民主黨派專項民主監督的現實困境與效能提升研究

宋書豪

摘 要：民主監督是民主黨派的一項基本職能，是我國監督體系的重要組成部分。專項民主監督作為民主監督的創新形式，能夠使民主黨派切實參與到國家政治、經濟、文化、社會和生態文明建設中。民主黨派通過提出意見、批評、建議等方式，實現全方位、全過程的民主監督。本文基于對長江生態環境保護民主監督工作的思考，闡釋民主黨派專項民主監督的內涵和特點，分析專項民主監督工作的現實困境，總結民主黨派專項民主監督效能提升的優化路徑，為民主黨派開展長江生態環境保護民主監督工作提供借鑒和參考。

關鍵詞：民主黨派;長江生態環境保護工作;專項民主監督;效能

中圖分類號：D613文獻標識碼：A文章編號：1672-3163（2022）03-00028-05

長江生態環境保護民主監督是脫貧攻堅民主監督后的新一輪專項民主監督。2021年6月，經中共中央批準，由中央統戰部與國家發改委、生態環境部共同牽頭，各民主黨派中央、無黨派人士開展的長江生態環境保護民主監督工作在北京啟動[1]。長江生態環境保護民主監督工作開展以來，各民主黨派、無黨派人士積極開展多種形式專項調研，為各級中共黨委和政府科學民主決策提供專業的意見和建議。

一、民主黨派專項民主監督的內涵及特點

（一）專項民主監督的內涵

專項民主監督是民主黨派履行民主監督職能的一種創新形式，是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手和有效途徑。2015年5月，《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》首次明確了專項民主監督形式，但并未對專項民主監督的具體問題進行規定。2016年7月，就有關經濟形勢和下半年經濟工作的開展問題，中共中央召開了黨外人士座談會。習近平總書記在會議中指出，脫貧攻堅專項民主監督“是中共中央賦予各民主黨派的一項新任務，是民主黨派履行民主監督職能的新領域。大家要堅持問題導向，深入所對口地方一線調查研究，通過意見、批評、建議等方式，對脫貧攻堅落實情況進行監督，為打贏脫貧攻堅戰作出貢獻”[2]。此后，專項民主監督工作開始被提上日程，監督實踐越來越豐富。2020年底，中共中央印發《中國共產黨統一戰線工作條例》（以下簡稱《條例》），《條例》中明確規定了民主黨派民主監督的基本形式，其中包括“受黨委委托就有關重大問題進行專項監督”[3]。長江生態環境保護民主監督即為各民主黨派中央、無黨派人士受中共中央委托，通過發揮界別優勢和自身特點進行的新一輪專項民主監督工作。

綜上，專項民主監督主要是指各民主黨派、無黨派人士受中共委托，就某一項涉及重大事項決策或重大政策貫徹落實情況開展的民主監督工作。專項民主監督的目的是要創新監督形式，使各民主黨派、無黨派人士切實參與到關乎國家發展、事關改革發展穩定、需要高水平監督的重大問題中去，在問題解決過程中“通過提出意見、批評、建議的方式”，“促進中國共產黨實現科學執政、民主執政、依法執政”[4]。

（二）專項民主監督的特點——以長江生態環境保護民主監督為例

1.監督主體的專業性

民主黨派、無黨派人士的主體是中高級知識分子，具有人才薈萃、智力密集和聯系廣泛的優勢，他們能夠運用自身理論知識和技術特長，為執政黨重大問題的決策提供科學有效支撐。在長江生態環境保護民主監督開展伊始，各民主黨派就成立由高水平專家組成的領導小組，由各民主黨派中央主席親任組長，并根據具體工作安排下設相關機構。民革對口湖北省長江生態環境保護的監督工作，借鑒民革中央在脫貧攻堅民主監督工作中探索的“1162”工作架構模式，提出了“1119工程”，即“領導小組+專家顧問組+工作小組+9個監督調研組”[5]，專家顧問組主要提供智力支持。民進中央注重發揮黨派成員在監督工作中的自身優勢，積極引導專家和“專干”獻計出力，定期組織召開長江生態環境保護民主監督工作專家研討會。各民主黨派對專家顧問組的召集，不僅包括領導小組主動發現、推薦專家顧問參加監督工作，還包括黨派高水平專家學者的自我引薦。在專家學者的協同努力下，長江生態環境保護監督工作有序、高效運行。

