新《土地管理法實施條例》背景下征地房屋補償爭議解決機制探析

馬蓉　唐蘇生　周茜　謝予蔚

一、前言

2021年9月1日開始施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第三十一條中明確規定，縣級以上地方人民政府對個別未達成征地補償安置協議的應當作出征地補償安置決定，并依法組織實施。在其第六十二條中仍然保留責令交出土地的方式。《江蘇省土地管理條例》（以下簡稱《省條例》）第四十條，也明確對個別未達成補償安置協議的，由設區的市、縣（市、區）人民政府依法作出征地補償安置決定。

在此背景下，以南京市為例，開展征地房屋補償爭議解決機制的研究十分必要。本課題將通過對裁決和責令交出土地等爭議解決方式的操作流程和經驗做法的梳理，形成對征地房屋補償爭議解決方式模式化和程序化地分析研究，并結合《實施條例》和《省條例》的修訂情況，對征地補償安置決定和責令交出土地決定的銜接關系、實施程序和材料要求進行探索和研究。

二、過往征地房屋補償爭議解決方式概述

（一）裁決

1998年通過的《實施條例》第二十五條規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。此后，不少將房屋作為地上附著物補償的城市，據此對補償標準進行裁決。2001年出臺的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《管理條例》）第十六條中規定，拆遷人與被拆遷人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。在此之后，不少城市參照《管理條例》，也將裁決作為征地房屋補償的爭議解決方式。一直采用裁決方式的代表城市有北京市、廈門市和寧波市等。另外，杭州市、南京市和無錫市也曾經采用裁決的方式。

（二）責令交出土地

責令交出土地的方式源于1998年通過的《實施條例》第四十五條的規定，違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。據不完全統計，我國包括上海市、長沙市和南寧市在內的共計43個城市采用責令交出土地作為征地房屋補償的爭議解決方式。

（三）補償決定

2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《補償條例》）取代《管理條例》后，爭議解決方式由裁決調整為補償決定。部分城市在征地房屋補償的爭議解決方式上也參考《補償條例》的做法，如《杭州市征收集體所有土地房屋補償條例》中規定，補償人與被補償人在簽約期限內達不成征地房屋補償協議，經調解仍不能達成協議的，報請市國土部門依據規定按照征地房屋補償實施方案作出補償決定。除杭州市外，采用補償決定的代表城市還有金華市、舟山市和麗水市等。

（四）征地補償安置決定和責令交出土地結合

《實施條例》引入了征地補償安置決定作為爭議解決方式，同時仍然保留了責令交出土地。《實施條例》修訂出臺前，已有部分城市采取兩種爭議解決方式結合的模式。吉林市出臺的《關于進一步做好集體土地和國有土地上房屋征收補償工作的意見》（吉市政辦發〔2020〕20號）第九條規定，征收雙方對征收補償不能達成一致的，區人民政府應當依據征地補償安置方案和補償登記結果作出征地補償安置決定。被征收人在規定的期限內不提起復議、訴訟，也不騰退的，由區人民政府依法申請法院強制執行。被征收人已經依法得到安置補償的情況下，無正當理由拒不交地的，由市自然資源部門責令交出土地，仍拒不交地的，依法申請法院強制執行。南通市雖未出臺正式文件，但是市自然資源管理部門要求項目所在街道在申請責令交出土地之前對被征收人作出補償決定。

三、南京市征地房屋補償爭議解決方式的歷史沿革

南京市征地房屋補償的爭議解決方式曾經先后采用過裁決和責令交出土地。

（一）裁決

南京市首次確立征地房屋補償爭議解決方式是在《南京市征地拆遷補償安置辦法》（寧政發〔2004〕93號）第十二條，拆遷人應當在拆遷實施前與被拆遷人依照本辦法的規定就補償、搬遷等事項簽訂書面協議。協議內容應明確補償形式和補償金額。經協商達不成協議的，經當事人申請，由區人民政府裁決。《南京市征地房屋拆遷補償安置辦法》（寧政發〔2007〕61號，以下簡稱61號文）延續了裁決的爭議解決方式，但是將裁決主體調整為原市國土資源管理部門。《〈南京市征地房屋拆遷補償安置辦法〉實施細則》（寧政發〔2007〕143號，以下簡稱143號文）和《南京市征地房屋拆遷裁決暫行規定》（寧政辦發〔2007〕120號，以下簡稱120號文）進一步細化了裁決的工作程序、適用范圍、受理條件、材料要求、文書內容等。《中華人民共和國行政強制法》施行后，市規劃和資源局出臺了《關于重點項目征地房屋拆遷案件申請法院強制執行工作的意見》（寧國土資〔2012〕53 號），明確裁決案件統一由市國土資源局向人民法院申請強制執行。裁決制度自確立以來，對南京市的征地拆遷項目的有效推進發揮了積極作用。

