中國基層協商民主的理論特征與行動優勢

劉淑芳

[摘 要]中國基層協商民主立足于中國國情，其社會背景具有復雜性，理論來源具有多元性，政治理念具有人民性，協商機制具有平等性。中國基層協商民主在實踐中展現出獨有的行動優勢，重視偏好轉換與共識形成，強調對話和協商解決分歧，運用靈活多樣的實踐形式，追求“政府—基層—公民”的三維效果。

[關鍵詞]基層協商民主 理論特征 行動優勢

[中圖分類號] D 6 2 1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 2） 0 2-0 0 7 9-0 7

[基金項目]本文系2 0 2 1年度湖南省社會主義學院系統課題項目“協商民主推進國家治理現代化研究”（ X T K T 2 0 2 1 1 3）的階段性成果。

一、中國基層協商民主的理論特征

基層協商民主立足中國國情，其產生與發展具有深刻的時代背景、深厚的理論淵源、先進的政治理念、科學的工作機制，深刻體現了基層協商民主的理論特征。

（一）社會背景的復雜性

獨特的社會背景是基層協商民主出現與發展的重要前提。首先，伴隨著全球化趨勢的到來，世界各國、各地區之間的聯系不斷加強，不同個體之間文化交流和碰撞頻繁。在政治領域，集中表現為社會各階層的政治訴求強烈，權利意識增強。其次，多元文化加劇了社會道德層面的價值分化。2 0世紀中后階段，不同地域不同宗教、信仰、種族或者社會身份組成的各種社會團體，迫切希望在社會治理體系中獲得一席之地，實現社會身份認同。最后，經濟社會發展不平衡不充分問題更加嚴峻，貧富差距過大，兩極分化嚴重，加劇社會不公，難以保障公民個體和團體組織公共理性的充分發揮，難以保障其正常參與公共事務管理。作為社會治理形式的基層協商民主，蘊含巨大潛力與優勢，能夠有效協調多元文化背景下不同社會階層在政治權利和社會事務管理等方面的差異。協商民主強調對公共事務的責任，提倡政治生活中的話語權與意愿表達權，重視所有公民的權益和需求，并形成具有集體約束力的政策。基層協商民主以社會公共領域的共同利益為目標，強調不同主體之間的對話和協商，尋求社會民意的最大公約數，實現權利與責任的客觀統一。

2 1世紀，“協商民主”概念被引入中國，成為中國民主實踐探索的新方向。黨的十八大提出“社會主義協商民主”概念，并結合中國國情構建了中國基層協商民主理論體系。在經濟社會的轉型關鍵期，中國社會分化更為顯著，涌現出各種各樣的利益階層，出現一些新的社會問題。這些社會問題一旦處理不好，就會激化社會矛盾，造成社會動蕩，嚴重威脅政府權力的合法性地位。協商民主改變傳統的自上而下的管理方式，倡導用平等、民主、自由的協商方式，謀求最大化的理性共識。基層協商民主賦予公民充分自由、公平的對話機會，以合法性程序形成公共決策，從而改變中國傳統的行政指令式管理，提高社會治理的實效性，滿足不同群體利益的最大化。“現代社會涌現的矛盾沖突，每時每刻都在尋求一個相對透明、公平的文明解決方案，試圖跟上社會的發展進程”[ 1] （ P 1 6 3），這就是基層協商民主。基層協商民主以各種新興社會組織為載體，促進彼此之間信息分享，有效利用各種公共資源進行“自我教育、自我管理、自我監督”，引導各基層組織在全社會范圍內開展多層次、多領域、多渠道的協商。

