長期護理保險的動態籌資機制研究

韓文靜 徐嘉駿 張嘯海

一、引言

根據2021年公布的第七次人口普查結果，我國60歲及以上人口數已經達到26402萬，占目前全國總人口的18.70%;其中，65歲及以上人口數已達19064萬，占比13.50%。到2025年左右，我國將進入超老齡化社會。人口老齡化帶來了一系列新的社會問題。如何有效應對當前與未來的老齡化問題，滿足老年人的護理照料需求逐漸成為國家和社會關注的焦點。目前，我國正積極推進長期護理保險試點來解決老年人護理問題。

在中國，長期護理保險又被稱為“社保第六險”，是指以被保險人由于年老、疾病或傷殘導致生活不能自理，因此需要聘請專業人士在家中或療養院陪護開展醫療、修養等行為而產生的費用為保險對象，以服務或貨幣進行給付的保險。2016年6月，人力資源和社會保障部印發《人力資源社會保障部辦公廳關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，提出在承德、長春、齊齊哈爾、上海、南通、蘇州、寧波、安慶、上饒、青島、荊門、廣州、重慶、成都、石河子共十五座城市開展長期護理保險制度試點工作。2020年9月10日，國家醫療保障局和財政部聯合印發《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》，確定將北京、天津、河南、內蒙古等14個省區市共49個地區納入長期護理保險制度試點，要求在“十四五”計劃內，以適應中國經濟發展水平和老齡化發展趨勢為目的，推動建立健全多層次的長期護理保障制度，構建起合理有效的長期護理保險制度政策框架，滿足人民群眾的多元需求。

截至2020年底，天津市60歲以上人口占比21.66%，已經屬于超老齡化社會。在新形勢的要求下，天津市于2020年12月發布了有效期為2年的《天津市長期護理保險制度試點實施方案》，對于天津市長期護理保險制度實施的總體要求與基本政策等方面做出了明確指導。天津市作為最新確定的長護險試點城市，可以在吸取我國15個首批試點城市工作經驗的基礎上，結合本市特殊情況開展試點工作。資金籌集是長期護理保險制度持續運行的關鍵和重要保障，如何確定合理的籌資水平是確保長期護理保險制度可持續發展的重點。

回顧國內已有的長護險發展經驗，首批試點城市因其發展狀況和支付標準不同，采取了不同的籌資政策，也就使得城市之間的籌資效率存在較大的差異。探究何種籌資模式實現了最優籌資效率，對于天津市長護險工作開展具有重要意義。

二、文獻綜述

隨著中國人口老齡化的逐步加劇，中國開始探索適合自己的長期護理保險發展模式。國內學者多年來也積極探索中國長期護理保險的發展，對我國長期護理保險制度構建的背景和可行性分析進行了充分論證。周芳（1998）借鑒美國長護險發展經驗，從保險責任范圍、承保方式、保險金給付、保費收取以及保單中的其他重要條款五方面提出中國長護險發展構想。[1]。姜日進等（2013）提出，面對多種嚴峻的人口老齡化情形，長期護理保險制度的建立已成燃眉之急，同時其受到了來源于基本醫療保險和養老保險全面覆蓋的支持。[2]劉昌平、毛婷（2016）立足于我國實際國情，分析了在三種模式下政府責任、個人義務以及資金來源的特點，提出我國應建立起以社會保險模式為主導、商業保險模式為補充的多層次長期護理保障體系。[3]

自我國從2016年開展長護險的城市試點工作以來，長護險籌資機制及籌資效率問題一直被學術界所重點關注。曹信邦和陳強（2014）基于我國第六次人口普查數據，使用基金平衡方法在現收現付制下測算了長期護理保險的費率，研究表明我國長護險費率隨著老齡化的加劇而快速提高，預計在2050年最高達8.61%。[4]張慧芳、雷咸勝（2016）分別對青島、南通、長春三地的長護險實施背景、內容、效果進行總結，發現存在名稱不統一、制度碎片化、基金來源不合理等問題，提出多渠道籌資、保障制度獨立性和服務有效供給、合理劃定保障范圍等措施。[5]張寧等（2020）把多狀態馬爾可夫模型和ILO籌資模型結合，構建出供需平衡下的社會型長期護理保險繳費模型，并以此估算了未來長沙市社會型長期護理保險的繳費水平，研究表明在2017到2032的15年間，長沙市的社會型長期護理保險繳費總金額將增長5倍。[6]劉文、王若穎（2020）基于2019年相關數據，利用DEA及耦合協調度模型對十四個試點城市長期護理保險的籌資效率和協調性進行定量分析，發現各試點城市總體效率和規模效率普遍偏低，籌資水平相差較大，并且存在經濟發展水平、人口結構和籌資水平不協調的現象。[7]