（二）責令交出土地

因為裁決是參照《管理條例》而確立爭議解決方式，并無直接的上位法依據，司法實踐中經常被相對人質疑其合法性。2015年出臺的《南京市征收集體土地涉及房屋補償安置辦法》（寧政規字〔2015〕15號）根據原《實施條例》第四十五條將爭議解決方式由裁決調整為責令交出土地，彌補了裁決上位法不足的問題。同時根據最高院和省高院對于執行和審查責令交出土地決定時設置了符合條件和重點審查內容。主要集中在四個關鍵點：一是集體土地征收項目是否獲得征地批文，責令交出的土地是否屬于批準征收的范圍;二是征地行為是否按照法定程序組織實施;三是征地補償安置費用是否足額到位;四是被征收人是否存在阻撓國家建設征收土地的行為。責令交出土地在程序和材料要求上都借鑒并延續了裁決的已有成熟經驗。

四、南京市征地房屋補償爭議解決方法

（一）司法機關態度

2007年以來，南京市大量的裁決和責令交出土地案件通過了司法審查。

法院對裁決的態度主要有：一是裁決依據的61號文是市政府根據《中華人民共和國土地管理法》、《省條例》等法律法規，結合本市實際制定的規范性文件，具備合法性。二是143號文、120號文是根據61號文規定，結合本市實際情況制定的實施細則和裁決相關規定，與現行法律法規亦不相沖突。三是受理裁決申請、通知答辯、組織調解并最終作出裁決的程序合法，裁決明確的補償金額、補償方式、搬遷期限、過渡方式及過渡期限等事項，內容齊全。

法院對責令交出土地的態度主要有：一是市規劃和資源局具有對其轄區內阻撓國家建設征收土地的被征收人，作出責令其交出土地的法定職權。二是參照《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十四條規定的條件進行實體審查，市規劃和資源局作出的責令交出土地決定書符合規定。三是實施單位與原告多次協商后，據區人民政府的提請，被告在催告原告履行、組織雙方協調、聽取原告陳述申辯后作出責令交地決定，認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。

（二）主要經驗做法

1. 堅持程序正當原則

在裁決程序中，行政機關向被申請人送達征地房屋拆遷裁決申請書副本及答辯通知書，并告知被申請人的權利和義務。在責令交出土地程序中，行政機關啟動責令交出土地程序后，首先制作并向被征收人送達催告書，告知其陳述申辯的權利。在強制執行的程序中，被申請人未在規定的期限內騰退的，行政機關向被申請人作出并送達強制執行前催告書，告知被征收人陳述、申辯的權利。另外，行政機關還要求，實施單位應與被征收人充分協商，并需要保留三次以上的協商記錄。這些程序是保障被征收人參與權、嚴格按照法定程序行使權利、履行職責的體現，符合正當程序原則。

2. 堅持調解先行原則

在裁決程序中，行政機關受理裁決申請后，會組織申請人與被申請人調解，充分聽取雙方意見，對當事人提出的事實、理由和證據進行復核，對合理要求予以采納;在責令交出土地程序中，行政機關在受理責令交出土地申請后，會組織實施單位和被征收人協調，充分聽取當事人意見，合理采納當事人提出的要求。裁決的調解程序和責令交出土地的協調程序本質上都是爭取化解實質性爭議，促成雙方盡快達成補償安置協議，是行政機關窮盡應有途徑為當事人提供發表意見的平臺，也為決定的作出提供程序合法的依據。

3. 堅持產權明晰原則

在征地房屋補償的實踐中，房屋產權不清晰的情況增加了裁決或責令交出土地權利人確認的難度，行政機關不拘泥于權證的限制，結合具體情況進行確認。在離婚類案件中，雙方離婚后通過協議約定或生效的法律文書對房屋進行分割，權證因客觀原因未變更登記的，仍以離婚雙方作為共同的權利人。如協議離婚或生效的法律文書對房屋分配涉及子女的，將子女也列為共同權利人。在繼承類案件中，存在遺囑繼承、法定繼承及部分繼承人放棄繼承的，將全部的繼承人列為權利人。行政機關通過案件材料綜合分析房屋的真實權利現狀，維護相對人的合法權益。

