀況，推動責任服務型政府的轉(zhuǎn)型。在促進實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展成果的共享互惠的同時，提高政府部門公共服務的供給質(zhì)量和治理效率。此外，國家各級審計部門要針對民生政策落實不到位、群眾利益遭受侵害等一系列問題向政府相關(guān)部門提出審計建議，真正承擔起審計部門促進經(jīng)濟和諧健康發(fā)展，維護民生安全和“政府規(guī)制再規(guī)制者”的重任。

切實發(fā)揮審計促進經(jīng)濟

高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)路徑

（一）創(chuàng)新經(jīng)濟高質(zhì)量績效審計理念。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)的是經(jīng)濟發(fā)展進程中的驅(qū)動變革、效率變革和效益變革。而創(chuàng)新經(jīng)濟高質(zhì)量績效審計理念就是要在充分發(fā)揮國家審計機關(guān)專業(yè)、獨立、全面的政治經(jīng)濟監(jiān)督職能基礎(chǔ)上提高其持續(xù)監(jiān)測經(jīng)濟發(fā)展運行態(tài)勢、評估經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀、防范與化解經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中存在各類風險及問題的能力。

第一，創(chuàng)新經(jīng)濟高質(zhì)量績效審計理念首先要從國家宏觀銜接地方中觀的層面探索建立起衡量國家及地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新等一系列專項審計評價體系，同時也要探索出能夠體現(xiàn)央地區(qū)域均衡財政關(guān)系、產(chǎn)業(yè)金融體制及投融資體制改革的績效評價體系。

第二，國家各級審計機關(guān)要逐步結(jié)合自身審計工作的實際需求，圍繞促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展主題創(chuàng)建一整套規(guī)范性好、可操作性強的審計流程模式，重在以審計統(tǒng)計數(shù)據(jù)、審計案例歸集證明區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級、經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動力的轉(zhuǎn)換，從而為區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的宏觀決策提供支持。

第三，國家各級審計機關(guān)要樹立以提高經(jīng)濟資源管理效率為根本的經(jīng)濟高質(zhì)量績效審計理念，將資金、資源、技術(shù)、人才、權(quán)力等多要素納入經(jīng)濟高質(zhì)量績效審計的范圍，堅持綜合考量經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量、社會、環(huán)境效益，加大對微觀經(jīng)濟主體的審計督導與整改落實，宏觀層面的績效反饋和審計建議，并積極探索實施區(qū)域性經(jīng)濟運行風險與安全評估，推動在各級審計層面反映和促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動變革、效率變革和效益變革。

第四，各級審計部門要結(jié)合新時期發(fā)展的內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境，將國家及地方黨委政府促進高質(zhì)量發(fā)展的各項政策法規(guī)貫徹落實到具體的區(qū)域?qū)徲媽嶋H工作中，充分發(fā)揮審計的揭示預警功能、處罰威懾功能以及建議抵御功能，持續(xù)總結(jié)審計經(jīng)驗，尋找自身差距，努力提高審計促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的監(jiān)督效率、層次與水平，進而較好地提升審計績效。

（二）構(gòu)建經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展審計體系。審計機關(guān)首先要在中央和地方各級黨委政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，調(diào)整審計思路，創(chuàng)新審計方式，從宏觀層面上深入揭示區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展在切換增長動能、助力結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提升發(fā)展效率、推動節(jié)能減排、注重成果共享五大方面的成效與不足。強化自身參與政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)督、服務供給、科技創(chuàng)新、環(huán)境治理、公共管理的責任意識和職責擔當，促進區(qū)域經(jīng)濟高效發(fā)展。

其次，各級審計機關(guān)要系統(tǒng)把控好體現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展審計監(jiān)督體系的要求，構(gòu)建出能夠整合與銜接現(xiàn)有的審計業(yè)務，體現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、財政金融支持、淘汰落后產(chǎn)能、企業(yè)科技進步等審計細分內(nèi)容，真實反映區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展監(jiān)測指標的微觀審計體系，從而更好地實現(xiàn)對被審計單位經(jīng)濟發(fā)展運行效益及公共責任履行情況進行客觀公正的監(jiān)督評價。

最后，審計部門要在建構(gòu)區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展審計體系的同時，為人大政府部門提供專業(yè)區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展審計報告，揭露區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的宏觀與微觀問題，綜合研判區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)狀與未來趨勢，預警和抵御可能存在的經(jīng)濟發(fā)展風險，進而深入剖析影響區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量運行的體制機制性障礙和制度性缺陷，挖掘影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的深層次原因，拓展本區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提升的空間。

（三）堅持經(jīng)濟高質(zhì)量全面審計評價。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展既是對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中科技創(chuàng)新驅(qū)動增強、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、政企關(guān)系融洽、政商環(huán)境改善、生態(tài)環(huán)境友好等重要發(fā)展指標系統(tǒng)性的精細刻畫，也是對區(qū)域經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型的直接反映。當然，從政府參與經(jīng)濟宏觀調(diào)控的職能方面看，本質(zhì)上涉及到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程中資源投入調(diào)配權(quán)、經(jīng)濟活動掌控規(guī)制權(quán)、利益分配格局調(diào)整權(quán)等一系列公共經(jīng)濟權(quán)力運用。具體來說，各級政府一方面要深入貫徹落實黨和中央政府關(guān)于新發(fā)展理念下推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策法規(guī)，另一方面要合理利用好屬于自身的公共經(jīng)濟權(quán)力與公共行政權(quán)力，持續(xù)發(fā)揮其應有的引導、規(guī)制、調(diào)節(jié)、服務功能，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的改革創(chuàng)新，優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境、培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新集群，打造具有區(qū)域特色的科技、產(chǎn)業(yè)、服務、市場等經(jīng)濟發(fā)展資源要素的競爭力。

審計部門作為政府負責經(jīng)濟監(jiān)督的專業(yè)職能部門，服務和促進區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展首先必須系統(tǒng)全面地評估政府經(jīng)濟權(quán)力和監(jiān)管權(quán)力在形成動力、運作方式等方面的合規(guī)性、合理性和準確性。當前，影響區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的因素既有傳統(tǒng)行政經(jīng)濟管理制度慣性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不合理以及經(jīng)濟體制機制性約束等客觀性問題，也有政府職能部門及微觀經(jīng)濟主體落實政策不積極等主觀問題。因此，審計部門堅持經(jīng)濟高質(zhì)量全面審計評價不但要關(guān)注宏觀經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展中的風險預警，也要關(guān)注和揭露政府部門在經(jīng)濟及行政監(jiān)管權(quán)力行使過程中，處理傳統(tǒng)發(fā)展模式依賴與新經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型矛盾、傳統(tǒng)資源利用方式與推動建構(gòu)創(chuàng)新經(jīng)濟驅(qū)動發(fā)展模式矛盾時的不積極、不作為問題等，在客觀全面審計評估政府及經(jīng)濟微觀主體在推動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展方面的成效，謹慎分清責任，實事求是羅列權(quán)力責任清單、審計問題清單。一方面要保護好發(fā)展經(jīng)濟各責任主體的主動性和積極性，另一方面，也要推動審計發(fā)現(xiàn)問題的全面有效整改，以此確保審計促進區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：榆林市審計局）