財政支持農業機械化的現狀、問題與建議

李淑一 李政

摘要：農業機械化是建設現代農業的重要物質基礎，也是實現農業現代化的重要標志與內容。本文通過梳理2004年以來財政支持農業機械化發展系列政策，從直接效應和間接效應兩個方面分析了財政支持農業機械化的政策效果，探尋影響農業機械化發展政策存在的問題，并在此基礎上提出建立健全財政支持農業機械化綜合體系、促進農機政策切實落地見效、精準科學施行農機補貼政策、理順財政支持農業機械化的管理機制等政策建議，以期為財政支持農業機械化相關現實問題提供決策參考。

關鍵詞：農業機械化 政策梳理 現有成效 政策建議

一、財政支持農業機械化的政策沿革與成效

（一）財政支持農業機械化的政策沿革

財政政策支持農業機械化發展，是農業支持政策體系的重要部分。新中國成立后至改革開放前是財政支持農業機械化發展的起步階段，我國開始出現以機耕定額虧損補貼、農業基礎設施建設補貼、農業用電補貼等財政補貼政策，在一定范圍內促進了農業機械化發展；改革開放后，財政政策側重于主要農產品的購銷差價補貼，直到2004年前，財政支持農業機械化政策都處于形成階段。

2004年以《農業機械化促進法》（以下簡稱促進法）為標志，財政支持農業機械化政策進入新階段，形成了以促進法、各年中央一號文件、各年農業機械購置補貼實施方案為主的財政支持農業機械化政策基礎。其中，促進法將財政支持政策作為支持農業機械化發展的重要舉措，明確可采取農業機械研發稅收優惠、農業機械購買補貼、農業機械生產作業服務收入稅收優惠等扶持措施，是財政促進農業機械化發展的法律基礎。各年的中央一號文件及農業機械購置補貼實施方案，是在促進法基礎上、結合當年農業機械的補貼調整規劃出臺的具體文件/方案，對財政支持的對象、內容、方式等作出了具體的規范。具體財政支持農業機械化的政策歷程如表1所示。

2004年，我國頒布了農業機械化促進法，宣布實施糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼等政策，且支持地區、支持對象無差異，政策由間接補貼開始轉向直補；2005年，除在上年基礎上擴大支持范圍外，首次對約800個產糧大縣給予專門的財政獎勵；2006年，農機購置補貼的規模由原來的500個縣擴大為 1126個，且增加了農機購置的資金規模、完善了資金監管的使用規范；2007年則在原有基礎上進行購機補貼擴大，具體包括實施地區、補貼機具種類、補貼范圍、縣均投入、單機補貼額度等五方面；2009年，農機購置補貼范圍擴大為全國的農牧縣，購機補貼資金由2008的44.9億元增至129.2億元，基于此，此后年份也增加了農機購置補貼政策信息公開、實施監管等措施，保障了財政資金的有效使用；2012年重點關注農機、農藝、農業的均衡發展，包括農機的社會化服務、農機的工業創新制造能力，強調農機工業的快好發展；2015-2017年，強調農機發展的市場機制作用，認為要在市場思維下實現補貼雙方對接；2018- 2020年，推出了農機裝備產業轉型升級的專項政策；2021-2023年，重點強調了支持農機的科技自主創新。

從2004年促進法頒布后，農機購置補貼作為財政支持農業機械化發展的重要手段之一，發揮了積極的政策作用。在2004-2020年間，中央財政累計投入購機補貼2385億元，受益農戶逾3800多萬，補貼購置各類農機具逾4864萬臺（套），為我國由人力畜力為主的農業生產向機械為主的農業生產提供了資金支持，具體農機購置補貼情況如表2所示。可以看出，中央農機購置補貼在2015年前呈不斷增長態勢， 2016年農業農村部提出，新階段農機購置補貼“縮范圍、控定額”的新思路，中央農機購置補貼有所減少，但整體穩定在較高的扶持數額。

（二）財政支持農業機械化的政策效果

1.財政支持農業機械化政策效應的分析框架

本文從直接效應和間接效應兩個方面分析財政支持農業機械化的政策效果，具體分析思路如圖1所示。直接效應主要是分析政策對農機裝備、農業機械化發展的直接影響，具體包括農用拖拉機（臺）、聯合收割機（臺）、農業耕種收綜合機械化率（%）、農業機械總動力（億千瓦）等指標。間接效應主要是分析政策對農業結構、經濟社會效益的間接影響，具體包括糧食作物總產量（萬噸）、農業勞動力（萬人）、糧食作物勞均播種面積（公頃/人）、農作物勞均播種面積（公頃/人）、農民人均可支配收入（元）、農村居民人均消費支出（元）、農機規模以上企業（家）、農機企業主營業務收入（億元）等指標。

