新時代人民代表大會制度建設的三重維度

靳曉霞 王永貴

摘 要：黨的十九屆四中全會強調，要堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度。人民代表大會制度建設，從黨的領導維度看，要加強黨領導人大的制度建設，立足于實現國家治理現代化，把黨領導人大的制度優勢轉化為治理效能，體現中國特色社會主義最本質特征;從人民當家作主的維度看，要健全代表聯絡機制，實現人大代表聯系制度的網絡化，完善人大代表履職等制度建設，更好發揮依靠人民推動國家發展的治理效能，充分發揮人民當家作主的優勢;從依法治國的維度看，要加強立法、監督、重大事項決定等體制機制建設，保障人大充分行使法定職權，發揮國家權力機關和工作機關的職能，堅持全面依法治國的基本方略。新時代人民代表大會制度建設突出地表現為，通過制度建設使堅持黨的領導的政治原則、實現人民當家作主的政治價值、行使國家機關法定職權的政治職能轉化為體制機制程序，進而體現制度優勢，提高治理效能。

關鍵詞：人民代表大會制度;黨的領導;人民當家作主;依法治國

中圖分類號：D61 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3163（2022）03-00014-07

黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出重要部署。人民代表大會制度是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度，加強人民代表大會制度建設是完善社會主義制度和實現國家治理現代化的必然要求。制度建設必須注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容的有機統一。人民代表大會制度建設要實現人民代表大會制度歷史與現實的契合，彰顯中國特色社會主義民主政治發展的理論和實踐邏輯，實現人民民主形式與內容的統一。新時代，人民代表大會制度建設在黨的領導、人民當家作主、依法治國三個維度不斷創新和發展，通過完善體制、機制，把堅持黨的領導的政治原則、實現人民當家作主的政治價值、行使國家機關法定職權的政治職能等民主理念，轉化為更完善更具體更有效的民主程序和形式，進而體現制度優勢，提高治理效能。

一、加強黨領導人大的制度建設，體現中國特色社會主義的本質特征

在中國特色社會主義制度中，人民代表大會制度在人民當家作主制度體系中居于首要地位。習近平總書記指出：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。”[1]人民代表大會制度是在中國共產黨領導下建立和發展起來的，人民代表大會制度必須堅持黨的領導，并將黨領導人大的政治原則以制度和程序固定下來。從政黨與政權關系的視角看，人民代表大會制度建設首先要加強黨領導人大的制度建設，處理好加強黨的領導與充分發揮人大職能的關系，體現中國特色社會主義最本質特征，發揮人民代表大會制度堅持依靠人民推動國家發展的制度優勢。

（一）堅持黨的領導是人民代表大會制度建設的必然要求

堅持黨的領導是人民代表大會制度建設歷史發展的必然。人民代表大會制度是在中國共產黨領導中國人民進行民主革命和人民民主政權建設中，創立的符合中國國情，有利于實現人民民主、國家治理和政治穩定的根本政治制度。中國共產黨歷來重視民主政權的建設，歷經新民主主義革命時期工農兵蘇維埃代表大會、陜甘寧邊區參議會、解放區代表會議的探索，新中國成立初期政治協商會議的過渡，最終領導建立了人民代表大會制度。改革開放以來，黨領導恢復和完善了人民代表大會制度。

黨的領導是人民代表大會制度作為社會主義根本政治制度的本質要求。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心。黨的領導和執政，就是支持和保證人民實現當家作主，其主要實踐途徑和制度載體就是人民代表大會制度。必須堅持黨的領導，才能確保國家始終沿著社會主義方向前進。

黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。人民代表大會制度建立以來的成就，都是在中國共產黨的領導下取得的。中國共產黨代表最廣大人民的根本利益，而不是代表一部分人、一部分團體和地區的局部利益，強調實現整個國家和全社會的共同利益，黨的領導有利于協調利益沖突，能夠實現最廣大人民的根本利益。黨領導人大，有利于“保證黨領導人民有效治理國家，切實防止出現群龍無首、一盤散沙的現象”[2]。人民代表大會制度堅持中國共產黨的領導，避免了代表不同利益的黨派群體之間的斗爭和權力相互牽制，有利于政局穩定和人民團結，有利于黨和國家的方針政策的貫徹和執行。