4. 堅持補償確定原則

拆遷實施單位申請拆遷裁決需向行政機關提交對被拆遷人的補償安置方案，確定補償金額，與裁決申請書副本一并送達被申請人。在進行責令交出土地程序之前，行政機關要求實施單位制定具體補償安置方案并送達被征收人。具體補償安置方案明確了被補償房屋情況、補償數額和明細、安置房地點、實現安置的方法、敦促限期簽約等內容，向被征收人表明補償安置已準備到位，避免疏漏。具體補償安置方案的實施一方面力爭補償安置協議的簽訂，另一方面如后期涉及復議、訴訟的，方案能作為行政程序合法的重要依據。具體補償安置方案為征地補償安置決定的實施提供重要參考。

五、現行征地房屋補償爭議解決方式研究

（一）現行爭議解決方式理解與適用

1. 征地補償安置決定

《實施條例》和《省條例》有關征地補償安置決定的規定針對的是土地征收程序中所有未達成協議的情形，本文重點研究因房屋補償安置無法達成協議的情形。征地補償安置決定在程序和內容上相當于原責令交出土地程序中的具體補償安置方案，也充當了補償安置協議類似的作用。區人民政府需審核被征收房屋、補償款項、安置房地點等情況，確保前期材料齊全后方可作出征地補償安置決定。值得注意的是，被征收人不履行征地補償安置決定的，《實施條例》和《省條例》未能明確可以據此由區人民政府申請法院強制執行。但可以明確的是，區人民政府應按照征地補償安置決定的內容發放補償款、落實安置房。如被征收人無正當理由不接受補償的，對補償款進行提存，視為已履行補償安置職責。

2. 責令交出土地

責令交出土地基本保留原來的程序和要求，只是責令交出土地作出的主體調整為縣級以上人民政府。在現行立法體系下，需研究與補償安置決定銜接適用的方法。在征地補償安置決定不能直接申請法院強制執行的情況下，被征收人在征地補償安置決定規定的期限內不騰退的，屬于阻撓國家建設征收土地的行為，應由區人民政府作出責令交出土地決定，據此申請法院強制執行。另外，被征收人已經簽署補償安置協議，協議生效后拒不履行的，也屬于阻撓國家建設征收土地的行為，也應由區人民政府作出責令交出土地決定。

3. 征地補償安置決定和責令交出土地的執行和銜接

目前關于征地補償安置決定和責令交出土地的執行和銜接主要有三種觀點。

（1）采用類似浙江省的做法。《浙江省土地管理條例》明確了對個別未達成征地補償安置協議的，設區的市、縣（市、區）人民政府應當作出征地補償安置決定。被征收人不按照補償安置決定規定的期限內騰退土地和房屋的，由設區的市、縣（市、區）人民政府依法申請人民法院強制執行。對于已簽訂征地補償安置協議的被征收人未按照協議約定履行騰退土地和房屋的義務，經催告后仍不履行的，簽訂協議的行政機關或者設區的市、縣（市、區）人民政府可以作出要求履行協議的書面決定。被征收人在該書面決定規定的期限內不騰退土地和房屋，也不在法定期限內申請行政復議或者提起行政訴訟的，由作出要求履行協議書面決定的行政機關依法申請人民法院強制執行。

（2）采用類似吉林市的做法。《關于進一步做好集體土地和國有土地上房屋征收補償工作的意見》（吉市政辦發〔2020〕20號）中規定，征收雙方未達成征地補償安置協議的，由各區人民政府作出征地補償安置決定，并就決定書提供行政復議、訴訟期限。如果被征收人未在征地補償安置決定書規定的期限內搬遷，也不提起復議、訴訟的，由各區人民政府申請法院強制執行。如果征收雙方已經簽訂協議，但被征收人無正當理由拒不履行協議，也不交地的，則由區人民政府作出責令交出土地決定，同樣如果被征收人在規定期限內拒不交地，也不提起復議、訴訟的，區人民政府則申請法院強制執行。

（3）采用《自然資源部關于做好土地征收工作有關問題的通知》（自然資耕保函〔2021〕35號，以下簡稱《通知》）中的做法。《通知》規定，征收土地申請經批準后仍未簽訂征地補償安置協議的，縣級以上人民政府依照規定程序作出征地補償安置決定，載明土地批準情況、補償標準、支付方式、安置措施、騰退土地和房屋的期限等要求，以及提出行政復議和行政訴訟的權利和期限，未簽訂協議的土地使用權人在法定期限內不提起復議、訴訟的，在補償安置決定規定的期限內又不騰退土地和房屋的，由作出征地補償安置決定的縣級以上人民政府責令交出土地，拒不交出土地的，依法申請法院強制執行。

