績效指標設計常見問題和難點問題分析

鄭全紅

設置科學合理的績效指標體系是績效管理的難點和短板，目前已成為全面實施預算績效管理急需解決的關鍵點和突破口。筆者經過學習和實踐總結了一些經驗和做法，主要是績效指標設計常見問題的分析和難點問題的思考，科學合理設置指標，以促進提高績效評價的質量。

如何設置科學合理的績效指標體系是績效管理的難點和短板，目前已成為全面實施預算績效管理急需解決的關鍵點和突破口。筆者通過學習和實踐總結出一些經驗和做法，擬從績效指標設計常見問題和難點問題的思考兩個方面進行分析，科學合理設置指標，以促進提高績效評價結果的準確性和客觀性。

一、績效指標設計常見問題分析

按照財政部《中央部門預算績效目標管理辦法》[財預〔2015〕88號]的要求，績效目標和績效指標的設置與審核要遵循完整性、相關性、適當性、可行性原則，做到指向明確、表意清晰、細化量化、合理可行、相應匹配。指向明確是績效目標要符合國民經濟和社會發展規劃、部門職能及事業發展規劃等要求，并與相應的預算支出內容、范圍、方向、效果等緊密相關;表意清晰是指標名稱能夠反映指標要考核的內容;細化量化是績效目標應當從數量、質量、成本、時效以及經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、滿意度等方面進行細化，盡量進行定量表述，不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但應具有可衡量性;合理可行是設定績效目標時要經過調查研究和科學論證，符合客觀實際，能夠在一定期限內如期實現;相應匹配是績效目標要與計劃期內的任務數或計劃數相對應，與預算確定的投資額或資金量相匹配。但是實務操作中，績效指標設置則靈活多變，難以掌控。工作中會經常遇到如下問題：

（一）指標設計不準確、不合理

下面主要從基建工程類項目的數量指標、質量指標和可持續性指標來舉例說明：

1.上表共性績效指標示例——基建工程類項目中數量指標“建設（改造、修繕）工程量”“建設工程數量”在大型建設項目中是不可直接引用的。比如，菏澤國際會展中心項目，建設有大型建筑物會展館、綠地、管網、消防、配電等，會展館、綠地可以用平方米計量，管網、消防、配電則可用處或者用個來計量，若直接用“建設工程量”“建設工程數量”指標，就不可能保證數量口徑的一致性，最后評價值則不客觀可行。所以此類情況直接引用“建設工程量”“建設工程數量”指標，則不符合客觀實際、不準確、不合理;此時可采用“建設工程完成率”來計量。評價時采用資金加權方式計算來保證評價結果的客觀性，因為房屋建筑物與綠化用地雖然同時采用平方米來計量，但是房屋建筑物單價每平方米要幾千元，而綠地每平方米幾十元，房屋建筑物已經完成，而綠化未完成，則會導致評價指標分數較低，與事實不符。所以用權重思維來設置指標比較合理，即用不同計量單位的項目資金乘以各自的完工率求出各自完工量，再加總求和計算出完工總量，然后除以總工程量計算出項目總完工率。

2.上表共性績效指標示例——基建工程類項目中質量指標“竣工驗收合格率”，在很多跨年度建設項目中不適用，應多用“驗收合格率”。大型基建項目一般當年都不能完工，如菏澤環堤公園建設項目工期三年，項目未竣工驗收前績效評價設置“竣工驗收合格率”指標，就不符合客觀實際、不準確、不合理，此時可設置“驗收合格率”指標進行單項考核。

3.可持續影響指標是相關產出帶來影響的可持續性。可持續性指標，項目中大多設置“項目預期使用壽命”一個三級指標，但是該指標質量特征比較明顯，質量好壽命也長，有的項目增設“后期管護資金落實情況”，但是總體上沒有反映可持續性的內在要求，不準確、不合理。可持續影響指標可定位為“影響的可持續期限”，如“項目持續發揮作用的期限”一般不應設“對本行業未來可持續發展的影響”這樣難以衡量的指標。若設置“對本行業未來可持續發展的影響顯著”指標，也應通過具體可衡量的細化指標綜合衡量，可從制度和機制完善、人才培養、配套設施、溝通協調等長效機制方面分別予以設置，并確保可以獲取相關數據資料，保證指標可衡量性。比如：世行貸款項目績效評價體系對可持續性指標的界定則比較科學，其評價維度（三級指標）為： （1）項目實施資金充足率（2）經濟社會環境等因素是否阻礙項目繼續實施（3）項目實施機制（機構、人力資源）的可持續性（4）政策制度是否支持項目繼續實施 。

