中小學“校委會”制度及其功能探析

王瑞

[摘 ? ?要]中小學校務委員會制度符合新時代教育深化改革理念，可以有效支持黨組織領導下的“校長負責制”發揮效用，在教育工作實踐中，有突破其作為審議機構職能的規定性，接近于發揮決策職能的趨勢。“校委會”制度的意義還在于助力決策科學;保證決策產生過程的民主性;提高決策執行機制發揮效率;正確宣傳決策和咨詢機制等。“校委會”制度符合中小學管理的現實需要，應在大力推廣的基礎上形成具有可操作性的制度標準和規范。

[關鍵詞]“校委會”;校務會議;校長負責制;學校決策;學校管理

伴隨著“雙減”政策的發布，基礎教育領域迎來了新的改革浪潮，中小學教育管理體制理應隨之而動，尋求中小學教育管理制度的整體結構性優化。中小學校務委員會（簡稱“校委會”）制度是中小學管理制度中的重要組成部分，符合新時代中小學教育高質量發展的需要，具有研究與推廣意義。

一、“校委會”制度概述

中小學校務委員會制度指對校務進行管理與協調的委員制組織，成員構成可以包括校長、校黨委書記、教師代表、家長代表、社區人員代表、學生代表、教育行政部門代表等。該制度在西方一些國家歷史久遠，已是發展較為成熟的現代教育管理制度。我國1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中首次指出“有條件的學校要設立由校長主持的、人數不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構” 。然而，當時的政策中對校委會的建設未作出強制性規定，暫時將校務委員會定位為審議機構，且未在國內中小學大規模實行。近年來，隨著教育管理民主化和多元化理念的日益增強，在民主管理政策導向下，地區性的校務委員會試點實驗興起，并在學校管理中穩步發揮作用。我國教育管理制度期待創新性改革，再次興起了對該制度的借鑒實驗，如2003年由國家立項對中小學校務委員會制度進行研究;2013年，南京市積極開展中小學校務委員會制度建設的探索，提出了推行“一主（校長負責制）兩翼（教職工代表大會、校務委員會）”的現代學校管理制度。另外，中小學校務委員會的職能定位也走向開放，“公辦中小學的校務委員會是作為審議機構設立的，民辦學校的校務委員會，則可以定位為決策機構”。在實際的學校管理中，審議與決策職能機構間的界限并不清晰，例如，校長會在某些事務上需要校務委員會成員舉手或投票表決，這種情況下，“校委會”實際上已經越過審議的范疇走向決策職能。在實踐中經歷了由咨詢建議功能，到部分參與學校決策，再到作為學校管理體制的組成部分，成為校長負責制的補充和完善。

當前，我國社會發展進入新時代，中小學管理體制應隨時代發展尋求突破與超越，向著更具有效率的方向發展，作為民主教育管理模式的“校委會”制度大有可為。2021年1月26日，中共中央辦公廳就已發布《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》，規定了中小學組織領導、議事決策、協調運行等層面的事務，其中第三章指出“建立健全議事決策制度。”校長辦公會議（校務會議）是學校行政議事決策機構，研究提出擬由學校黨組織討論決定的重要事項方案，具體部署落實黨組織決議的有關措施，研究處理教育教學、行政管理等工作。會議由校長召集并主持。會議成員一般為學校行政班子成員，不是行政班子成員的黨組織班子成員可參加會議。實際上，“校委會”制度在職能與特征上均與政策規定中的校長辦公會議（校務會議）相類似，而在組織人員構成方面有所差異，可以與校務會議相互補充，成為學校領導班子組織管理的一種重要組成形式。

二、“校委會”制度的總體功能

（一）支持“校長負責制”的運行

校長負責制在客觀上獲得了職權責的統一，有利于政策效率的提高，但“校長負責制的實施，突顯了校長的地位，校長成為中小學權力的核心，掌握學校的人、財、物等。在推行校長負責制的實踐中，出現了校長權力過于集中，甚至濫用權力的現象。”所以，黨組織領導下的校長負責領導和決策，能有效避免一人專權的弊端，亦可保障學校的政治導向不偏離。與此同時，以黨員和群眾代表組成的中小學校務委員會制度是“校長負責制”的有力補充，在一定意義上，二者是不可分割而相輔相成的，對于二者的關系需要辯證地看待。“校委會”制度使校長負責制更有張力，得以揚長避短，發揮積極作用遏制其消極作用。首先，“校委會”制度可以在一定程度上避免校長獨斷的印象，使校長“高支持”的領導風格在決策過程與實施過程中深入人心。另外，與校長負責制相對的正是校長問責制，“問責制是一種監督制度，是一種事后責任追究制度”。嚴厲的問責機制使校長在學校管理時有尋求決策合理性的強烈追求，“校委會”制度正提供了群商群議的功能，若發生決策失誤，“校委會”制度可以在輿論上減輕對校長的不利局面，在各個方面最大限度保障“校長負責制”的正面作用的發揮。另一方面，中小學校務委員會不是責任主體，承擔著審議與決策的職能任務，其組織內部結構中同樣需要一個領導核心，校長正是當仁不讓的第一人選。此點在相關政策規定中亦有所體現，在決策中各方意見難免有達不成統一的情況，校長在“校委會”制度中亦可起到主持大局，指明方向的作用。總之，二者協同互補，有著一致的總目標，即都是為了更好地完成學校管理工作從而服務于中小學教育，二者在制度目標的出發點上完成了統一。