（二）立足國家治理現代化，加強黨對人大工作的全面領導

加強黨領導人大的制度建設，要立足于完善社會主義制度和國家治理現代化。

首先，新時代加強和改進人大工作，要加強黨對人大工作的全面領導。人民代表大會制度是中國共產黨領導和執政的重要實現途徑和制度載體[3]。中國共產黨是執政黨，黨的領導是人大工作實現社會主義建設目標的重要保障，要加強和改善黨對人大工作的全面領導，充分發揮人大黨組織的重要作用。黨要發揮好總攬全局、協調各方的作用，持續加強和改善黨對人大工作的全面領導，凝聚起做好新時代人大工作的強大合力。黨的政策主張通過人大的法定程序，變為國家意志。人大是國家權力機關，國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，對人大負責、受人大監督。要支持人大及其常委會依法行使職權、開展工作，指導和督促“一府一委兩院”自覺接受人大監督。

其次，加強黨領導人大的制度，要致力于治理現代化。通過人民代表大會制度將黨的路線方針政策轉化為具體的法律制度和政策法規，將黨的決策部署轉化為具體的政策措施和工作舉措，在國家和社會治理中全面貫徹、有效執行。同時，使黨組織推薦的人選通過人大的法定程序，成為國家政權機關的領導人員，從而通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導。

（三）完善黨領導人大的制度，充分發揮制度優勢

首先，要健全黨領導人大的內容清單。黨領導人大的內容，主要涉及國家社會發展的重要決定，包括重大決策的領導和國家政權機關重要領導干部的推薦。黨的十八大以來，中央多次研究人大立法、監督、議事等工作中的重大問題和重要事項，提出明確要求，作出部署安排，出臺一系列重要指導性文件，涵蓋全國人大代表換屆選舉、縣鄉人大代表換屆選舉、加強縣鄉人大工作和建設、加強和改進人大代表工作等方面。

其次，要健全黨領導人大的工作方式。黨中央、各級黨的地方委員會應當加強對本級人大的領導，人大自覺接受本級黨委領導，人大常委會黨組向本級黨委進行請示報告。全面加強和改善黨對人大工作和建設的領導，要加強黨中央對全國人大的領導，對于人大工作中的重大問題和重要事項，要及時向黨中央請示報告，依法按程序做好相關工作。中央政治局常委會聽取全國人大常委會黨組的工作匯報，是保證黨中央集中統一領導的制度性安排。

再次，要健全黨領導人大的工作機制。加強黨對人大工作的全面領導，建立健全各級黨委領導人大工作的制度，建立健全黨的中央和地方組織領導同級人大和人大黨組的工作機制，把人大及其常委會建成為自覺堅持中國共產黨領導的政治機關。黨的十八大以來，人大黨組織建設不斷創新。全國人大常委會黨組堅持正確政治方向，設立專門委員會分黨組，全面加強全國人大黨的工作和黨的建設，確保黨的領導貫穿于人大工作全過程和各方面。

二、完善人大代表聯系、履職等制度建設，充分發揮人民當家做主的優勢

人民代表大會制度是人民當家作主的新型政治制度，是人民民主內容與形式統一的制度載體，是符合中國社會主義民主政治建設的政治制度。從人大與人民關系的維度看，人民代表大會制度建設要加強人大與人民的關系，保障人民通過人民代表大會行使國家權力，實現人民當家作主。

（一）實現人民當家作主是人民代表大會制度建設的價值目標

中國共產黨堅持和發展馬克思主義的民主觀，不斷探索和實踐人民當家作主的民主政權組織形式，最終確立了人民代表大會制度。人民當家作主是社會主義民主的本質特征。長期以來，由于對“誰是人民”和“如何統治”這兩個問題的不同理解，中外歷史上產生了不同的民主理論和民主實踐模式。西式選舉民主，實質是人民有選擇統治代理人的有限自由，沒有統治的權力和自由，不能實現多數人的統治。中國共產黨強調民主就是人民當家作主，堅持國家一切權力屬于人民，堅持人民主體地位，支持和保障人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使當家作主的權利。

人民代表大會制度以實行人民當家作主為價值目標，有利于人民民主的實現，體現了制度價值的合理性。這一制度從根本上體現了一切權力屬于人民的政治理念，是人民行使國家權力的根本途徑和制度形式，使人民當家作主的地位以法律制度化的形式得到確立。國家權力來自人民，人民有選舉、監督和罷免公職人員的權力。人民代表大會制度體現了權為民所賦、利為民所謀的執政理念。