（二）指標分類不合理

1.數量指標和質量指標時有混淆

數量指標是反映預期提供的公共產品和服務數量。但是采取比例形式設置的數量指標，有的兼具質量指標特征。比如 “監控覆蓋率”指標，既可以做數量指標也可以做質量指標，而“自動化監控覆蓋率”則是質量指標，它體現的是監控的效率和效果。所以指標指向一定要明確，避免混淆。

2.社會效益指標與質量指標時有混淆

社會效益指標反映相關產出對社會發展帶來的影響和效果。社會發展是指事業發展、社會安全穩定、社會文明公正、進步等。質量指標是反映公共產品和服務達到的標準、水平和效果。如部委共性績效指標示例——基建工程類項目中設置的社會效益指標“設施正常運轉率”，其質量指標的特征（指產品或服務的安全性、可用性、可靠性、可維修性）比較明顯;社會效益指標“基本實現年度社會效益目標的項目比例”，也不能直觀反映項目取得的社會效益，只能反映完成社會效益的程度;交通道路建設項目設置的社會效益指標“項目符合設計標準”，其質量指標的特征也比較明顯，說明達到道路通行的能力，實際的社會效益是方便人們出行、道路通行率效果怎樣。

二、績效指標設計有關難點問題的思考

（一）如何在絕對數和相對數之間選擇數量指標

原則上，數量指標優先選用絕對數指標， 如 “購置設備數量（臺、套）”、“示范生產線數量”，但是以下幾種情形可以使用相對數（比例）作為數量指標。

1.預算申報時，部分項目具體計劃或目標尚未確定，所以無法采用絕對數指標。如，對下轉移支付項目，績效目標尚待確定;待國家次年下達計劃的項目，如煤電調運等;獎補資金項目，屬于事后獎補，建議使用相對數指標。

2.類似“行政審批窗口辦件量”、公安及司法部門“案件辦結量”等，不宜設置絕對數指標。這些指標具有兩面性，不適合做績效指標，比如“案件辦結量”大小都不好，指標值大一方面可能說明人們維權意識在提高，另一方面也可能說明社會治安存在問題，所以建議使用相對數指標，如“案件辦結率”、“辦結及時率”等。

3.指標指向幾個口徑不一致的同類項目，但是又需要控制指標數量時，比如前面提到的復雜基建項目建筑物、綠地、管網、消防、配電等計量口徑不一致情況，建議使用相對數指標（工程量完成率 、配套設施完成率、工程完工率工程開工率等）。

（二）如何提煉核心指標

設置指標應根據資金的直接支出方向設定相應的指標內容，且數量指標應突出重點，力求以20%的指標數量涵蓋80%的工作內容（即二八原則）。設計指標時要遵循業財融合的理念，除了做好指標相關資料分析外，還應當與行業管理專家充分溝通，關注資金數額較大、內容重要的方面，凝練歸納。

（三）如何創新設置成本指標

成本指標是反映預期提供公共產品和服務所需成本的控制情況。結合政府新會計準則的實施及目前項目支出定額管理的趨勢和要求，在充分考慮投入的可持續性，以及投入成本所產生的長期效益和短期效益、經濟效益和社會效益的平衡關系的基礎上，探索制定切合實際的成本指標，并通過成本指標建立與預算安排、新準則及項目支出定額之間的相互銜接關系，以提高財政資金的使用效益。如何設置成本指標可以關注以下幾點：