（二）理論來源的多元性

自由主義和批判理論是西方基層協商民主的理論基礎。自由主義認為，大眾控制和個人權利是實現民主的重要保障，但是大眾控制又會使特殊權利得不到尊重，尤其是基層少數人、少數群體的權利。而基層協商民主可以有效解決這種矛盾。基層協商民主的核心概念是公共理性，羅爾斯主張在自由人性和平等公民權基礎上提倡公共理性。科恩試圖利用“自由公共理性”在全民樹立以自由主義為核心的權利觀。協商民主的提出者約瑟夫·畢塞特認為，要保護個人生活，必須存在私人權利。同時，協商民主又是自由主義的核心思想，當協商在公共理性指導下展開時，必然與涉及社會資源分配的機會、數量的基本正義相關。“當大家都把正義視為政治生活中的重要組成部分，即眾人都能合理認可正義的價值框架下，自然而然都接受并展開基本討論。”基層協商民主的另一理論來源是批判理論。從普遍意義上說，批判理論主要針對壓制性力量的個體和社會的進步性解放的相關研究，與自由主義理論不同的是，批判理論認為社會個體間的充分協商可以改變個體觀念，幫助其更具公共精神，更關心集體利益，更維護個體權利。在基層協商民主中，由公民自發形成的政治社團構成公共領域的交往，協商把公共領域的“交往權力”巧妙地轉換為國家對公民社會的“管理權力”。

中國基層協商民主是在中國政府引導下發展起來的，并非完全照搬照抄西方理論。根據學者何包鋼觀點，中國基層協商民主制度主要有三個廣泛的理論基礎：第一，儒家議事傳統。在中國，協商制度最早形成于堯舜時期，皇帝任命諫官或言官，專門為皇帝政治決策提出看法和建議并進行監督，這就是歷史上的諫官制度。晚清，魏源提出庶民議政思想，強調保持國家局勢的穩定要關注庶民百姓的建議。朝會制作為古代社會決策的重要制度，采用當廷辯論和集體議事兩種討論方式達成共識。第二，黨的群眾路線。黨的群眾路線強調聽取并重視群眾聲音，以制度化方式保障黨的群眾路線的貫徹，如實行全國人民代表大會制度和中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度等。黨的十三大提出了建立社會協商對話制度。社會協商對話制度能夠適應變革中經濟、社會的迅速發展要求，吸引群眾參與政治生活，為他們提供自下而上的訴求反映平臺，使他們的委屈有地方申訴，困難有機構幫助，建議有部門采納。另一方面，黨和政府可以利用社會協商對話制度向群眾宣傳黨的路線政策，拉近與群眾間的距離。社會協商對話制度在黨政部門和基層群眾之間架起彼此溝通、相互理解的橋梁。第三，協商民主理論及現代社會科學方法、西方基層民主協商方法等。國際國內關于協商的研討會、理論專著等都嘗試用現代社會人的眼光，遵循民主協商原則，改良傳統的社會治理方法。中國基層協商民主制度是中西理論相融合，針對現實問題對傳統協商政治的改造、弘揚和創新。

（三）政治理念的人民性

基層協商民主之所以在世界各國廣泛興起和推廣，客觀原因在于契合基層民意的多樣性特點。民意是社會民眾對其生活的社會狀況的一種普遍性感受、意愿、精神、看法與訴求。[ 2]民意多樣性是內生協商民主的前提，多樣性賦予協商民主的動力。面對多樣性的民意，尋求多樣性背景下的共同性協商是趨勢使然。

我國基層協商民主是在各階層、各團體之間經過多回合、多方面的最廣泛的協商，在了解民意、尊重民意、收集民意和滿足民意基礎上，就公共利益達成共識，從而實現民意的最大化。從結構看，中國協商民主是民主政治制度的重要組成內容。目前，協商被廣泛應用到社會治理領域，出現基層政府與社會民眾、基層政府與社會組織、社會組織與社會組織、社會組織與社會民眾等多形式的協商。從功能看，基層民眾、社會團體通過協商民主形式，可以直接表達個人權利或群體性利益訴求。協商民主機制為相關利益代表提供平等、自主的對話平臺，促進彼此之間的了解和溝通，消除分歧和沖突，推進公共決策的科學化。公民、組織、群體可以平等、自由參與民主協商，積極參與到日常所關注或感興趣的各種各樣社會熱點、難點與焦點中，體現民主、反映民意、集中民智、增進共識。從表達渠道看，中國政府、組織與團體往往采用調研、民情懇談會、議事協商討論等不同途徑表達民意，促進社會共識。