加強人民代表大會制度建設是實現人民當家作主的重要內容。人民代表大會制度是間接民主的一種制度形式。由于人民人數眾多，由人民直接進行統治和管理的直接民主無法實行，需要選出人民的代表參政議政，管理國家和社會的公共事務。人大代表如何更好地反映人民的意愿和訴求，代表人民完成參政議政的職責，這就需要加強制度建設，選好代表，讓他們代表好人民。

（二）健全人大代表聯系制度，實現人大代表聯系的網絡化

黨的十九屆四中全會《決定》指出：“密切人大代表同人民群眾的聯系，健全代表聯絡機制，更好發揮人大代表作用。”[4]根據人大自身組織結構、人大與其他國家機關的關系，人大代表聯系制度主要有三個層次，即人大代表聯系人民群眾、人大機關聯系人大代表、其他國家機關聯系人大代表。

首先，完善人大代表聯系群眾制度，更好實現人大代表為人民的理念。人大代表要代表和反映人民的利益，就必須與人民保持密切聯系，按照人民的意志和利益實行對國家和社會事務的管理，代表人民行使國家權力。人大代表聯系群眾制度，是規范和推動代表聯系群眾活動的制度保障[5]。人大代表聯系群眾要做好以下幾個方面的工作。一是宣傳法律政策，對黨的路線方針政策、憲法法律法規、本級人大及其常委會的決議決定和有關會議精神進行宣傳，并了解基層的貫徹落實情況。二是了解民情民意，圍繞人大工作安排，聽取群眾的意見和建議，為提出議案或建議、審議工作報告或參與有關活動做準備。三是解決實際問題，幫助人民群眾解決關系切實利益的問題或實際困難，圍繞民生等問題對相關部門提出建議。例如，甘肅、四川等地把密切人大代表同人民群眾聯系，與抓好扶貧攻堅緊密結合起來，效果明顯[6]。此外，通過建立代表聯絡機構、網絡平臺等，豐富人大代表聯系群眾的方式和途徑，組織代表深入基層，開展視察和專題調研等，更好發揮依靠人民推動國家發展的治理效能。

其次，健全人大機關同人大代表聯系的機制。人民代表大會閉會期間，由其常設機構負責相關工作，因此，建立人大機關與人大代表的聯系是人大代表聯系制度體系的重要內容。目前的實踐創新主要包括：全國人大常委會建立了委員長會議組成人員、常委會委員聯系代表制度，建立了與列席全國人大常委會會議的人大代表座談的機制;地方各級人大常委會建立了主任會議組成人員、常委會委員直接聯系人大代表的制度，以及人大常委會辦事機構和工作機構、人大專門委員會與人大代表的聯系聯絡工作機制。此外，還需要規范聯系的途徑、方式，聯系的時間跨度，聯系的工作內容等。

再次，健全各級國家機關同人大代表的聯系機制。這種聯系體制使代表人民利益和意志的人大代表能夠及時向相關國家機關反映人民群眾的意見和要求，使國家機關能聽取人大代表、人民群眾意見和建議，更好地對人民負責、受人民監督。習近平總書記指出：“各級國家機關加強同人大代表的聯系、加強同人民群眾的聯系，是實行人民代表大會制度的內在要求，是人民對自己選舉和委派代表的基本要求。”[7]近年來，一些地方人大出臺了關于加強各級國家機關與人大代表聯系的意見或實施辦法，“一府一委兩院”積極探索加強同人大代表聯系的內容和方式，建立健全向代表通報情況和征求意見制度，建立與同級人大互通互聯的網絡聯系平臺，明確專門聯絡人大代表的機構或者人員等。

（三）完善人大代表選舉、履職等制度建設，更好發揮依靠人民推動國家發展的治理效能

首先，完善人大代表選舉制度，選好人民代表。選舉人大代表是人民代表大會制度運行的首要環節，只有符合民意能夠代表人民利益的人當選為人大代表，才能實現民主和社會發展。人大代表的選舉是實現人大代表依法履職的前提。代表選舉制度建設中，要通過程序和制度建設，使代表構成上增加基層人大代表比例，使候選人的確定規范化科學化，加強選民與候選人的溝通和交流。