2.監督過程的合作性

專項民主監督是一種合作性而非對抗性的監督，這主要源于中國共產黨和各民主黨派之間有著共同的目標指向、監督立場和監督目的。在專項民主監督工作中，各民主黨派受中共黨委委托，就相關問題集思廣益，通過提出意見、建議和批評等方式，協助中共黨委和政府解決問題、改進工作。這是以提升執政黨的執政能力和執政水平，以及鞏固執政黨的執政基礎和群眾基礎為目的的[6]。在長江生態環境保護民主監督工作中，國家發改委、生態環境部等部門，大力支持民主黨派的專項民主監督，積極為各民主黨派開展專項調研提供支持，并安排相關工作人員參加民主黨派的調研考察，以了解民主黨派成員在調研考察中的需求;同時，各對口中共省委、地方政府及其相關部門也會邀請民主黨派成員參加省市長江生態環境保護的專題會議，及時交流信息、匯集意見。在長江生態環境保護民主監督中，除了各民主黨派與各級中共黨委、各級政府的密切聯系外，各民主黨派之間或內部各組織之間也加強合作，實現資源的有效整合，在相互配合中形成監督合力，保證重大事項或問題的高效解決。

3.監督主題的針對性、有效性

專項民主監督是中國共產黨就重大問題委托給民主黨派的一項監督工作，一事一監督，具有針對性的特點。在專項民主監督工作中，民主黨派中央注重突出問題導向，緊扣中共中央委托的重大監督議題，做到及時發現問題、深入研究問題、高效推動問題解決，將專項民主監督工作貫穿問題解決的各個環節。在長江生態環境保護監督工作中，民革對口湖北省，根據不同城市的產業特點分別提出了不同的意見建議：針對宜昌市的問題，提出拆除高排放工廠、建設高標準城市公園的建議，實現了生產岸線到生態岸線的蛻變;針對恩施市的問題，提出以法治思維推進長江生態環境保護工作的指導性意見。在專項民主監督工作中，各民主黨派、無黨派人士始終堅持問題導向原則，根據具體問題對癥下藥，為重大問題的解決提出針對性的意見和建議。

二、民主黨派專項民主監督的現實困境

民主監督與參政議政、參加中國共產黨領導的政治協商，是民主黨派的基本職能。但從近年來的工作成效看，民主監督相較于另兩項職能存在一定的滯后性，尤其是民主黨派部分成員對專項民主監督的形式不太熟悉，這在一定程度上阻礙了專項民主監督功能的實現。民主黨派在開展長江生態環境保護民主監督工作中存在的現實困境主要體現在以下幾個方面。

（一）監督意識淡薄，監督組織不完善

首先，民主黨派監督意識淡薄。長江生態環境保護的專項民主監督，實際上是一種具有中國特色的黨際監督，需要各民主黨派在保持自身政黨組織特征的同時，具備較強監督意識和履職盡責的能力。從目前監督情況來看，民主黨派的民主監督在一定程度上呈現出“單打獨斗”的特點。而對于長江生態環境保護這一復雜又系統的專項民主監督工作，更加需要民主黨派成員切實增強監督意識，需要民主黨派內部組織之間及各民主黨派之間的協調配合，通過形成監督合力來保障監督成效。

其次，民主黨派民主監督機構尚未明確。民主黨派的專項民主監督需要專門履行監督職能的機構，但在以往的民主監督工作中，民主黨派缺少獨立的民主監督組織機構，監督工作往往是通過特約人員的個人監督來完成。在長江生態環境保護監督工作中，各民主黨派監督組織不完善、監督意識淡薄的問題也隨之體現出來。

（二）監督信息不對稱，監督缺乏針對性

民主黨派有序開展長江生態環境保護民主監督工作，需要有足夠的信息作為支撐。但在實際的專項民主監督工作開展過程中，存在著信息不對稱的問題。

一方面，相關省市難以提供全面、真實、有效信息。在實際工作中，民主黨派本應享有知情權，但大部分信息的獲取只是依靠政府公開渠道，所獲信息量不足，難以對監督對象形成系統認知。在長江生態環境保護民主監督中，部分地區未能提供較為完整有效的監督信息，這使民主黨派難以真實、全面地了解當地情況，無法做到精準監督。