1.針對單位成本比較明確的任務，應以各項內容的成本測算依據為基礎，設定單位成本控制數，如“人均培訓成本”、“人均補助標準”等。

2.針對單位成本無法拆分核算的任務，可設定分項成本控制數，比如疫苗接種成本即可分為購置疫苗費用、購置接種器械費用、醫務人員費用、場地費用等。

3.針對成本支出有一定彈性的，且可進行縱向、橫向比較的支出項目，可設置成本指標，如基建、購置、信息系統建設等有硬預算約束的項目設置。

4.投入成本并非越低越好，而是在保證效果的前提下控制成本，還應該平衡長期效益和短期效益的關系。比如，在郊區河面窄的地方修橋，投入成本較低，但其后期橋面通行率高，維修成本也會增加。

5.并非所有項目均需設定成本指標，“控制在預算范圍內”的有剛性約束的項目，不具備成本控制的意義，則不需要設置成本指標，如“會議費”，會議費一般屬于日常公用經費支出，一般都有支出標準，很難能節約成本，考核成本指標意義不大，所以一般不需要設置成本指標。

（四）如何設置時效指標

時效指標是反映公共產品和服務提供的及時程度和效率情況。指標設置分兩種情況：一是單體事件設進度指標 ，關鍵節點和標志性事件的進度，如“xx月前完成招投標”、“xx前完成建設工程驗收”、“年前完成設備購置（安裝）”等。二是對于內容多且復雜的項目（多主體）事件設效率指標 ，可根據工作開展周期或頻次設定相應指標，“月均次數”、“開工率”、“故障修復時間”等。

（五）如何區分預算績效指標和工作考核指標

預算績效指標反映財政預算資金在一定期限內預期達到的產出和效果，工作考核指標是指通過單位工作計劃（如工作要點、目標責任書）等方式制定的階段性目標或任務，其中包含了部分投入指標和過程管理指標。績效指標重在考核產生的效果，工作考核指標重點考核工作的完成情況和工作的規范性，兩者存在較大區別是“打通最后一公里”。績效指標能促進部門的運行效率，工作考核指標是xx工作完成率、資金使用合格率，這樣的指標本質上均為過程指標。此外，與前置條件相關聯的指標，大多為過程管理指標或合規性指標，不宜作為績效指標設置。如科技引導專項資金當年沒有效益則不用設置效益指標;對事業發展類項目，設置的績效指標要具有公共屬性盡量“打通最后一公里”;對運轉類項目，不能設置超出項目內容與支出規模的績效指標。

（六）理清邊界精準確定績效評價對象

1.理清基本支出與項目支出的邊界。

2.理清項目支出之間的邊界。比如某公司把多個項目資金放在一個賬套內統一核算，未按規定分別設置賬套進行獨立核算，造成項目資金支出混亂，導致績效評價工作的困難。

3.理清績效歸屬期間的邊界。如本市《2020年重大安保補助資金》實際則是對2019年的重大安保活動的補助，科技引導專項資金當年也不產生效益，評價時應參考上年度的效益進行評價。

4.理清跨部門資金共同投入的邊界。比如農村建設項目可能有環保部門、住建部門、交通部門、水利部門等多部門資金投資。

（七） 合理設定指標目標值

根據《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》設定指標目標值，首先要合理確定指標值設定依據，績效指標值主要依據或參考計劃標準、行業標準、歷史標準或財政部和業務主管部門認可的其他標準進行設定。指標值穩定選擇歷史標準;項目新增選擇計劃標準;慎重使用行業標準，行業標準一般是國家發布，因為南北差異、地域差異、經濟差異而存在一定影響。再次是明確取值方式，根據績效指標具體數值（情況）的特點、來源等明確取值方式。部門應在設置績效指標時一并明確有關取值要求和方法。常用的方式有：直接證明法、情況統計法、情況說明法、問卷調查法、趨勢判斷法。一般來說，正向指標不應低于行業、歷史或計劃標準值，反向指標不應高于行業、歷史或計劃標準值，應保證指標的前瞻性，發揮目標的約束性，不能故意設置過低指標值，同時也要考慮目標的可實現性。最后確定指標值，績效指標值應以可以量化的數值進行描述，如具體數據或百分比等相對值來表示;確實難以量化的，盡量使用可比較分析和評判的表述，以提高指標的可衡量性。

（作者單位：菏澤市預算績效評價中心）