生態文明體制下自然資源價值實現路徑

王宇飛 李星毅

生態產品是我國當前最短缺、最需發展的產品類型之一。2021年由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》文件中對生態產品價值實現機制進行了系統化、制度化闡述，為構建“綠水青山”轉化為“金山銀山”的具體路徑以及制度保障指明了方向。各地積極探索生態產品供給和價值實現，頒布了系列的政策措施，使之成為平衡發展和保護的重要舉措。但是當前與生態產品價值實現相關的理論研究和實踐都還時日尚淺，存在很多需要進一步深入探討的問題。

生態產品價值實現路徑

生態產品可劃分為公共資源、生態公共產品、生態私人產品和生態俱樂部四類產品。生態產品生產、交換、分配的基礎是自然資源的產權，難點在于公共資源和生態俱樂部產品的供給和管理。生態公共產品產權大多歸國家所有，生態私人產品產權歸集體所有，而生態俱樂部產品、公共資源產品的產權大多為二者混合所有。生態資源的產權交易是通過對產權進行賦能或者賦利，使其成為可抵押、可融資的生態資產，進而將生態產品的非市場價值轉化成市場價值。

現行自然資源所有權包括集體所有和國家所有兩種類型。產權主體不同，其價值實現路徑多有不同。對于集體所有權的自然資源在于使集體尤其是集體成員基于其自然資源獲得利益，具體是以將生態資源的優勢轉化為生態產品、或經過生態資產優化配置、綠色產業組合、金融市場工具嫁接等方式實現生態資源增值。而國家所有權的自然資源管理的目標在于通過制度安排實現自然資源服務全民和持續發展的有效契合，使得自然資源權力束多樣化以及合理化，最終推動自然資源利用的負外部性內部化，充分實現經濟效益和生態效益，調動使用者保護生態環境的積極性。實踐中，各地往往統籌考慮經濟效益和生態效益，通過生態環境修復、發展綠色產業等途徑使長期收益與短期成本相平衡，促進生態產品實現其價值。主要有兩種類型的自然資源的價值化形式。

集體所有自然資源——發展生態產業

生態產業主要包括生態農業（含加工業）以及生態旅游，比較有代表性的是自然保護區周邊的生態產業發展。

生態農業是自然保護地周邊產業的基礎，按照生態學原理和經濟學原理，將傳統農業與第二、三產業結合，利用傳統農業精華，運用系列的措施，比如政策設計或者科技手段，設計相應的生態工程或者產業項目以協調發展與保護之間的矛盾，進而使得農業生產和生態保護之間形成良性互動，形成高質量的農業，進而獲得較高的經濟、生態和社會效益。例如朱鹮國家級自然保護區引導和扶持朱鹮棲息地社區農民種植綠色水稻，探索既促進朱鹮棲息地生態環境保護又能增加農民收入的協調發展模式，實現經濟和棲息地保護雙贏的案例，得到業內普遍認可。

生態旅游業是憑借生態旅游資源，以旅游設施為基礎，實現旅游、保護、扶貧及環境教育等功能的旅游產業。與傳統的大眾旅游相比，生態旅游側重對生態資源進行保護性開發，比如對生物多樣性的保護、開展環境教育等，進而推動當地社區的可持續發展。這一模式的目標是使人類在欣賞大自然的同時不損害生態系統的生態服務功能，并使人類認識到要保護自然，減少旅游等人為活動對環境的影響。同時，旅游活動也會為生態保護提供資金。生態旅游為當地居民增加大量就業的機會，鼓勵其參與自然保護，以建立餐館、旅館、土特產商店的方式帶動相關產業發展，推動當地的經濟發展和社會進步。

（1）“金駿眉”生態產品品牌發展經驗。“金駿眉”品牌茶葉，是將資源環境優勢轉化成產品品質優勢，并且通過品牌將產品品質的優勢固化為價格優勢和銷售量優勢的成功案例。從1986年開始，武夷山自然保護區將區域內10%的集體林劃分為固定生產區域，供群眾發展毛竹、茶葉、養蜂等生態產業；其余90%區域面積的自然資源得到了有效保護。近10年來，核心區桐木村的茶山面積基本沒有擴大，村民的人均年收入不斷增長，初步實現了綠水青山轉化為金山銀山。聯合國教科文組織認為，這是“中國自然保護區較好解決保護和發展矛盾問題的一個成功典范”。

從操作過程來看，農戶主要負責初級制作過程，而企業則主要負責在此基礎上對產業的升級打造，比如后期的茶葉加工、制作、銷售和品牌打造上對紅茶產業進行升級，使紅茶產品結構不斷向高附加值、高技術、高集約的方向演進，促進產品結構升級以及資金和勞動力向二產、三產集中和聚集。

