區域化黨建視閾下營商環境的政治優化與生態治理

薛小榮 楊云元

摘 要：優化營商環境，實質上就是要對構成營商環境生態系統的政治、經濟和社會三個主要子系統，進行符合高質量發展的結構性社會重塑——新型“政―商―社”生態系統。在堅持“黨是領導一切”的政治原則下，作為黨建引領社會治理重要內容和政策工具的區域化黨建，恰恰能夠為優化營商環境提供政治優化與生態治理的社會支持功能。根據營商環境優化的目標和要求，通過充實和完善區域化黨建工作平臺和機制，拓展和提升區域化黨建工作的內涵結構和治理效力，理順機制、整合資源、共享信息、激發潛力、釋放動能，使區域化黨建成為優化營商環境的強大經濟政治社會工作動力樞紐。

關鍵詞：區域化黨建;營商環境;政治優化;生態治理

中圖分類號：F42文獻標識碼：A文章編號：1672-3163（2022）03-00045-06

營商環境是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。2019年10月8日，國務院第66次常務會議通過的《優化營商環境條例》明確提出，優化營商環境應當堅持市場化、法治化、國際化原則，以市場主體需求為導向，以深刻轉變政府職能為核心，創新體制機制、強化協同聯動、完善法治保障，對標國際先進水平，為各類市場主體投資興業營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境[1]。在中國政府不斷出臺法律和政策改進營商環境的實踐基礎上，學術界對營商環境的研究也取得了較為豐富的成果。就目前的研究現狀來看，學術界多從法治和經濟兩個角度對涉及營商環境法律的制訂（如知識產權保護法、外商投資法、民營經濟發展等）和政府監管的“放管服”政策（如放寬項目審批、調整政企關系、強化金融扶持、制訂市場負面清單等）進行了廣泛研究。但是，自2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出“建設法治化營商環境”概念后，從“投資環境”到“營商環境”提法的轉變①，實際上表明黨和政府關于政府、企業與市場關系的觀念和思考已經發生了結構性更迭。這一轉變表明，構建和優化營商環境是一項持續性的系統生態工程，既涉及營商環境的強制度建設（如厘定市場、企業與政府行為邊界的法律法規和政策條例），同時又與營商環境的軟生態治理（如為市場、企業與政府行為的良性運轉提供政治支撐、道德褒貶、社會責任等）息息相關。既有的學術研究對營商環境的法律法規和政策條例多有關注，但是對營商環境的軟生態治理則鮮有論述[2]。本文認為，營商環境的健康與否，是衡量社會生態良性與否的主要標尺。一個有著良好社會生態的環境，對各類主體的市場行為往往有著正向激勵和社會糾偏作用。在堅持“黨是領導一切”的政治原則下，作為黨建引領社會治理重要內容和政策工具的區域化黨建，恰恰能夠為優化營商環境提供政治優化與生態治理的社會支持功能。根據營商環境優化的目標和要求，通過充實和完善區域化黨建工作平臺和機制，拓展和提升區域化黨建工作的內涵結構和治理效力，理順機制、整合資源、共享信息、激發潛力、釋放動能，使區域化黨建成為優化營商環境的強大經濟政治社會工作動力樞紐。

一、構建法治化營商環境：重塑政治、經濟和社會的三重生態

營商環境是一個復雜的社會生態系統。優化營商環境，實質上就是要對構成營商環境生態系統的政治、經濟和社會三個主要子系統進行符合高質量發展的結構性社會重塑——新型“政―商―社”生態系統（見圖1）。

第一個子系統是廉潔高效的政治生態。政治生態主要是指以政府為行為主體，生成的包含觀念態度、政策偏好、行為習慣等多重要素構成的復雜生態環境系統。在區域性經濟社會環境中，轄區政府的觀念態度實際上反映了政府對轄區經濟社會重大問題和發展前景的預期判斷。政府的前景判斷常常受到兩個因素的直接影響。第一個因素是上級政府（或黨委）的政治要求（主要是指政治立場要求和政績考核要求）。在上級政府（或黨委）負有實質性人事任免權的政治組織架構下，下級政府（或黨委）無論是囿于科層管理體制的服從性需要，還是組織紀律的一致性要求，都必須對上級政府（或黨委）提出的全局性發展意見進行具體貫徹落實。但是，這并不能就此得出區域政府（或黨委）的行為完全被動的結論。事實上，由于政策傳遞的組織級差和政治空間的可伸縮性，作為“戰略性群體”[3]的區域政府（或黨委）實際上扮演著兩個關鍵角色：作為上級政策落實的執行者和作為區域政策謀劃的決策者。執行者和決策者的雙重角色意味著區域政府（或黨委）擁有著極大的政策裁量權和政治自主性，其對本轄區經濟社會發展所秉持的理念與態度，往往是塑造當地“政―商―社”生態系統的關鍵性甚至是決定性力量。這是影響區域政府（或黨委）對本地區前景判斷的第二個因素。