（4）因《省條例》未明確征地補償安置決定的可執行性，根據“法無授權不可為”的原則，不能就征地補償安置決定直接申請法院強制執行。但是，如需等征地補償安置決定的起訴期限屆滿后方能作出責令交出土地決定，且再經過責令交出土地決定的起訴期限并待相關訴訟完成后申請法院強制執行的話，將導致整個爭議解決的程序延續2～3年的時間，將會嚴重制約土地征收項目的推進，非土地征收制度改革之本意。本文認為，可以將征地補償安置決定看做是原責令交出土地程序中具體補償安置方案的替代，被征收人在征地補償安置決定規定的期限內不騰退的，由區人民政府責令交出土地，被征收人在責令交出土地的決定規定的搬遷期限內拒不搬遷，又不申請行政復議或者提起行政訴訟的，由區人民政府申請人民法院強制執行。

（二）現行爭議解決方式構想

1. 補償安置決定

（1）程序構想。征收土地公告期滿后，實施單位與被征收人充分協商無法達成協議的，應報請區人民政府作出征地補償安置決定。征地補償安置決定書內容應該包括被征收人基本情況、被征收房屋的情況、土地征收批準文件和補償安置方案實施情況、爭議的事實和理由、認定的事實和理由、適用的法律依據、具體的補償方案、告知當事人行使行政復議、行政訴訟的權利及期限以及搬遷期限等內容。征地補償安置決定規定的搬遷期限，不得少于15日。征地補償安置決定文書應當參照民事訴訟相關送達規定送達被征收人，并保存送達的證據。

（2）材料要求。征地補償安置決定的材料要求應著重在被征收房屋權屬材料、被征收人的身份證明材料、被征收房屋的評估報告和送達證明、不少于三次與被征收人的協商記錄、安置房房源落實證明、銀行出具的資金證明等方面。

2. 責令交出土地

（1）程序構想。征地補償安置決定作出后，被征收人規定的期限內不騰退的，或者被征收人已簽訂補償安置協議，協議生效后拒不履行協議的，由實施單位報請區人民政府作出責令交出土地決定。區人民政府啟動責令交出土地程序后，首先制作并向被征收人送達催告書，告知其陳述申辯的權利，并在催告書規定的期限內組織當事人協調，充分聽取當事人意見。經協調不能達成一致的，或者被征收人拒絕協調的，且在催告書規定的期限內仍不履行法定義務交出土地的，區人民政府根據有關規定作出責令交出土地決定。責令交出土地決定書應當包括被征收人基本情況、補償安置協議簽訂或征地補償安置決定作出有關情況、責令交出被征收土地工作的理由和依據、告知當事人行使行政復議、行政訴訟的權利及期限以及責令交出土地的期限等內容。責令交出土地決定確定的搬遷和交出土地的期限不得少于15日。責令交出土地決定文書應當參照民事訴訟相關送達規定送達被征收人，并保存送達的證據。被征收人在責令交出土地規定的期限不搬遷和交出土地的，由區人民政府進行催告，被征收人經催告仍不交地，也不陳述、申辯的，由區人民政府申請法院強制執行。

（2）材料要求。責令交出土地的材料要求應著重在征收土地批準文件、征收土地各環節公告、補償安置協議或征地補償安置決定、被征收人獲得土地和青苗補償以及納入社保的證明材料;被征收人阻撓征地及不搬遷理由情況說明、被征收人補償提存證明等方面。

六、結語

《實施條例》保留責令交出土地的同時引入征地補償安置決定，是發揚“權責對等”的原則、優化征地事權的配置的體現，國務院和省政府重點對土地征收申請是否符合《土地管理法》規定的為了公共利益確需征收土地的情形以及是否符合法定程序進行審查，將征地補償安置方案的決定權交由縣級以上地方政府負責，強化市縣政府征地補償安置的主體責任，提高土地征收審批效率。并且，該制度設計很好地解決了原先征收人簡單將“無法達成補償安置協議”與“阻撓國家建設征用土地”劃等號、責令交出土地時未明確補償安置如何落實等容易與被征收人產生爭議的問題，有利于保障被征收人獲得補償安置利益，也便于被征收人針對征地補償安置決定進行權利救濟。

（作者單位：南京市土地整理和集體土地征收管理中心）