（二）協調“家校社”之間的關系

由于“校委會”制度的人員構成成分除學校內部人員外，還包括社會專家、家長等，該制度可以發揮學校以外的人才智慧與力量，實現多主體的教育生態決策機制。學校的重大決策事務看似是學校內部管理事務范疇，實則是與社會各方面緊密聯系的。教育生態學理論認為，教育是與社區、政府、家庭、村落等外在社會組織之間互嵌的統一作用的活動，“校委會”制度固定的溝通議事功能，將學校、家庭、社區聯系在一起，在決策時站位更高、視野更加寬廣，獲取的調查資料更加詳實與全面，可以最大限度地集思廣益，協調教育社會主體各方的利益關系。該制度的本質立足點在于多主體之間的換位思考。學校處于核心位置，但多主體的參與可以使各方關系達到張力平衡。比如，在家庭與學校關系層面，“校委會”中的家庭代表可以通過參加議事會議，了解并參與決策制定的全過程，養成站在學校的角度思考問題的習慣，對一些未觸碰家長群體根本利益但容易產生誤解的決策充分領會意圖，家長代表負有向家長群體解釋的義務;在學校與社會關系間，社區人員以及教育行政人員基于自身職權優勢或能力優勢賦予中小學校決策創新的實力基礎;而在學校內部，學生群體是大部分決策的考慮出發點與最終價值旨歸，“校委會”歡迎學生代表不受其他因素制約的、無所顧慮的真正參與，激發學生的積極性往往使決策產生事半功倍的效果，處理好與學生的關系是將學校管理決策落實走深的關鍵。

（三）適應教育發展與改革的需要

時代處于大變革大發展的新形勢下，教育也不能置身事外。教育技術的快速進步，教育方法的迭代更新，教育流行模式花樣百出，教育競爭日趨激烈，教育問題又層出不窮，各方面對教育的期待值不斷升高，教育政策的不斷出臺，當今教育的局面對于教育管理者來說，各種難題應接不暇，甚至稱為疲于應付、難以招架都并不為過。學校的應對方式可能走向兩種不同結果：一種是通過適應調整得到積極效果，即學校為了順應政府的教育政策改革，增加教學質量和自身競爭力，主動在機構管理層面尋求變革。然而，在每一次的有效作為中獲得更好的教育局面，單靠校長個人的智慧是不足以應對的，需要團隊智慧作出積極調整和合理決定。另一種則在集體無意識中造成負面影響，即學校事務的增多直接造成審議與決策的次數增加，需要常設組織機構用于應付檢查，各上級部門將責任自上而下地轉移到學校，而且要求層層加碼，教師的非教學事務纏身，忙于填表格補材料做數據，工作像一場毫無意義的表演，“只留痕而沒有實際行動，就會演變成新形式的打卡和作秀”，形成“痕跡主義”造成的學校管理異化，或中小學內部形式主義的橫行。表面上做到了管理精細化而實際上則是將簡單事務復雜化。這種學校管理的“繁瑣哲學”傾向，最終必將走向妄圖面面俱到的偏激主義，為基礎教育事業發展帶來無妄之災。馬克思主義認為，事物的發展必將最終走向它的反面，對不利于中小學管理良性發展的主要障礙，我們必須采取揚棄的態度認真審視，而學校無論最終走向上述兩種結果中的任何一種，抑或是兩者兼而有之，在客觀上均需要類似“校委會”制度一樣的審議與決策機構支撐。

三、“校委會”制度的現實作用

（一）“校委會”可保障決策的科學性

“校委會”的組織形式與民主集中制原則相通，民主集中制的一大優勢即是使決策的科學性得到有效保障。由于是集體智慧的結晶，通過“校委會”的決議可以兼具政治方向的正確性，思考問題的全面性，把握問題的整體性，解決問題的實效性。黃偉認為，學校決策的三種模式分為科層主義決策模式，專業主義決策模式和社會參與決策模式。其中，科層主義決策模式類似于企業式的管理決策模式，校長處于指導地位;專業主義決策模式主張發揮專業人員的專長優勢主導決策;社會參與決策模式則突破學校校內的封閉系統，拓展到校外的社會開放系統，有利于對決策的宏觀分析。“校委會”成員中包括以教師為主體的各類專業技術人員、家長和校外的社區人員，在決策模式選擇上更傾向于后兩種相結合。這有利于突破科層主義決策模式易產生官僚主義、主觀主義的壁壘，發揮專業主義決策模式同社會參與決策模式相結合的優勢，既做到“專業的人干專業的事”，又從多維度發現一些容易被忽視的問題，對問題決策考慮得更為充分，從總體上拔高決策設計的水準。