（2）保護地友好體系的品牌發展經驗。保護地友好體系（全稱“自然保護地友好產品增值體系”，由中國科學院動物研究所解焱博士發起，實行會員加盟制）是專門保護自然資源、開發其周邊生態產品的品牌體系。其特征是在自然保護地周邊社區發掘并推廣環境友好和健康友好的農副產品和文旅產品，主要出售給城市地區或者游客，并將收益返還給社區用于開展自然保護工作。該體系將消費者、保護地社區居民與保護區管理機構聯系起來，通過合作伙伴建立完整的、具有保護價值的產業鏈，向消費者提供高品質的生態產品，逐漸引導其生活方式轉變并獲得收益，進而反哺當地社區老百姓，在自然保護地建立起可持續的自然保護機制。

比如，社會組織桃花源基金會積極參與到了保護地友好體系建設中，兩者合力推進生態保護和社區發展并重。在保護區的外圍，以生態產業扶貧為核心，要求村民按照生態的方法種植、生產、開發高品質的生態產品，隨后借助桃花源基金會以及保護地體系組織的力量將這些生態產品推向市場。桃花源基金會支持的生態產品統一以“桃花制”的名義出售。“桃花制”品牌意味著這些產品來自于最優的生態環境保護區，有著嚴格的產品品質控制體系，是值得消費者信賴的、自然健康的農副產品，產品銷售收入同時用于當地生態環境保護和社區可持續發展。目前的產品有四川老河溝自然保護區的花生、蜂蜜、蜂蜜酒，八月林保護區的明前綠茶等。

國家所有自然資源的保護與利用

（1）基于NbS的山水林田湖綜合保護修復和利用。基于自然的解決方案（Naturebased Solutions，簡稱NbS）由世界銀行于2008年首次正式提出，通過保護、可持續利用和修復自然或變化的生態系統來有效應對經濟社會中的一些問題和挑戰，并促進人類福祉和生物多樣性的解決措施。與傳統生態保護工作相比，NbS以保障自然生態的同時提高社會福祉為目標，主要手段是對生態系統進行有效管理，提倡依靠自然解決，促進生態保護的同時推動經濟社會的協同發展。NbS的核心源于生態系統所能提供的豐富多樣的服務和功能，即生態產品。自然資源的外部性以及資本的“逐利性”使得以消耗自然資源為基礎的低投入高利潤行業不斷開采自然資源（比如礦業），定價主體的缺乏導致其價值往往被忽視或低估，造成市場成本和收益的扭曲及市場失靈。NbS通過對自然資源合理管理，能夠有效減少商業對自然資源開采的依賴，將其重心轉向生態產品價值實現。商業項目中的NbS可為企業提供持續增長的機會，進而降低企業的運營成本、推動創新盈利模式研發以及不斷增加收入來源。

“山+水”——廣東粵北南嶺典型礦山生態修復工程。韶關市在粵北南嶺山區持續開展針對礦產資源開發的大規模整頓和規范礦產工作，先后關閉了一批生態環境問題突出的小型礦山，從源頭上遏制了當地生態環境惡化。粵北南嶺山區也成為礦山地質環境重點治理區和土壤污染綜合防治先行區。當地從NbS視角提出了依靠自然的途徑解決重金屬污染礦業廢棄地的生態修復問題，明確了山水林田湖草系統共治中的基本原則之一，即“依山就勢重塑地形、因勢利導疏導水流、柔性防護穩定邊坡”。以此為基礎，開展了粵北南嶺山區廢土堆生態修復工程，采用場地平整、清污分流、土壤改良、植被恢復、邊坡生態袋植生和立體植被配置等關鍵技術進行生態修復，并建立了監測機制與優化措施不斷對礦地生態修復方案進行調整，以保證修復效益的最大化。在大寶山礦區生態修復中，項目設計了一些基本的標準，比如遵循自然原理的生態修復規劃等。實施了若干生態修復工程以及適應性生態修復管理，比如在地貌重塑、土壤重構和植被修復等基礎上，培育了人工參與管理的植被群落系統；鼓勵修復過程中選擇鄉土的樹種，提高了植物自身的抗逆性和植物群落物種的多樣性，增加了生態系統的穩定性；防止外來物種入侵的同時，使得廢棄礦山在修復中逐步成為一個自我完善、正向演替的自然生態系統。NbS這一理念的落實保障了修復后的礦山生態系統的健康穩定和自然資源管理的可持續性，最關鍵是其成本相對較低，并且后續也為場地的再次開發和利用奠定了良好的基礎。

