以精準思維指導(dǎo)內(nèi)部審計機構(gòu)更好履行違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作職能

張小鳳

[摘要] 精準思維是一種科學(xué)的思維方式，要求認知精準、實事求是、把握“質(zhì)”“量”“度”的統(tǒng)一。2018年《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實施辦法（試行）》（國資委令第37號）印發(fā)以來，各中央企業(yè)在違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作體系建設(shè)和具體實施方面開展了大量工作，為防范國有資產(chǎn)流失、保障國有資產(chǎn)保值增值發(fā)揮了重要作用。但是，違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作中仍存在著定位不準、缺乏切實有效的工作體系和工作機制以及“質(zhì)”“量”“度”實踐標準有待完善等問題。目前多數(shù)中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的職能在內(nèi)部審計機構(gòu)，本文試圖以精準思維指導(dǎo)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作的開展，促進內(nèi)部審計機構(gòu)更好地履行違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作職能，更好地發(fā)揮內(nèi)部審計在這一新領(lǐng)域工作中的重要作用。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計機構(gòu)? ?精準思維? ?違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究

一、何謂精準思維

2022年3月1日，習(xí)近平總書記在2022年春季學(xué)期中央黨校（國家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開班式上強調(diào)，要強化精準思維，做到謀劃時統(tǒng)攬大局、操作中細致精當，以繡花功夫把工作做扎實、做到位。從習(xí)總書記2013年11月在湖南湘西花垣縣十八洞村考察時提出精準扶貧的概念，到2019年中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時指出要堅持底線思維，精準有效處置重點領(lǐng)域風(fēng)險;從中央全面深化改革委員會第十一次會議上提出在精準謀劃、精準實施上下功夫的要求，到抗擊新冠肺炎疫情工作中提高科學(xué)精準防控水平、堅持常態(tài)化精準防控和局部應(yīng)急處置有機結(jié)合的重要部署，習(xí)總書記的精準思維理念，與創(chuàng)新思維、法治思維、辯證思維、底線思維等主要思維方式一道，已延伸到全面深化改革與經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。唯有深刻理解精準思維的精髓、核心及內(nèi)涵，才能真正將這種思維運用到具體工作中，指導(dǎo)我們的工作實踐。筆者認為，精準思維可以從以下三個方面認識和理解。

（一）精準思維的首要前提在于認知精準

精準思維也是一種認識方法。只有在對事物正確認識的基礎(chǔ)上，才能指導(dǎo)具體工作的執(zhí)行。對于一個問題的分析，首先需要對問題有全面的認識，在此基礎(chǔ)上才能準確地分析問題和解決問題。在全面準確認識的基礎(chǔ)上，對事物有精準的定位。比如，對鄉(xiāng)村振興工作，要放到國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展大局下去認識，找準這一工作的定位，明確其重要性和意義，強化精準思維，從大局出發(fā)謀策略，以精準施策干實事，努力把黨中央決策部署落實落細，更好地守初心、擔(dān)使命、出業(yè)績。

（二）精準思維的核心在于實事求是

實事求是是馬克思主義的根本觀點。精準思維強調(diào)具體和準確，堅持具體問題具體分析，故從實事求是角度看，精準思維和馬克思主義是一脈相承的。1941年5月，毛澤東同志在延安高級干部會議上作《改造我們的學(xué)習(xí)》報告時對實事求是作了經(jīng)典闡述：“‘實事就是客觀存在著的一切事物，‘是就是客觀事物的內(nèi)部聯(lián)系，即規(guī)律性，‘求就是我們?nèi)パ芯俊！惫P者認為，作為精準思維核心的實事求是，要在堅持馬克思主義的歷史唯物主義原理基礎(chǔ)上，精準深入研究客觀存在的一切事物本身及其內(nèi)在聯(lián)系和客觀規(guī)律，在實施中求真務(wù)實，增強針對性、準確性。