在政府的行為實踐中，不同的理念態度往往會形成不同的政策偏好。一般來說，區域政府（或黨委）的政策偏好往往體現在對特定類型企業的政策扶持上，如稅收優惠、資金扶持、企業用地等。在“政―商―社”生態系統的塑造中，政策偏好具有更加直接而鮮明的產業發展導向性，并在事實上形成了對企業入駐轄區的政策篩選過濾機制。一些符合當地發展需求的企業往往會受到政府歡迎并得到相應的政策和資金扶持。對轄區經濟發展的認識理念、對促進轄區經濟發展的企業的政策偏向，實質上都反映了政府在構建“政―商―社”生態系統中的主導性地位，因而政府的行為習慣總是會直接影響到這一生態系統。事實上，一個清正廉潔、依法行事、勇于擔當的政府（包括政府的整體形象和公職人員的具體行為），往往是構建良性“政―商―社”生態系統的決定性因素。一個開放、透明、規范、包容的營商環境，就是要在政治生態層面上塑造更加廉潔高效的服務型政府。正如習近平總書記指出的那樣：“我們要求領導干部同民營企業家打交道要守住底線、把好分寸，并不意味著領導干部可以對民營企業家的正當要求置若罔聞，對他們的合法權益不予保護，而是要積極主動為民營企業服務。”[4]

第二個子系統是公平規范的商業生態。商業生態主要包含三個核心關系：企業與市場、企業與政府、企業與社會。企業與市場關系的實質就是企業對所在區域經濟社會形勢發展的總體判斷，更直接地說，就是企業能否在當地獲得發展機遇和豐厚利潤。作為市場的活動主體，企業往往具有極其敏感的市場感知能力和進出市場的決斷能力。因此，能否持續吸引企業并形成規模以上的企業聚集和產業聚合，是判斷一個市場良性發展與否的主要標準。從這個意義上講，企業與市場的關系，實際上就是“政―商―社”生態系統健康與否的風向標和試金石。在企業對市場態度變化的背后，反映的是企業與政府的關系變化。如前所述，由于政府在“政―商―社”生態系統中占據著主導性地位，因而會通過法治規范、政策引導、稅收稽查、環保核評等方式對當地市場環境進行結構性形塑。

這就產生了兩個最直接的結果。一是政府主導經濟社會發展的政策偏好在事實上設定了企業進入市場的準入原則。從這個方面講，企業與政府的關系實質上反映的是企業發展戰略與政府發展規劃的關系。企業要想贏得發展，其產品研發和市場細分等都應該與政府的規劃發展協調起來。二是政府通過全面深化改革，在降低制度交易成本的同時，不斷增強對市場的規范化管理力度。一些企業（如耗能污染型企業、技術低端型企業等）的任性發展必然會受到來自政府、市場和社會的多重懲治。而一些經過技術升級，具有強烈創新能力的企業則會受到政府、市場和社會的歡迎。當然，企業的持久良性發展往往與當地的社會狀況有著極其緊密的關系。一個在公序良俗的社會中形成的自由市場，往往預示著良好的營商環境和可預期的利潤機會，因而也就更可能獲得企業的認可和資本的追逐。

第三個子系統是開放創新的社會生態。作為“政―商―社”生態系統的基礎系統，社會生態主要包括習俗傳統、社會資本、政社關系等內容。每一個地方都有著自己獨特的習俗傳統。一般來說，這些習俗傳統對企業和市場的認知包容程度，往往能夠反映當地社會營商環境的成熟程度。從某種程度上說，經濟發展在地域上表現出來的千差萬別，就是區域性地理交通因素和由此形成的地域商業心理上的認知差別。社會資本作為構成當地社會商業生態的主要因素，既包括支撐起企業運營的人力和技術等基礎性資本，也包括企業發展的關系網絡等社會性資本。從企業運營的基礎性資本來說，充沛的人力資本和豐富的教育資源催生出的技術聚積效應，能夠為企業運營提供強大的人才和技術支持，因而成為企業尋找、判斷市場機會的戰略考量之一。從企業發展的社會性資本來說，企業、政府和社會三者之間形成的健康規范的社會關系網絡，是企業獲得持久良性發展的外在社會支持。尤其是政府和社會之間形成的政社互動關系，更是成為衡量區域性社會生態的重要指標。