另一方面，民主黨派部分成員對信息的學習、捕捉缺乏主動性。充分調動民主黨派、無黨派人士的主觀能動性，是保證長江生態環境保護民主監督工作高質量完成的重要條件之一。但從長江生態環境保護民主監督工作的實際開展情況來看，民主黨派很少會主動提出自身訴求，其掌握的信息大都依靠執政黨的單方面輸出。另外，面對信息溝通不暢問題，少數民主黨派成員缺乏主動性，對民主監督工作存在消極、抵觸情緒，認為民主監督是重在參與、走過場。

（三）監督內容不精準，監督缺乏有效性

專項民主監督區別于傳統民主監督形式的重要特征，在于其具有較強的專業性、精準性。民主監督成效往往會受到民主黨派界別特色的影響。充分發揮各民主黨派的界別優勢，是開展長江生態環境保護民主監督工作的有效途徑。但從近年來的組織發展來看，各民主黨派不僅吸納其特色領域的成員，同時也吸納了不少其他領域的成員，這就使得民主黨派界別界限逐漸模糊，導致了民主監督內容不精準，在監督工作中所提出的意見和建議逐漸泛化，缺乏監督的針對性。

監督合力不夠，是導致民主黨派民主監督難以做到精準另一原因。在長江生態環境保護民主監督體系中，除了民主黨派、無黨派人士的民主監督外，還有中國共產黨的黨內監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等形式。為了確保民主黨派的專項民主監督取得有效成果，既需要各民主黨派之間的橫向合作、聯合監督，也需要與其他監督形式相互協調、形成合力。但在長江生態環境保護民主監督工作實踐中，民主黨派的民主監督尚未與其他監督形式形成體系，更多的是民主黨派的獨立運作。在這種缺乏監督合力的情形下，民主黨派往往會因力量不足、專業受限導致監督不精準，從而影響民主監督的有效性。

三、民主黨派專項民主監督的效能提升路徑

長江生態環境保護工作是當前國家治理的重要內容之一，民主黨派在長江生態環境保護工作中理應發揮重要作用。但是，從目前具體實踐來看，民主黨派在履行民主監督職能的“實然”與“應然”之間還存有一定的差距，為了適應長江生態環境保護民主監督工作需要，亟須提升各民主黨派專項民主監督的效能。

（一）提高政治站位，強化政治擔當

要想確保長江生態環境保護民主監督工作取得成效，各民主黨派必須提高政治站位，強化自身政治擔當。武維華在九三學社中央對口四川開展長江生態環境保護民主監督協商反饋會中指出，九三學社“要準確把握民主監督的政治定位，不忘多黨合作初心，把做好長江生態環境保護民主監督工作作為重大政治任務，努力把這項工作做得更扎實更有效”[7]。長江生態環境保護民主監督工作是中共中央賦予民主黨派的一項重要政治任務，各民主黨派要充分認識生態環境保護和治理的重要性、迫切性，準確把握專項民主監督的性質和定位，在具體實踐中不斷強化自身政治擔當，做好長江生態環境保護民主監督工作。

（二）加強組織領導，完善體制機制

加強組織領導、建立健全科學有效的工作機制，是保障長江生態環境保護民主監督工作高效運行的重要基礎。首先，要健全溝通聯絡機制。一方面，各級中共黨委和政府及其相關職能部門，要根據各民主黨派民主監督工作需要，積極提供相關政策、信息支持，保障各民主黨派成員的知情明政權;另一方面，各民主黨派之間以及民主黨派內部各機構之間要加強聯系，積極做到調研信息和成果共享。其次，要健全成果反饋機制。在開展長江生態環境保護民主監督工作中，各民主黨派要做到及時、準確、全面、多向地相互溝通、相互協商，各級中共黨委和政府要認真聽取和仔細研究民主黨派所提出的意見和建議，對各民主黨派的監督工作作出及時反饋。最后，要健全考評機制。要科學評估民主黨派、無黨派人士民主監督的實際效果，以增強民主監督的約束性和實效性。在長江生態環境保護民主監督工作中，可以考慮在民主黨派的監督質量和中共地方黨委、政府整改效果之間建立雙向考評機制，對認真接受民主黨派監督、悉心聽取民主黨派意見和建議的部門和人員予以表彰;在民主黨派成員和無黨派人士中，要根據他們發揮的民主監督作用施以激勵措施，以更好促進專項民主監督工作。