2.財政支持農業機械化的政策效應

2004—2020年，財政在對農機購置方面的扶持，表現為既兼顧了普通農機的補貼，我國農用拖拉機購置臺數在增長中逐漸趨于穩定，近十年均保持在2000多萬臺的水平；又鼓勵了具有多功能性的智能化農機的發展，例如聯合收割機的臺數不斷增長。農業機械總動力的發展在增長中趨于穩定。財政對農業機械化發展的成效顯著，據我國農業農村部發布的以農業耕種收綜合機械化率為標準的農業機械化水平評價標準，目前農業耕種收綜合機械化率由2004年的34.3%增至2007年的42.5%、2019年的70.0%，我國農業機械化于2007年跨入中級階段（超40%）、2019年后跨入高級階段（超70%），財政支持下的農業機械化水平不斷提高。全國農業機械化基本情況具體如圖2所示。

2004—2020年，財政對農業機械化中農業結構的影響表現為糧食作物產出效應和勞動力轉移效應，具體的勞均播種、農戶及農機企業基本情況如表3、圖3所示。期間，糧食作物總產量不斷增加，由2004年的46946.9萬噸逐漸增加至2020年的66949.2萬噸，由于農業機械化水平的不斷提高，糧食作物勞均播種面積與農作物勞均播種面積也在不斷增加。農業勞動力人口呈降低趨勢，農業的機械化使得更多農民從田地中解放出來，有利于農村勞動力轉移。

2004—2020年，財政對農業機械化的經濟社會效益表現為農民的收入效應、農機企業的規模與營收增長效應，具體的財政支持農業機械化的經濟社會效益情況如圖4所示。農村居民人均可支配收入持續增長，由2004年的2936.4元增至2020年的17131.5元，人均可支配收入增長幅度近六倍，農村居民人均消費支出也不斷增長，增幅略低于人均可支配收入。可見，財政支持農業機械化的農民增收效應明顯，為農民生活、生產經營提供了有益的資金支持。

2011—2020年，農機規模以上企業的規模與主營業務收入呈階段式變化，2011—2017年，農機規模以上企業數量不斷增加，農機企業的主營業務收入也呈增長態勢，2018年農機規模以上企業的規模和主營業務收入驟降，隨后有逐漸緩和趨勢。值得注意的是，2018年及以后由于我國農業機械化發展開始由中級階段開始跨入高級階段，農機產業出現“空窗期”，基礎的農機產品趨于飽和、產品同質化現象普遍，亟須提高農機研發水平，以適應高級階段農機市場需求。國務院隨即出臺了2018年國發42號文，指出要加快推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級，財政部等部門在落實農機購置補貼最新政策的基礎上，不斷加強農業相關轉移支付資金管理，確保資金能夠及時到達農民賬戶。

二、財政支持農業機械化現存的問題

近年來，農業機械化領域的財政投入力度有所加強，農業機械化領域的良性態勢顯著，但相對于財政支持農業機械化相關政策而言，存在著財政支持補貼來源單一、各地對于農機財政支持機制有待優化、對于農機的財政投入在結構和投入方式及監管方面等一系列問題，都在一定程度地影響了農業機械化領域財政投入的效率。

（一）財政支持補貼來源單一

當前，在全球新冠疫情的背景下，伴隨著經濟下行壓力的增大，部分地方的財政存在困難，財政吃緊信號頻發，導致中央與地方農機購置補貼不均，產生了地方政府財政配套補貼資金不足，用于支持農業機械化的資金逐步呈現出過分依賴于中央財政的局面。自2004年以來，中央農機購置補貼總額為2385億元，是地方補貼的近13倍，事實上，2014年后，各級政府在全面貫徹執行上級財政支持農業機械化政策時，常常面臨因地方財政困難導致的配套資金不到位的情況，僅依靠中央財政補貼，直接影響到財政支持農業機械化發展的資金使用效率。中央配套資金及時性與結構的科學性有待加強，相關政策的有效落地亟待基層政府保障，補助方面力度疲軟、手段單一，一定程度上降低了農民購買農機的積極性。