（四）協商機制的平等性

無論何種模式，公民促成決策的協商制度必須體現參與主體的平等性。盡管平等這個詞語與生俱來帶有爭議性，但是平等在協商中已經發揮出積極作用。

首先，公民參與機會平等。在基層社會自治模式里，協商主體之間能夠暢所欲言自由表達個人看法，每個主體有均等機會參與協商。協商民意測驗要求參與個體放下集體身份，獨立、自由、平等地行使參與權。共識會議強調參與主體的非專業性，為普通公民參與協商掃清障礙。社區聽證會包容社區成員民族、文化、語言的差異性，最大限度擴充聽證會參與者的范圍，實現社區治理權的平等共享。中國政治形態的核心特征是人民當家作主，一切組織形式都是為最廣大的人民群眾謀福利。改革開放以來，中國基層社會單元組織形成了多種協商民主實踐模式，如民主聽證、居民論壇、民情懇談會等。隨著經濟社會的深入發展，社會階層不斷分化，越來越多的新階層涌現，中國基層協商民主的方式必然會不斷創新，涵蓋各階層、各方面人士，為每一個階層發聲提供平等渠道。

其次，公民協商權利平等。權利平等是基層協商民主順利進行的關鍵條件。基層協商民主賦予了每個成員平等參與權、自由表達權、價值判斷權和自由結社權。平等是追求民主的條件，能保證每個公民在協商實踐中擁有同等地位，被平等對待。但現實常常存在不平等的因素，平等原則則能過濾掉不適當的影響、威脅和非公共的討價還價。另外，引入開放的對話討論方式，保障參與者的有效發言在理性商討中得到重視。共識會議強調包容性，每個參與共識會議的公民有權參與會議進程。此外，所有公民還擁有同等權利提出和質疑某個主張、陳述理由、表達和挑戰各種需求、價值觀和利益。[ 3]任何人的聲音都享有被傾聽被重視的權利。如，浙江溫嶺探索的民主懇談會模式，重視維護參與者權利的平等性，建立信息公開機制，提高公共領域信息的透明度。協商對話實質是在理解包容和妥協基礎上為多元利益主體間謀求共識和達成決策進行的溝通。

二、中國基層協商民主的行動優勢

基層協商民主的制度建設蘊含了豐富的智慧，其內在運行機制揭示了其行動優勢。這是基層協商民主發展的根本保障。

（一）重視偏好轉換與共識形成

基層協商民主目標的實現，關鍵在于個人偏好轉換和共識形成。偏好和價值選擇在協商過程中是可以改變的，具有協商理性特征。“某種程度上，它呈現平等互動的內部關系，有能力，不強制，并且保護基層協商不被假象誤導，不被權力干擾。”[ 4]基層協商民主具有包容性和民主對話的特點。例如，在基層協商民主中，原則上所有民眾都有權參與對話，任何聲音都應該得到傾聽。正如米勒提出的“公共討論的道德效應”，被傾聽權利使所有民眾可以表達個人需求、挑戰各種價值觀，而基于共同討論所獲得的主張與政策，不僅會消除因錯誤經驗和主觀偏見產生的諸多非理性偏好，也會消除道德騙子們在公共場合宣揚的各種自我標榜的偏好，更進一步消除每個人狹隘的、與生俱來的自我中心主義偏好。中國基層協商民主強調公民公共理性的培育和政治視野的拓展，注重引導公民跳出個人狹隘立場思考公共利益，并且確保隱含在民主協商中的承諾得以實現，讓每一個公民在與他人的互動中轉變價值偏好。

個人偏好發生轉換后的目標是共識達成。基層協商民主形成的共識，普遍要求具有兩大特質。一是利益的一致性。一致性意見必須在共識基礎上達成。二是利益的共同性。共同利益是民主協商的目標，整個協商過程就是個人利益讓步于公共利益，個人立場妥協于公共理性的過程。例如，在社區聽證會上，圍繞公共利益訴求展開聽證，并非極個別的個人利益聽證，否則，就是浪費巨大的社會資源。是在共同性問題上協商，求得共同利益。