“湖+林”——云南撫仙湖流域生態保護修復工程。在云南撫仙湖流域生態保護修復中，在“修山擴林、調田節水、生境修復、控污治河、保湖管理”并重的原則下，當地開展了修復撫仙湖流域的有關的生態修復項目，提升了流域生態環境承載力，保障了水體潔凈和流域生態安全。根據撫仙湖流域生態環境狀況與人為活動壓力的情況，撫仙湖流域被劃分為三大分區（水源涵養區、綠色發展區與護體保護區）和5個功能區，并且根據區域特點設定不同的保護策略。在流域空間格局優化與管控的基礎上，項目設計了修山擴林、調田節水、控污治河、生態修復、保湖管理五大類共47項工程。其中，NbS理念是上述工程項目的重要指南。

耕地騰退和保護項目建設加大了撫仙湖當地政府的經濟負擔。從長遠來看，單靠政府資金注入難以完成生態保護修復全鏈條的管理和維護。因此，當地也積極在生態修復的基礎上進行保護、利用和開發。以削減農業面源污染為目標，以休耕及種植結構調整為手段、土地流轉為抓手，發展節肥節水節藥型生態農業，實現了農業園區的污染“零排放”。將廢棄的磷礦改造，建設了污水處理廠，廢棄礦渣用于附近土地平整，滿足當地發展用地需求的同時，解決了周邊生活污水和工業園區的工業廢水處理問題；通過建筑垃圾綜合利用工程對撫仙湖周邊拆遷過程中產生的建筑垃圾進行處理，制作成混凝土和脫水磚，讓生態修復過程中產生的建筑垃圾變廢為寶，推動撫仙湖建筑產業可持續發展；此外，撫仙湖流域正在建設特色小鎮，建成后將安置生態搬遷的群眾，并帶動群眾就業、創業。

（2）生態銀行的構建。生態銀行不是傳統意義上的銀行，而是由政府搭建的專門對自然資源生態權屬進行交易的平臺。它的主要使命是對經濟建設和開發活動引發的對生態系統或生物多樣性的負面影響進行修復或者補償，促進“生物多樣性中和”（Bio-diversity offset），最終實現“自然資本增值”或“生物多樣性凈增益”。

參考美國濕地緩解銀行、澳大利亞生態銀行、德國生態賬戶制度等，結合我國生態文明體制改革現狀，生態銀行可以進行如下的制度設計：

首先，調整環境影響評價相關的法律法規，生物多樣性凈零損失應該成為規劃以及重大工程項目的法定要求。規劃、項目可行性研究階段需要對其選址、設計、施工等過程，特別是要對運營和生產階段可能對生態系統產生的影響進行預測和分析，并核算生態信用變化的情況。工程項目在不能回避、削減的前提下要對生物多樣性實施中和措施，優先就地保護和修復，然后通過購買生態信用抵消項目所產生的損失。其次，設立生態銀行，對“生態信用”收儲并交易。銀行以“生態信用”為標的物。買方（借款方）是從事開發建設活動、對生態系統、生物多樣性造成損害的開發者；而賣方（存款方）是保護者和修復者，通過保留、優化、恢復和新建生態系統四種方式產生或增加、存儲“生態信用”。交易的進行以合同文書的簽署為標志，合同中需指出保護修復的現狀目標、地點位置、“生態信用”額度、工作計劃、維護計劃、監測方式、管理計劃等，要明確不同時期的修復和管理責任。保護者或修復者承擔相應的保護修復任務，并允許其在完成保護修復任務之后將長期的管理責任轉移給地方政府、土地所有者或非政府組織等。土地所有者和生態多樣性銀行以簽訂保護協議的方式規范權責利。可由自然資源的主管部門主導設立生態銀行，負責批準開發建設和頒發許可證，明確開發者在購買信用時的補償責任，并監督銀行的設立、營建和管理。交易價格主要由市場決定，影響因素包括區域的位置、土地的價值、保護修復成本、生態服務功能以及物種多樣性的變化等因素。

政策建議及思考

自然資源生態產品價值實現機制需要以下基本的政策環境：

以產權約束為基礎的管理體制

明晰的產權界定和完善的法律制度是生態產品價值實現的基礎。在實現生態產品價值過程中，要發揮政策優勢，在明晰產權的基礎上構建法律保障制度。如健全生態資產確權登記制度規范，有序推進自然資源的統一確權、登記；豐富自然資源資產使用權的類型，界定出讓、轉讓、出租、抵押、入股等權責歸屬，明確生態產品權責的歸屬；清晰化自然資源資產的權屬關系和生態產品市場主體的責任和義務，保障對生態產品市場的有效監督。建立以產權約束為基礎的管理體制包含三個層次：（1）從法律和自然資源資產產權體系上明確生態產品歸屬，逐步實現對自然資源統一確權登記。（2）清晰界定不同類型的自然資源資產的產權主體和其權利。（3）規范自然資源的使用權，保障資產收益權，激活資產轉讓權，理順資產的監管權。總之，需要統籌建立自然資源產權體系，保障其歸屬清晰、權責明確、監管有效，為生態產品價值實現提供良好的制度環境。