（二）“校委會”可保障決策的民主性

“校委會”的民主形式符合我國的總體價值觀和傳統習慣，其民主性至少體現在以下三個方面：第一，是形式民主與實質民主的統一。“校委會”中囊括多種身份人員，是學校、家庭、社區共同管理學校事務的組織機制，個別理念先進的學校甚至將學生也納入其中。“讓學生進入督查老師委員會，有利于學校的向好向上發展，有利于及時調整和發現錯誤。”人員構成形式本身即體現了組織的民主屬性，同時，“校委會”的決策不是走過場的形式主義，而是真正地吸收聽取各方意見的實質性民主。第二，是直接民主和間接民主的統一。“校委會”成員的主體是學校教師，其他身份成員也與教育決策的后果息息相關，對關乎自身利益的問題進行決策，代表自己的意見進行決策，體現了直接民主精神。“校委會”成員代表了背后小群體的意志，為其發聲對小群體利益負責。比如，語文老師代表語文教研組全體人員，家長代表必須考慮家長群的意見，其背后是間接民主的表現。第三，是過程民主和成果民主的統一。“校委會”按照一定程序和規則制度進行決策，程序正當公開，貫穿決策的全過程。并且最終決策成果是委員會成員們群策群力的結果，符合共商共治共享理念。另外，需要明確的是，決策的民主性與科學性是統一的，二者相互印證又相互體現。

（三）“校委會”可增強執行機制效力

首先，“校委會”作出可執行的決策，即所有決策本身都具有可操作性。直接有效的方案是人們最容易達成共識的，這樣的決策也往往是最利于執行的。而實際上，委員們各抒己見后依舊無所適從，最終仍依賴于領導做最終拍板的情況存在。不同于此種“走過場”式決策，“校委會”制度是在充分尊重所有會員的發言權并且集思廣益后，最終討論形成一致的方案，得到的結果中將各方看法和意見綜合包含，其最終結果雖不可能保證各方滿意，但卻是公共意見的最大公約數，打通了執行機制的先決條件。決策者與執行者的一體，學校場域內，“校委會”成員一般兼為決策的直接執行人，在執行中可以省去解釋決策文本的中間環節，無形中增加了工作效率。而且這樣保證了執行人是在充分理解決策內容的基礎上行使執行行為，有利于其選擇適當的方法達到決策的目的。然后，形成專業化的執行結構。分工與協作是達到效率最大化的必然途徑。“校委會”對決策執行部門進行指導與統籌，使各部門既各司其職又能進行良好的團隊協作，達到執行效率的最大提升。

（四）“校委會”可發揮咨詢、宣傳作用

由于“校委會”成員分布范圍廣，其決策可以在校內、校外兩個空間環境中傳播，具有形成一定的話題影響力的人文與工具條件，擴大了決策的宣傳橫向范圍。如果決策創新性強，具有普遍適用性，還可能影響到其他同類型學校的決策，對整個區域范圍內的教育工作起到輻射作用，增強決策宣傳的力度。從對校內的影響效力來說，“校委會”的決策是針對本校的教育問題與現象集思廣益后作出的對策反應。以教師與學生為主體的校內成員身在學校的場域之中，對問題有深刻的感性認識，“校委會”所作出的決策是有深刻而直接的影響力的，某一決策在學校內造成現象級話題時常發生。在公共事件應急管理方面，“校委會”亦可以充分發揮咨詢機制的優勢，快速做出對策方案，并使宣傳達到準確快捷的效果，無論通過“校委會”內部成員間的人際傳播，或對其他人員進行講解答疑，或傳播媒介的介入，決策的宣傳速度會呈現幾何式增長。其實宣傳力與執行力也是相互促進的關系，宣傳力的增強可以促進執行力增強，執行效果好又是最好的宣傳。

“校委會”制度的優勢已得到證明，但其實際實施中仍存在諸多困境與局限。目前來說，中小學校務委員會制度引起的關注度不夠，沒有得到應有的重視，教育管理部門沒有對其職能、定位、適用范圍、委員構成比例、工作內容等具體方面作出限定。從中小學校的微觀層面來說，“校委會”的人員構成穩定性問題一直存在，另外，其與教職工代表大會等其他學校管理組織之間的關系還不分明，在職能上或有所交叉，各校的實施的情況不統一，存在著機構自身監督制度薄弱，組織結構松散無序，規程不完備且實施不嚴謹等問題。對此，可以借鑒國外其他國家的經驗，結合我國中小學教育管理具體經驗的國情再行完善。將“校委會”作為領導班子參與決策、咨詢，建立一個以黨組織領導的“校長負責制”下共商共治共享的中小學學校管理未來新格局。

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（責任編輯：朱福昌）