在天津正式實施長護險之前，王玉芳等（2017）運用SWOT分析法對天津建立長期護理保險的內部優勢和劣勢，外部環境機會和威脅進行了剖析，認為主要存在資金籌集難、政策法規缺失、經濟人口不平衡等問題，但長護險的實施有利于滿足公眾長護險需求，緩解當地老齡化。[8]

綜上所述，我國學者主要從參考其它國三個方向對長期護理保險進行了研究。一是參考其他發達國家有關長期護理保險的經驗教訓，探索適合中國國情的發展道路;二是關于我國長期護理保險的可行性分析，建立和完善長護險已成為我國社會保障制度發展的必然趨勢;三是根據試點城市實際情況，探索和改善長護險的籌資機制和效率，優化實施政策。但仍存在以下幾點問題：相關學者大多停留在對長期護理保險的定性分析，缺乏定量實證分析;進行實證分析的學者也多局限于基于人口模型的費率預測和籌資效率的靜態分析，動態研究不足;天津市作為一個新的長期護理保險試點城市，缺乏國內學者對其長護險發展狀況的關注和對籌資效率問題的研究。

為此，本文根據現有數據對15個首批試點城市的籌資效率進行DEA測算，探尋最優籌資模式。并結合天津市實際人口和社會狀況，以金融視角和社會視角探討長護險籌資的高效高質開展方式，探究天津市長護險發展的最優動態籌資模式。

三、長護險籌資效率評估

（一）數據來源

數據來源于2017-2020年各城市統計年鑒和WIND數據庫。研究對象為長期護理保險首批15個試點城市，但由于城市統計年鑒公布數據的口徑不一和滯后性等因素，存在一些數據的缺失，導致相關指標不可得。石河子市由于其所公開數據嚴重不足，因而在模型選取和后續分析時暫不考慮。

（二）研究方法

1.研究模型。選取產出導向的BCC模型初步計算各試點城市長護險投入與產出的總效率（TE）、純技術效率（PTE）和規模效率（SE），總效率=純技術效率×規模效率，決策單元（DMU）為各試點城市。DEA的效率等級劃分如表 1所示：

2.指標選取。依據研究數據的可得性、科學性和統一性等原則，選取的長護險投入指標包括基金收入、參保人員繳費水平、人均保費補貼額度3個方面，產出指標包括長護險平均給付水平、醫療資源增長率2個方面。

（三）實證結果分析

橫向來看，在2017年能夠進行DEA測算的10個城市中，蘇州、上饒、廣州、承德、安慶、長春的總效率、規模效率、技術效率實現了DEA有效，資金的投入與產出實現了最佳配置，長護險籌資機制整體水平良好。南通、成都、上海和荊門的總效率和技術效率均低于均值，并未實現充分產出。從規模效率來看，這四個城市的DEA效率均低于1，處于規模報酬遞減階段，說明試點城市再進行長護險資金投入時，對其產出指標的提升已經較弱，應當縮減投入冗余，優化效率水平。

2018年能夠進行DEA效率測算的14個城市中，蘇州、青島、寧波、安慶、長春的總效率、規模效率、技術效率實現了DEA有效，籌資效率良好。上饒、南通等8個城市總效率低于平均值且處于嚴重無效狀態，資金利用處于低效狀態。2019年可進行DEA測算的13個城市中，蘇州、上饒、青島、寧波、齊齊哈爾、安慶、長春7個城市的總效率、規模效率、技術效率都實現了DEA有效。而廣州、重慶等6個城市的各效率均存在不同程度的無效。

縱向來看，從2017到2019年，蘇州、青島、寧波、安慶、長春持續實現了DEA有效，說明其資金的投入和產出實現了同城市經濟、社會狀況的匹配，長護險的相關籌資政策是合理而穩定的。其余城市的數據在2018年有明顯下滑，可能是加大資金投入后短期內產出不足導致，或受到了國內經濟環境波動的影響。南通、上海雖然不滿足DEA有效，但是處于輕度無效區間且高于平均，長期來看比較穩定，說明其經驗有可取之處。