（三）堅持問題導向，深入調查研究

深入實際開展調查研究，是民主黨派提高參政議政水平、反映社情民意的重要途徑，是民主黨派開展專項民主監督工作的“必修課”，是民主黨派成員必須掌握的基本功。習近平總書記指出，“要深入開展調查研究，摸清情況，找到癥結，做到心中有數，不能拍腦袋決策，真正把功夫下到察實情、出實招、辦實事、求實效上”[8]?！皼]有調查，就沒有發言權”[9]，長江生態環境保護民主監督工作要求各民主黨派始終堅持以專項民主監督議題為導向，制定調研實施方案。這既包括受各級中共黨委和政府委托的專項考察，也包括民主黨派自發組織的各項調研活動。開展實地調查，深入實際了解當地情況，是民主黨派在專項民主監督工作中獲得一手資料的重要途徑。各民主黨派要努力克服困難，積極探索電話調研、書面調研以及視頻會議等形式。截止到2022年3月，各民主黨派、無黨派人士共組織實地調研45次，其中民主黨派中央領導班子成員帶隊調研18次，提出意見建議250余條，形成“直通車”專報6份[10]。

（四）組建專家團隊，科學有效監督

民主黨派專項民主監督，一般是針對國家建設和改革過程中的某一重大問題進行的監督。重大問題的解決需要民主黨派建設一支高素質的專家隊伍。對于黨外代表人士隊伍建設問題，習近平總書記指出：“要加大黨外代表人士培養、選拔、使用工作力度，努力培養造就一支自覺接受中國共產黨領導、堅定不移地走中國特色社會主義道路、具有較強代表性和參政議政能力的黨外代表人士隊伍?！盵11]一方面，各民主黨派要從思想上重視專項民主監督工作，積極挑選符合要求的優秀人才加入專項民主監督工作，并對民主黨派成員中的后備人才開展培訓;生態治理、環境保護方面的民主黨派高素質人才也要強化擔當意識，主動加入專家隊伍。由此，在長江生態環境保護民主監督工作中組建一支專業程度較高、敢于和善于做好民主監督工作的專家學者隊伍。另一方面，各民主黨派要著力推動民主監督科學有效開展，深刻把握當前長江生態環境保護面臨的諸多矛盾和挑戰，努力推出高質量的監督成果，對長江生態環境保護工作提出具有建設性、科學性、前瞻性的意見和建議。例如，在對口重慶市的長江生態環境保護民主監督工作中，臺盟組建了合作專家團隊。同時，為加強后備人才隊伍的培養工作，臺盟中央還積極舉辦長江生態環境保護民主監督講座，邀請國家有關部委、專家學者對調研團隊進行專題輔導。

（五）加強輿論宣傳，營造良好氛圍

為了給民主黨派開展民主監督工作創造有利條件，各級中共黨委和政府要加強對民主黨派民主監督工作的宣傳，在全社會營造一種認可和接受民主黨派監督的良好氛圍。在宣傳內容方面，既要對民主監督的理論研究、政策法規等方面的內容進行介紹，也要對民主黨派、無黨派人士在長江生態環境保護民主監督工作中提出的好方法、涌現的好事跡、取得的好經驗進行宣傳報道，講好民主黨派專項民主監督故事。在宣傳對象方面，不僅要在對口省市的中共黨委和政府中進行宣傳，提高他們對民主監督工作的重視程度;還要在各民主黨派、無黨派人士中進行宣傳，促進他們相互學習和借鑒，共同提高民主監督工作的成效。在宣傳渠道方面，要充分運用報紙、電視、微信、微博等媒介，并嘗試開設長江生態環境保護民主監督工作宣傳專欄，實時報道監督工作中的相關內容。

參考文獻：

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[7] 張守帥. 2021年九三學社中央對口四川開展長江生態環境保護民主監督協商反饋會議召開[N].四川日報，2021-12-30（1）.

[8] 中央紀委國家監委研究室.新中國成立以來黨風廉政建設紀事[M].北京：中國方正出版社，2019：488.

[9] 毛澤東選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1991：126.

[10] 姜潔.為保護中華民族母親河貢獻智慧和力量[N]. 人民日報，2022-04-01（6）.

[11] 鞏固發展最廣泛的愛國統一戰線 為實現中國夢提供廣泛力量支持[N]. 人民日報，2015-05-21（1）.

責任編輯：王天海