其次，加強人大代表履職的制度建設，提升履職績效。建立代表履職能力培養制度，定期或不定期對代表進行培訓，提升代表履職能力;建立代表履職的工作內容體系，包括事件、頻次、過程和結果等內容;建立代表履職考評機制，包括人大機構的管理績效考評和選舉單位對代表履職的評價;完善代表履職激勵機制，通過優化履職場所設施、落實待遇保障、實行獎勵等，調動履職積極性主動性。同時，要適應信息化時代要求，構建代表履職互聯網服務平臺和專項服務系統，將傳統的線下履職擴展為線上線下履職并行，暢通代表與群眾溝通渠道，實現代表履職的大數據運作，提升履職績效。

再次，健全代表建議提出和辦理反饋機制，提升履職效能。人大代表享有提出建議、批評、意見的權利，人大代表的建議是否能夠暢通送達、有效落實、解決實際問題，是衡量代表權利含金量的重要指標。因此，要建立健全代表建議的提出和辦理反饋機制。一是人大要建立健全代表反映群眾意見要求的平臺和處理反饋機制。近年來，地方各級人大通過創建代表之家、代表活動室、代表聯絡站等代表聯絡平臺，以及完善人大網站、門戶網站、電子郵箱、微信平臺等網絡平臺，暢通社情民意表達和代表反映渠道，通過現場或網絡的途徑回應群眾關心的問題，健全代表聯系群眾和反饋問題的工作保障機制。二是要建立健全國家機關對代表意見建議督促處理反饋機制。例如，一些地方人大針對代表提出的意見和建議，要求相關國家機關在一定期限內進行答復和處理，并督辦代表提出的意見建議。代表建議的督辦既是一項政治性、政策性和時效性很強的工作，也是檢驗各級國家機關公仆意識強弱的重要標志。

最后，建立代表參與社會治理的機制，實現有效治理。人大代表參與社會治理是《代表法》賦予的代表權利和責任，也是實現代表履職、提升履職能力、代表人民和聯系群眾的需要。目前，在人大代表參與社會治理過程中，存在代表參與能力素質參差不齊、平臺運轉不暢和政策缺位等問題。這需要加大人大代表參與社會治理的平臺建設，建立人大代表參與社會治理的制度體系，健全人大代表聯系國家機關的機制，進而使人大代表合理有效地參與社會治理。

三、健全人大工作的體制機制，堅持全面依法治國的基本方略

全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。從政權機關工作職能的維度看，人民代表大會制度建設要著眼完善相應體制機制，充分發揮自身立法、監督、重大事項決定等職能，使民主制度化、法律化。

（一）人大立法、監督等工作制度建設是堅持依法治國的必然要求

人民代表大會制度建設要堅持依法治國。習近平總書記強調：“要通過人民代表大會制度，弘揚社會主義法治精神，依照人民代表大會及其常委會制定的法律法規來展開和推進國家各項事業和各項工作，保證人民平等參與、平等發展權利，維護社會公平正義，尊重和保障人權，實現國家各項工作法治化。”[8]黨的十八大以來，人大加強依法治國的步伐，建設法治國家、法治政府、法治社會，取得歷史性、轉折性、全局性變化。

完善立法、監督、重大事項決定等體制機制建設，是人民代表大會制度建設的重要內容。人民代表大會是國家權力機關，具有立法權、監督權、重大事項決定權等政治職能，這些職能的發揮要通過法定程序和制度機制加以落實，為此，必須完善人大立法、監督等機制體制建設，實現依法治國。

（二）健全人大立法體制機制，為保障社會公平正義和人民權利提供法治基礎

科學立法是依法治國的前提。人大要有效行使立法權，堅持科學立法、民主立法，立善法良法常法。不僅要加強立法，對我國經濟社會建設中法律制度規定不足的領域重點立法，而且要提高立法質量，推進科學立法、民主立法。通過修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，加強縣鄉人大工作和建設，提高地方運用法治思維、法治方式，加強和改進地方治理的能力，推動基層國家政權建設和完善。