一個融洽的政社關系，往往是政府和大眾之間已經形成了比較暢通的社會表達與反饋機制，以及政府和大眾在共同關心的核心利益問題上達成了社會共識。這種健康的政社關系所營造的社會生態，對資本具有很強的吸引力。畢竟，資本的趨利性代表著高風險，這種風險會對社會秩序的穩定性產生一定程度的影響。因此，資本在尋找誘人的利潤機會時，必然會對社會系統進行風險評估。總之，良好的社會生態是“政―商―社”生態系統的社會基礎，更是一個開放、透明、規范、包容的營商環境的社會基礎。

二、“市場-社會共同體”：構建與營商環境匹配的社會支持系統

從上述“政―商―社”生態系統的分析中可以看出，想要塑造一個開放、透明、規范、包容的營商環境，實際上需要政府、企業和社會在三個層面上形成目標共識和行動聚力（見表1）。

在基于政府主導型的“政-商-社”生態系統中，一般型企業發展所需要的內外支持系統的生成，常常遵循這樣的工作機制和流程。政府扮演“搭臺”的作用。例如，根據本地發展需要制訂招商規劃，通過基礎設施改造營造物理化的商業環境，提供相應的政策扶持和稅收優惠來吸引企業進駐，等等。企業則在政府搭建的營商平臺上“唱戲”。例如，考察政府的政策傾斜和稅收優惠，根據當地經濟發展前景做出投資決定，等等。在企業和社會的交往關系中，當地社會是資源的提供方，但企業發展偏重于一般性制造和服務行業，其對社會資源的汲取方式和為當地居民提供的就業機會，往往離不開市場化交易方式。在資本杠桿下，這種“企-社”關系往往表現得冰冷而殘酷。企業與社會，尤其是與當地社區，幾乎無動力建立必要的社會關系網絡。企業既缺乏對當地社會深入了解的內在動力（企業通過規范市場而非人情社會獲得自身發展所需的各種資源），更缺乏對當地社會進行深入了解的有效渠道（聚積于園區之內的企業與當地社會生活實際處于相對隔離狀態）。在這種“政-商-社”生態系統中，政府、企業和社會雖然合作構建起了市場共同體，但三者之間的關系主要是通過市場杠桿發生作用。政府通過政策引導和法治監管等方式來規范企業的市場行為，企業通過繳納稅收、提供就業崗位等發展機會來反饋社會，社會則以人才技術培養體系的調整來適應企業的市場發展需求。簡言之，由這種“政-商-社”生態系統催生而成的政府、企業和社會的關系網絡，實質上是以市場為核心構建起來的“市場共同體”。

在這個市場共同體中，構成共同體的資源主要是通過市場整合起來。但市場并非萬能，在共同體具體運轉實踐中，盡管政府可以通過政策文件、法律法規等方式來規范和引導企業行為，企業可以通過稅費繳納、提供就業等方式來影響政府決策、塑造社會關系，社會通過人才涵養、技術聚積、社會資本等方式來吸引激勵企業發展，但是，這一市場共同體仍然存在著諸多問題，其中最突出的問題之一就是信息壁壘。無論是政府對市場和企業發展的愿景和規劃，還是企業對當地政府政治經濟社會生態環境的分析和投資決策，基本上都是通過市場化方式獲取所需信息。例如，政府通過企業的市場行為反饋獲取企業的發展狀況;企業通過政務公開獲知政府的市場和行業發展要求。簡言之，在政府和企業之間，盡管存在著信息的生成、流通和再生產等一般性的信息交換機制，但在政府多部門縱向條塊分割和企業市場橫向聯系的交錯影響下，這種信息交換機制呈現出縱向垂直型的信息流通結構。政府多部門通過條塊垂直渠道與單個企業形成了“多對一”的關系，但單個企業作為市場行為主體往往擁有復雜的橫向交往能力，以及隨之而來強大的市場行業信息收集能力，企業與政府的信息反饋機制在縱向垂直型的信息交換結構中形成了“一對多”的關系。然而，由于政府部門對企業信息的多頭采集，以及政府各部門間信息溝通的動力不足，大大降低了政府對市場信息的利用率。因此，優化營商環境本質上就是要實現以市場為核心的信息的有效利用，就是要在信息開放流通和深度挖掘的基礎上，把“市場共同體”升級為“市場-社會共同體”（見表2）。