（二）強調用對話和協商方式解決分歧

在基層協商民主的實踐中，對話讓參與者充分交流，并在尊重個體差異和多元文化的基礎上進行協商，通過彼此之間理性的溝通與對話，形成公共決策，對公眾產生約束力。泰勒強調：“差異政治要求我們承認個人或團體獨特的身份及彼此的差異。”[ 4]科恩認為，可以在基層社團成員之間開展公共協商，內部圍繞一系列對社團公共福利問題進行討論，以助在公眾心目中形成共同的公共觀念，塑造更多的共同利益。[ 5]

基層協商民主的過程高度重視協商，每一團體、每一代表都能被大家認真傾聽，都有渠道直抒胸臆。人們參與協商過程，不只是傾聽也參與其中，而且參與的環境規模足夠使每個人都相信自己個人的意見會受到重視，他們在相互尊重的氛圍中討論問題，并嘗試找到共同點。基層協商倡導用包容的態度進行治理對話和協商。

中國處于社會轉型關鍵期，社會階層進一步分化，基層矛盾增加，迫切需要吸納基層群眾參與社會自治，吸收他們的智慧，提升公共決策的科學性。協商過程即對話過程，社會團體、基層群眾作為協商主體，圍繞關于地方發展的重大社會問題和涉及普通群眾利益的現實困難，召集各方利益代表深入討論，為整體發展和共贏達成共識。通過協商，在審慎反思的基礎上，消除各方分歧，達成一個普遍容易被各方共同接受的理性方案。

對話是人與人之間進行的聯合行動，完全符合民主協商的要求，基層協商民主必須根據設定的目標，通過對話協商尋求問題答案或者消除分歧，否則，它完全有可能會擴大分歧。只有對話作為理性交換的時候，才能在足夠廣泛的范圍內產生足夠充分論證的主張，并擔負對非限制性公眾的責任。對話協商是民主協商的首要表現形式，一般情況下，具備以下三個特征。對話協商的載體是活動，強調對話就不能限制活動。任何主體需要在行動中與他人合作或者試圖說服他人與自己合作。二是對話注重開放性而不是專業性。在基層協商中，公眾不需要掌握特定的專門知識，只需要具備參與協商的熱情，對于想影響協商并發揮自我價值的公民而言，對話都是開放的。三是對話具有發展性。每位代表按照自己的邏輯吸收他人思想，結合自身文化背景重新定義他人的觀點。對話進行一段時間，代表們會驚訝地發現自己已經接受并開始表達以前不接受不贊成的東西。對話協商最初是試圖改變他人，對話的價值不在于他人的改變，而在于自己表達方式的改變。對話協商促使人們在運動中不斷體悟，相互理解并修正完善自己的觀點。

（三）運用靈活多樣的實踐形式

為了適應復雜多變的社會形勢，民主協商的實踐形式越來越豐富。一是民主決策的協商民主。在這類實踐中，每個參與者平等享有自由表達權，各成員之間彼此尊重、愿意傾聽他人觀點，作出符合各方利益的決策。二是社會治理形式的協商民主。這類協商民主圍繞公共利益，強調在對話基礎上形成共識性決策，從而對公民具有普遍約束力。

中國基層協商民主典型模式是1 9 9 9年浙江溫嶺的基層民主懇談會。進入新時代，各地區都積極探索民主協商的新形式，基層群眾自治協商平臺得到了極大豐富和發展。一是民主決策的協商形式多樣，如民情懇談會、“民情氣象站”、民間智囊團等，一般遵循“三前、三先、三不”基本原則，即民主決策內容必須在黨組織研究前、法定程序表決前、行政機關執行前；必須先協商后研究、先協商后表決、先協商后執行；任何未經協商的重大事務不得研究、不得表決、不得執行。[ 6]二是民主管理的協商形式不斷創新，如動遷圓桌會議、“民情合議庭”、新居民聯誼會等。為了預防群體性事件爆發，浙江紹興市先后組織成立2 0多個聯誼社團，成為密切干群關系的重要紐帶。三是民主監督的協商日趨完善，主要以村務監督委員會為代表。村民委員會組織法對村務監督委員會的職責作了明確規定———監督村務公開、民主理財與村務規劃。四是民主自治的協商務實高效。目前已有社區協商議事會、村務協商民主和鄰里值班室等模式。以社區協商議事會為例，主要由交警、城管、衛計委等部門共同參與，幫助居民解決社區常見的停車難、違章建筑等問題。