明確的政府責任

推動生態產品價值市場化、多元化實現，要明晰各層級政府間的責任邊界，中央政府負責全國性生態產品的價值實現，地方政府負責區域或流域性生態產品的價值實現，而村集體組織負責社區性生態產品的價值實現。政府是生態產品最大的供給者，應重點通過控制污染排放、加大生態系統修復等方式擴大生態產品的供給，保證生態系統能夠持續提供形式多樣的生態產品。此外，政府可適度調整產品價格，推動消費者對生產、消費等活動引發的負外部性付費，以此引導生產和消費向可持續方向發展。

多元化的生態補償方式

優先支持我國生態重要性最高、生態系統最脆弱的地區進行生態補償相關的制度改革，特別是重點生態功能區以及國家公園等重要的自然保護地。要展開跨區域協調聯動，推動建立橫向的生態補償機制。探索在基于自然的理念下，實施山水林田湖草重大生態保護修復工程，開展國土綜合整治修復、礦山環境恢復治理、海洋生態修復、生物多樣性保護等工作，推動山水林田湖生態系統得到整體保護和系統修復。政府應以稅收減免、低利率貸款、項目支持等形式給予生態保護主體一定的激勵性補償。銀行等金融機構要加大對生態產業的扶持力度，給予這類企業或項目信貸支持，比如下調貸款利率、發行專項債券。各地可以創新開展生態空間產權抵押，推動生態資產證券化。結合鄉村振興政策，為農戶提供人才培訓、產品開發、技術推廣、技術咨詢等方面的服務進行智力或技術補償。

健全的生態價值核算與評估機制

對生態產品進行核算和評估是建立生態服務市場交易制度、生態補償制度等的重要依據。它依托于基礎數據的支撐，應構建統一、規范并且容易操作的統計監測核算體系和標準。要解決兩個關鍵問題：一是核算評價指標體系的構建。區域范圍，需要探索開展自然資源資產核算的工作，比如自然資源負債表的編制，構建土地資源、森林資源等的自然資源資產和負債核算方法和制度，優化建立實物量并確定價值量的核算方法。重點關注分類標準和統計規范并解決定價方法和定價機制的問題。二是明確不同生態產品的核算方法和技術規范。在對生態產品種類進行確認和細分的基礎上，明確不同類型的生態產品價值實現機制和路徑。一般意義的生態產品，可以歸結到農林漁旅產業，并在此基礎上結合地方實踐進行分析。

政府引導下的多元主體共同參與局面

多元主體參與是生態產品價值實現的關鍵，也是構成產品交易的基礎。比如《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》提出，“推進生態產業化和產業生態化，加快完善政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑”。《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》中明確需要制定市場化、多元化生態保護補償的政策框架，即政府在推進建立市場化、多元化生態補償機制中主要起引導作用。政府的作用主要包括六個方面：制定政策和規則、激勵各方參與、協調和統籌、監測評估成效、及時發布信息以及鼓勵總結、研究和推廣。探索引導社會資本進入生態市場，落實《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》，積極培育發展生態保護相關的市場，促進第三方治理、生態保護相關的服務業、生態保護服務托管等服務業及新業態。重視多方參與監管，既要發揮政府職能部門市場監管的主體作用，也應發揮新聞媒體、環保組織和公眾民間的作用，推動市場監管主體的多元化。

市場化的自然資源有償使用和交易機制

在明晰生態要素產權基礎上，建立由許可證、配額或其他產權形式構成的市場化的自然資源資產產權交易體系，包括區域之間、企業之間自然資源資產產權公平分配與交易機制，拓寬生態環境保護資金的來源渠道。發揮政策、資金優勢，建立專門平臺或設立機構平衡不同區域間的生態產品供給，建立生態產品受益者同供給者的直接聯系來完善現有的生態產品市場交易機制，進而推動生態產品供給雙方的平等協商、公平交易，逐步建立不同類型的生態產品價值交易機制。比如以碳交易為核心的圍繞森林、濕地以及草原等生態系統的碳匯交易體系。根據生態產品的種類和等級差別，構建生態信用制度和生態產品質量認證體系來確保生態產品的真實性，并根據交易雙方的供需關系和模式來調整生態產品的規模和品質。生態產品價值實現路徑需要政府、企業等多種主體共同參與，針對公共性、市場性等不同生態產品創新制度安排，建立有效的價值實現路徑。

（編輯 尚鳴）