（二）財政支持農業機械化模式有待優化

財政支持農業機械化的現行模式存在規范性欠缺。一方面，部分地方財政給予農機的補貼被漲價部分稀釋，同款產品補貼價普遍高于市場價，同類產品各省市之間價格差異明顯，易造成農機倒賣現象。在農機的購置中一定程度上存在“擠出效應”，大中型農機具價格普遍較高且是農機補貼主要覆蓋機型，因而經濟能力較強的農業企業、合作組織更容易享受到政策補貼，相關購置農機補貼減少了這部分企業或組織購置成本，起到“錦上添花”的作用；普通農戶在經濟實力上無法與規模性企業或組織競爭抗衡，無力負擔高昂的購機價格，常常會被擠出補貼的門檻，且大部分農戶因經濟原因或實際需求亟需購置的小型機具未在補貼名單中，未能享受購置補貼；此外，農戶由于自身議價能力低，也同時面臨著由于供應商壟斷導致的購機選擇范圍縮小問題。另一方面，現行補貼政策允許各地方在中央補貼的基礎上另外累加補貼額，定額補貼造成高性能農業機械無法普及推廣，部分地區累加補貼額過高，部分機型依據享受國家農機購置補貼的同類型機具補貼額的1.6倍進行補貼，農業生產經營組織享受補貼最高可達20萬元，再加之地方補貼資金的限制，各地政府對產品范圍及補貼標準的制定往往具有指標性，且部分市縣級補貼操作規范性欠缺，降低了補貼的使用效率，也易存在企業傾向于分配更多的資源用于政府尋租，企業較少承擔相應的社會責任，消極影響農業機械化良性發展。

（三）財政支持農業機械化的精準性及指向性不強

目前，國家及省級政府制定的農機購置補貼產品名錄對于發展水平和自然條件的情況考慮不甚全面，補貼重點不突出。一方面補貼機型少，范圍不夠寬泛，可選機型單一，對主要示范推廣農機拉動力存在不足。例如個別北方糧食種植大省，作物收獲機械、小型農產品加工機械也是農機推廣工作的重點，但由于補貼力度小，國家農機購置補貼產品目錄內的農機主要以大中型為主，如農業排灌機械等，農民購機投入大且獲取收益周期長，使得農民購置大中型農業機械存在實際困難；又如山地丘陵地帶，果園耕種需要的履帶式農機需求較大，但因補貼目錄受限、補貼相對較低，使得農機推廣工作難以落到實處。另一方面，同類同檔統一額度的補貼標準難以實現產品優質優價，現行政策中補貼機具的范圍較為寬泛，精準性及指向性欠缺，很多低端及非重點的產品仍然享有補貼資質，造成低價格、低質量的產品比同類同檔中的其他優質產品更受到銷售市場的青睞，優質優價的市場機制失靈，較難對農機制造企業技術創新產生激勵，企業農機的研究與試驗發展支出減少。以上市公司威馬農機股份有限公司為例，2019年至2021年，威馬農機的公司研發費用率分別為1.94%、1.42%和1.76%，主要為研發人員職工薪酬、物料消耗、研發用長期資產折舊攤銷等，大幅低于同行業可比公司平均水平3.95%、3.82%和3.35%，而從整體來看，全行業研發與技術創新投入比例下行的問題也不容小視。

（四）財政支持農業機械化的監管機制有待健全

由于缺乏有效的監督機制，統計也往往存在著滯后性，加之財政支持農業機械化的投資效益要求較低，導致了相關資金的使用效益較低。一方面，財政支持農業機械化資金信息公開不全面，基層不能有效、及時且全面地獲得相關補貼政策及信息公開情況，仍然存在政策多頭與信息分散現象，部分財政支持農業機械化資金信息資料共享度低，導致政策執行存在相關進度情況不明、補貼數據難以獲取與信息公開較為滯后等問題，例如中央財政支持農業機械化的相關補貼資金，由地方基層匯總完成情況時，多以完成補貼的形式名單進行上報，對于已申報但未審批通過的人員及組織，未有梳理統計及上報，一定程度上導致了管理低效，未能對于農戶及涉農組織的需求進行及時有效的評估。另一方面，對于農業機械化的政策補貼資金的監管力度亟待加強，在各地補貼程序仍存在不盡透明的情況下，資金高效地應用到農業機械化和發展中存在現實壁壘，農機市場監管執法力度不大，難以真正讓農民受益。

三、優化財政支持農業機械化的政策建議

農業機械化是建設現代農業的重要物質基礎，也是實現農業現代化的重要標志與內容。針對影響農業機械化發展政策存在的問題，需對癥下藥、明晰路徑，積極完善相關政策措施，為農業機械化布局打開通道，切實有效推進支持農業機械化的相關財政政策。

（一）科學引領，建立健全財政支持農業機械化綜合體系

支持落實農機化扶持政策，穩定的財政投入是關鍵。一是要建立健全支持農業機械化資金投入的長效機制，制定公平公正、覆蓋面廣的普惠性補貼政策，適度調整農機購置補貼政策，科學調整財政支持農業機械化資金在財政總支出中所占的比重，可從土地出讓金中劃撥適當比例向農業機械化相關補貼傾斜。二是對現行的補貼政策進行調整，由目前依據農機目錄確定補貼農機具種類和受益農戶，轉為以農民的購置行為為主體，指導性政策依據農民實際購置的農機具類型確定補貼標準、金額，科學制定農機購置目錄，充分考慮農民的購機意向。三是完善財政支持農業機械化法律法規及相關規章制度，通過開展具體的政策研究，完善農業機械化投入的長效發展機制，使支持農業機械化政策的執行有章可循、有法可依。四是下放審批權限，減少由于信息不對稱導致的政策問題，進一步解決支持農業機械化資金管理中兌付時間較長、兌付批次較少、購機戶不能及時獲取補貼等基礎問題，提高財政資金使用效益和支持農業機械化政策效果。