（四）追求“政府—基層—公民”的三維效果

社會主義協商民主是我國獨有的民主形式，與選舉民主互為補充，互為支撐，共同推動民主政治發展。基層協商民主用包容的公民精神，鼓勵社會公眾廣泛參與基層治理，用理性的公民態度組織和開展公民之間的對話和互動，用集體主義價值觀促成公共利益的最大化，為社會和諧發展貢獻力量。

首先，有助于地方治理。協商民主制度為民眾參與協商提供了條件，引導民眾關注基層社會治理中出現的新問題、引發的新爭論、為民眾創造交流和協商的互動平臺。在協商中，少數反對者在聽取公眾的意見后，往往會慢慢改變個人偏好并愿意軟化反對態度。地方政府要善于利用公共意愿，幫助反對者改變想法，提高政府執政效率，減少強制執行被迫妥協帶來的管理成本。基層協商民主還有助于政府形成科學的公共決策。民主協商程序充分考慮每個公民的意見，特別是那些少數公民和弱勢群體的意見。決策內容既是多數人意愿的集中體現，又是集體理性反思的結果，充分尊重公民的道德準則，處處彰顯人文關懷。

其次，有助于化解基層矛盾。[ 7]例如，在社區的民情懇談會上，讓社區居民參與社區事務，不僅使居民更了解社區發展的公共問題，而且對集體利益形成全新認識，并運用協商說理方式解決糾紛，從而增強社區的整合力和凝聚力。中國共產黨將協商民主思維融入行政和司法體制，并用協商民主方式獲得穩定的秩序和新的治理方式。

第三，有助于塑造現代公民。政治學家薩托利把政治結構歸納成兩種：一種是縱向結構，以權力統治和行政指令為主要內容，另一種是橫向結構，涵括了公眾參與、代表表決兩個內容。基層協商民主制度是基層社會治理的有效制度，能夠充分調動橫向結構內在各要素的積極性，保證每個公民普遍享有平等、自由的政治參與權，充分參與地區發展事務的各種協商討論，將過去封閉式政治參與轉變為公眾開放式參與，實現公民政治參與渠道的有序化。這種在審視他人意見的基礎上調整自己觀點的過程，有助于幫助公民形成自我反思能力，增強公民權利觀念。正是“公共之力中平等對話、民主協商的公民精神，有效促進政府與公民的良性互動，政治國家與公民社會合二為一，交融發展，必將一起實現善治與民主協商的美好愿景”。[ 8]

參考文獻：

[ 1] [澳]何包剛.協商民主：理論、方法和實踐[M].北京：中國社會科學出版社， 2 0 0 8.

[ 2]宋堅剛，趙宬斐.協商民主中的民意吸納機制研究[ J].長白學刊， 2 0 1 6， （ 0 2）.

[ 3] S . B e n h a b i b， S i t u a t i n gt h eS e l f（ C a m b r i d g e： P o l i -t yP r e s s， 1 9 9 2） ： 2 9.

[ 4]J . D r y z e k，G r e e nr e a s o n：c o mm u n i c a t i v ee t h i c s a n dt h eb i o s p h e r e， E n v i r o n m e n t a lE t h i c s， 1 2（ 1 9 9 0）.

[ 5] J o s h u aC o h e n， T h eG o o dP o l i t y： N o r m a t i v eA n a l -y s i so f t h eS t a t e（ O x f o r d： B l a c k w e l l， 1 9 8 9） ： 4 8.

[ 6]楊衛敏.基層協商民主應是我國協商民主建設的重中之重[ J].中央社會主義學院學報， 2 0 1 4， （ 0 5）.

[ 7]朱勤軍.協商民主與和諧政治[ J].上海市社會主義學院學報， 2 0 0 6， （ 0 6）.

[ 8]粱瑩，黃健容.協商民主中的公共治理[ J].江蘇社會科學， 2 0 0 5， （ 0 4）.

責任編輯：周小斌