黨的十九屆四中全會強調，要完善立法體制機制。完善人大立法體制應著眼于以下幾個方面。第一，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，充分發揮人大在立法中的主導作用，加強人大對立法工作的組織協調。黨委領導，主要是黨委審定立法規劃計劃、交付立法任務、研究決定重大立法問題。人大主導，主要是選題立項、組織協調、牽頭起草、審議把關。政府依托，主要是調研論證、草案擬定、信息支持、制定配套措施。各方參與，主要是黨委與政協進行立法協商、群眾通過人大代表提出立法意見建議、專家學者參與起草和論證、人大常委會聯動，等等。第二，健全憲法實施和監督制度。憲法是國家根本大法，通過設立國家憲法日、建立憲法宣誓制度，大力弘揚憲法精神，增強憲法觀念，維護憲法尊嚴，保證憲法實施。第三，明確地方立法權限和范圍，完善立法體制。

（三）健全人大對“一府一委兩院”的監督制度，實現對權力的監督和制約

國家權力結構體系中，人大是立法機關，政府是行政機關，監察委員會是監察機關，人民檢察院和法院是司法機關。我國實行民主集中制的組織原則，實行“議行合一”的權力運行機制，不同于“三權分立”的權力制衡結構，人大是國家權力機關，對其他國家機關有監督權。人民代表大會制度體現人民主權的原則，人大監督其他國家權力機關的運行，并且一定程度上實現了人民主權所有者和行使者的結合。權力具有強制力，權力的運行可以為人民謀利，也可能導致腐敗和對人民利益的損害，因此，對權力的監督是必要的。毛澤東同志強調：“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”[9]習近平總書記指出：“沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。”[10]堅持和完善人大監督體制，對權力運行進行監督，是馬克思主義政權建設的要求。加強人大監督職能建設，履行憲法法律賦予的監督權，實行有效監督，是人大監督體制建設的重要目標。

要完善和創新人大監督機制。一是建立和完善執法檢查制度。全國人大常委會和地方各級人大常委會為保障憲法和法律的有效實施，逐步建立了對法律實施的檢查監督制度。人大是執法檢查主體，要避免與“一府兩院”搞聯合檢查，防止檢查主體和檢查對象不分。檢查要有重點，并且要深入基層，避免形式主義。要建立反饋機制，被檢查機關要在規定時間內反饋改進的結果。二是健全聽取和審議工作報告制度。聽取和審議工作報告，是人民代表大會制度自建立以來實施監督的基本形式，當前需要完善相關程序。例如，工作報告要提前交給審議的代表，報告人不僅要作報告，還要聽取意見、回答詢問，并對審議意見進行修改。三是健全審查和批準計劃、預算制度。審查和批準國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況，是人大對其他國家機關進行監督的重要內容，應該有專業委員會或專業人員參與機制做保障。四是詢問和質詢制度。對相關機構進行工作詢問，建立詢問和質詢機制。

（四）健全重大事項決定制度，保障人大決策的科學性民主性

健全人大討論決定重大事項制度是人民代表大會制度建設的重要內容。黨的十八屆三中全會指出，要“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。此后，中共中央辦公廳出臺了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》。

健全人大重要事項決定制度，要健全黨委對人大行使重大事項決定權工作的領導制度、人大討論決定重大事項向黨委報告制度、人大討論決定重大事項的年度報告制度、人大重大事項議案提出制度、人大工作機構對相關議題提前介入考察調查制度、其他國家機關和人民群眾參與制度、重大事項審議制度，以及重大事項決定后的宣傳、普及、落實跟蹤制度。同時，要理順人大決定權與黨委決策權、政府執行權之間的關系，處理好人大決定權與人大立法權、監督權、任免權之間的關系。

綜上所述，中國特色社會主義進入新時代，人民代表大會制度建設有重要的理論與實踐創新，體現出加強制度體系建設的鮮明特色，實現了黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我國根本政治制度。經過70年的發展，人民代表大會制度已基本成熟定型。”[11]未來，要在完善制度的基礎上，實現國家治理體系和能力的現代化，充分發揮制度優勢和治理效能。

參考文獻：

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[4] 中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N].人民日報，2019-11-06（1）.

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[6] 李伯鈞.改革開放四十年來人大代表工作的進展和啟示[N].光明日報，2018-11-23（11）.

[9] 中共中央文獻研究室.毛澤東年譜（1893-1949）（修訂本）（中）[M].北京：中央文獻出版社，2013：611.

[10] 習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：418.

[11] 栗戰書.在第十三屆全國人大常委會第十四次會議上的講話[J].中國人大，2019（21）：9.

責任編輯：鮑躍華