（二）優化布局，促進農機政策切實落地見效

在制定農機補貼政策時，應加大農機補貼的力度和范圍，合理優化現有布局，彌補短板。一是提高農機政策分配的公平性，擴大農機補貼范圍，實行農用機械購置補貼、郵差補貼政策的同時，完善補貼工作的后續工作和售后工作，加大農業機械管理力度和隊伍建設。二是建立健全農民購置各類型農機具信貸政策，同時應投入充足專項資金，扶持農戶與相關經營主體發展農業機械化，增加部分機型的政府補貼額度，促使新型機械推廣覆蓋廣度和深度增加，最大限度地實現技術革新的經濟效益；針對各地區差異，在欠發達地區可給予更大比例的財政支持，增加財政留成比例，針對稅收增加部分，可以考慮給予地方更高的自留比例，給予欠發達地區財政資金傾斜，提高縣級財政資金在省以下財政資金的分配比重。三是優化農機補貼投入靶向，鼓勵發展農機租賃市場，號召企業設立相關部門和分公司，開展縣域內農機租賃業務，構建租賃平臺網絡，采取市場化的農機租賃服務，將補貼重心從農戶購機補貼轉移到農機租賃補貼上，讓農機租賃主動走到田間地頭，開展多層次的農業合作經營等，降低農戶尋找農機、購買農機、使用農機的成本，提高農機的使用效率和農業增產增收幅度，從而實現“小補貼發揮大作用”。

（三）因地制宜，精準科學施行農機補貼政策

政策不能以一刀切為主，需要精準施策，因地制宜地開展針對農業機械化的財政補貼。一是需擴大農機補貼范圍，覆蓋大中小型可適用于各種地勢作業的多功能機具，同時，補貼品目增設具有區域性特點的中小型機械，并對部分地區特有農機如微耕、排灌等特殊區域使用的小型機械進行補貼，以適應個性化農民需求；有關部門按照不同季節、各立地條件和地域特征對納入補貼范圍的機械進行有所側重地調整，做到適銷對路，優化農機配置，避免區域內農機結構不合理以及存量過剩等現象發生。二是根據不同產品確定多種梯級的補貼比例，減少中間環節在市場中泛濫提價，提高農機相關資金使用效率，并抓好補貼政策的宣傳引導，調動農民購買農機的積極性。三是適當提高科技含量高、性能先進的機械單機補貼額上限，鼓勵技術進步和產品創新，積極推廣并引導農民購置高性能、多功能農機具。四是在縣域明確所能承載的機械動力數量的前提下，做好摸排工作，定量化、指標化解決農機購置補貼問題，從而更有效率地彌補該地區機械化覆蓋率的缺口，更有指向性地制定地方考核指標及補貼方向。

（四）加強監管，理順財政支持農業機械化的管理機制

發揮財政支持農業機械化資金的作用，保證農業機械化資金的使用效率，需要加大支持農業機械化發展的財政資金監管力度，加強監督和規范農機購置補貼專項資金的使用。一是財政部門要做到與農機主體部門密切配合，加強對補貼資金使用的日常管理與常態化檢查，杜絕擠占、截留和挪用補貼資金現象發生，確保購機補貼落到實處。二是要加強管理，統籌謀劃，厘清事權與支出責任相匹配，把財政支持政策與發展農業機械化具體目標密切結合，重點推進省級任務整合，形成各部門、各層級協同配合、上下聯動的財政支持農業機械化的管理體系。三是積極推進地方立法，完善補貼農機具的監管措施，對農機補貼程序、方式，補貼農機具的管理、處置，相關管理部門的權責與執法規定等予以明確，提高農民購機、用機積極性，嚴肅查處借補貼之機肆意漲價收費、倒賣補貼指標與補貼產品、套取補貼資金等違規行為。四是完善地方匯總上報體系，地方向上級匯總年度補貼情況時，應既包含成功補貼的相關信息，亦涉及已申請的集體及個人臺賬，對于已申請但未審批通過之情況宜安排專職人員進行調查回訪，全面了解其不可獲得農機補貼的原因，持續推進補貼覆蓋面，助推農業機械化發展。

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（作者單位：中國財政科學研究院研究生院中國財政科學研究院）

責任編輯：宗宇翔