通過分析，蘇州、青島、寧波、安慶、長春這些在縱向和橫向上都較好實現DEA有效的城市在籌資機制上如下的共同點：大部分城市都采取為定額籌資、定額支付方式。經濟發達的廣州、上海采取比例籌資、比例支付，籌資效率也并非有效。因此，對于比例籌資機制，比例的確定需要嚴謹，確保科學合理。而定額籌資機制做到與當地經濟、社會水平狀況相適應，也是合理可行的。

其次，對于財政補貼政策，應采取審慎使用原則。除蘇州按照年度補貼外，另外四個城市均沒有常態化的財政補貼，青島也僅有調劑金方面的補貼。同時，其它一些DEA多年不同程度無效的城市，通過冗余測算，發現其財政補貼均有冗余。所以，對于財政補貼的使用要靈活、審慎，建立長護險的調劑金則是值得一試的。

四、結論與建議

本文通過DEA測算對試點城市籌資效率進行了分析，發現持續實現DEA有效的城市多具有定額籌資、定額補貼、審慎使用財政補貼的特點。結合天津市已經執行的長護險政策，對于天津市長護險發展提出以下四點建議：

（一）并用比例與定額的籌資、保障機制，提高籌資與保障效率

定額籌資與定額支付的優點在于每年的基金收入與支出更加可測，減輕了由于突發狀況可能導致的基金損失，缺點則是對城市發展水平、居民收入等主要經濟變量不敏感，調整一般滯后。因而可以將這兩種方式組合起來，靈活運用，在降低基金收入與支出波動率的同時保持對經濟環境的敏感性。

（二）建立長護險基金日常監測機制，審慎使用財政補貼

長護險基金的運作至關重要，要重點監測基金收支差、支出增長率、基金結余率、基金利用率四個方面，定期評估人口結構、城市GDP、人均可支配收入及機構（居家）護理費、醫療資源增長率、未保障的服務支出。通過監測結果和實時狀況評估，及時調整基金的收入和支出，必要時審慎使用財政政策。

（三）推進設立長護險調劑金進程，科學支持基金運作

要加快設立長護險調劑金，形成長護險基金、財政補貼金、長護險調劑金為一體的長護險資金動態調整機制，支持主體基金的科學、穩定、可持續運作，減輕市場等外部因素導致的沖擊。提升長護險本身單位投入與單位產出的匹配程度，確保長護險能夠發揮應有的社會價值。

（四）引入與科技相結合的自我穩定機制，防范資金浪費

通過引入質量保證金制度、聘請專業人員評定等，確保失能人員的護理機構或個人的護理水平符合長護險要求標準、收到給付的被保險人符合給付標準，避免低質服務、騙保等不道德行為造成長護險資金的浪費。再引入人臉識別、“互聯網+”等技術相結合加以保障。

長護險動態籌資機制以基金收支為核心，輔以內部自我穩定機制、技術協助穩定機制、日常監測調整機制、財政補助機制和調劑穩定金機制，通過對基金收支差、增長率、結余率和利用率的日常監測，再根據對影響基金收支狀況因素的定期評估結果不斷調整長護險基金的收支狀況，并在必要時運用財政政策加以調整，最終實現長期護理保險基金的持續健康運營。

參考文獻：

[1]周芳.美國的長期護理保險及其對我國的借鑒[J].外國經濟與管理，1998（2）：34-36.

[2]姜日進，林君麗，馬青.我國建立社會長期照護保險的可行性分析[J].中國醫療保險，2013（7）：39-41.

[3]劉昌平，毛婷.長期護理保險制度模式比較研究[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2016，46（6）：112-119.

[4]曹信邦，陳強.中國長期護理保險費率測算[J].社會保障研究，2014，20（2）：111-122.

[5]張慧芳，雷咸勝.我國探索長期護理保險的地方實踐、經驗總結和問題研究[J].當代經濟管理，2016，38（9）：91-97.

[6]張寧，王佳，李曠奇.基于供需平衡的社會型長期護理保險繳費水平研究——以長沙市為例[J].財經理論與實踐，2020，41（5）：28-35.

[7]劉文，王若穎.我國試點城市長期護理保險籌資效率研究——基于14個試點城市的實證分析[J].西北人口，2020，41（5）：29-45.

[8]王玉芳，李惠，楊芳芳.天津市建立長期護理保險的可行性分析[J].科技視界，2017（33）：35+24.

作者單位：天津財經大學金融學院