從“市場共同體”到“市場-社會共同體”的形態轉變，不僅要進一步拓展政府、企業、社會的結構功能，還要在共同體構建的頂層設計上植入更加深刻的價值內涵。如果說“市場共同體”高揚的是經濟價值，那么“市場-社會共同體”則要求對政治、經濟和社會三個方面進行深刻的價值重賦。在政治方面，“市場-社會共同體”要求必須遵循“黨是領導一切的”政治原則，積極發揮黨委政府的規劃主導作用和市場對資源配置的決定性作用，推動區域經濟社會生態協調可持續發展。在經濟方面，“市場-社會共同體”要求對區域性產業布局進行結構性調整，培育和促進創新型企業發展，為區域經濟發展注入可持續的經濟動能。在社會方面，“市場-社會共同體”要求政府、企業、社會（包括學校、社區、其他社會組織等）都應該成為“共建共治共享”社會治理格局中的重要力量，都應該承擔起社會治理的主體責任。可以說，從“市場共同體”到“市場-社會共同體”的深刻轉變，其目的就是要建立一個與開放、透明、規范、包容的營商環境相匹配的，更加完善、更有活力的，全領域、全要素的社會支持系統，為經濟社會生態的協調可持續發展提供強大的社會內生動力和友好和諧的社會環境。

三、區域化黨建優化營商環境的目標、功能、原則與路徑

為了更好地貫徹落實新時代黨的建設總要求，充分發揮區域化黨建工作體系作為社會支持系統的樞紐功能，著力提升區域化黨建工作體系的社會治理效能，圍繞構建開放、透明、規范、包容營商環境這一核心目標，我們需要對新時代區域化黨建工作的目標、功能、原則和路徑作全方位的拓展深化。

首先，優化目標設定。這一工作目標可以完整表述為：為優化營商環境，區域化黨建要在一個基于行政區劃物理空間的基礎上，以轄區內政府、企業、社會、學校等多元力量為主體，以促進企業發展、激發社會活力、提升治理效能為目標導向，構建以“政-商-社”為主體的三維生態系統，為區域內外政治、經濟和社會等生產性要素的流通融合，提供一個開放、透明、包容、法治的社會支持系統。

其次，深化功能拓展。深化拓展區域化黨建功能，就是要通過對區域化黨建的工作體系進行組織賦能。強調組織賦能，要在三個方面下功夫。一是要結構扁平化，壓縮工作運行空間，減少信息流轉的層級消耗。二是要完善機制，促成區域化黨建工作體系內各個組成要素進一步系統化。三是要權力下沉，激發區域化黨建工作體系內各個組成要素的組織活性。簡言之，為了優化營商環境，區域化黨建工作的拓展深化必須以更加高效通暢的精準對接能力為組織導向。

再次，堅持四個原則。一是政治引領原則。區域化黨建的提出及其核心目標，就是要為黨在多元化社會進行的社會重建提供強大的組織架構和社會杠桿，是把黨對一切工作的領導這一首要方略轉化成為堅強組織核心的重要途徑。二是信息共享原則。必須著眼于提高黨委政府面向“市場-社會”的精確化信息供給能力，使信息能夠更加方便快捷地為企業開發利用。（下轉第80頁）（上接第49頁）三是模塊運作原則。一方面，要在各職能部門發放的項目與項目之間進行頂層設計，統籌謀劃，協調安排，防止出現交叉重疊;另一方面，要對項目組成單元進行精準對接，系統集成，持續運作。四是情感注入原則。一個開放、透明、規范、包容的營商環境，實際上是商業生態和社會生態的復合生態體。它有資本催生的市場“狼性”，但也需要社會溫情的滋養。這種對構成社會生態基礎的人際關系的改良和重建，實際上為營商環境優化奠定了良好的社會心理和精神環境。因此，情感注入原則應該成為深化拓展區域化黨建工作所必須堅持的重要原則。

最后，拓展發展路徑。一是構建平臺化組織架構，促進營商環境全要素的開放共享、互融互通，為優化營商環境的全要素流通提供平臺支撐。二是建立專業化工作機制，為優化營商環境提供高效的管理服務。三是完善空間化陣地布局，為優化營商環境的關系重建提供公共性場域。四是提升模塊化運作能力，為優化營商環境提供精準可持續的項目服務。

參考文獻：

[1] 國務院.優化營商環境條例[EB/OL]. （2019-10-23）. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-10/23/content_5443963.htm.

[2] 郭燕芬，柏維春.營商環境建設中的政府責任：歷史邏輯、理論邏輯與實踐邏輯[J].重慶社會科學，2019（2）：7.

[3] 海貝勒，舒耕德，楊雪冬.“主動的”地方政治——作為戰略群體的縣鄉干部[M].劉承禮，譯.北京：中央編譯出版社，2013：33.

[4] 習近平.在民營企業座談會上的講話[M].北京：人民出版社，2018：15-16.

責任編輯：蔣建忠