（三）精準思維的關(guān)鍵在于對“質(zhì)”“量”“度”的精準把握

天下大事，必作于細。精準思維要求的精細、準確正如工廠流水線上生產(chǎn)的精密儀器一樣，差之毫厘，謬以千里。一項事物的精準包含“質(zhì)”“量”“度”三個維度，三者缺一不可。所謂的“質(zhì)”就是一項事物區(qū)別于另一項事物的根本特征，正因為有質(zhì)的差別，我們的世界才呈現(xiàn)出豐富多彩的形態(tài)。“量”是在同一類事物中，在數(shù)量、規(guī)模、形態(tài)等量的關(guān)系上的衡量。基于“質(zhì)”的不同和“量”的差別，最終這種不同和差異辯證統(tǒng)一于“度”的概念。“質(zhì)”“量”“度”三個維度的辯證統(tǒng)一也是精準思維的精髓，是實事求是在具體事物操作層面的切實體現(xiàn)。

二、當前違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作中存在的不足

2008年，國務(wù)院國資委出臺《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》（國資委令第20號），為推動中央企業(yè)逐步開展資產(chǎn)損失責(zé)任追究工作奠定了制度基礎(chǔ)。2016年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕63號），構(gòu)建了關(guān)于國有企業(yè)責(zé)任追究范圍、損失認定、責(zé)任認定等關(guān)鍵事項的制度性框架。2018年7月，國務(wù)院國資委印發(fā)《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實施辦法（試行）》（國資委令第37號），從體制機制建立及具體實施層面將違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作推向?qū)嵦帲嬲_了中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作的大幕，有效推動了違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作的深入開展。國務(wù)院國資委還陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作體系建設(shè)的文件，各中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作從組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)設(shè)立、人員隊伍建設(shè)到具體工作制度建設(shè)等各方面扎實推進。違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作為及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資問題，開展適當問責(zé)提供了新的路徑，在有效防范國有資產(chǎn)流失、促進國有資產(chǎn)保值增值方面發(fā)揮了重要作用。但我們在總結(jié)這項工作開展情況的過程中，發(fā)現(xiàn)仍然存在如下不足。

（一）對違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作的精準認知還有待深化

對“違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究”這個概念，從企業(yè)層面真正認識和了解也就是最近幾年的事情。筆者是在中央企業(yè)集團公司層面具體從事這項工作，日常會接到很多集團公司所屬二級單位甚至三級單位關(guān)于此項工作的咨詢。比如，是不是只有經(jīng)營投資活動才涉及違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作等問題。甚至有部分企業(yè)管理者認為，違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作就是針對投資活動的，如果自己單位主要從事科研管理或鮮有對外投資活動的，那就不涉及違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作，自然也不用開展任何具體工作。再有，很多單位對日常工作或監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題是否屬于違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作的范圍，也常常會有疑惑。此外，還有對發(fā)現(xiàn)的所有問題是否都需要按照違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究相關(guān)制度的規(guī)定進行問責(zé)處理，這個度該如何把握的問題。這些疑問說明，企業(yè)對違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作的認識還不夠全面、清晰、準確，客觀上也阻礙了內(nèi)部審計機構(gòu)在違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作中職能作用的發(fā)揮。

（二）責(zé)任追究工作體系和機制還有待進一步完善

工作體系和機制是一項工作能夠得到具體有效落實的保障。據(jù)統(tǒng)計，自2018年國務(wù)院國資委令第37號印發(fā)以來，其后續(xù)印發(fā)的關(guān)于責(zé)任追究工作體系建設(shè)的各類文件已近20份。然而就目前實際情況來看，部分中央企業(yè)責(zé)任追究工作體系還有待進一步完善，效能發(fā)揮還不夠充分，以追責(zé)防風(fēng)險、促發(fā)展的作用仍有待強化。比如，各中央企業(yè)成立了由企業(yè)一把手擔(dān)任組長的責(zé)任追究工作領(lǐng)導(dǎo)小組，其具體履職情況如何，是否對涉及責(zé)任追究工作的重大事項做到定期研究，領(lǐng)導(dǎo)小組下承擔(dān)責(zé)任追究工作職能的內(nèi)部審計機構(gòu)與其他各業(yè)務(wù)部門間是否建立了良好的協(xié)調(diào)溝通機制等方面還需要進一步落實和完善。再如，中央企業(yè)及其所屬企業(yè)在發(fā)現(xiàn)屬于重大資產(chǎn)損失或損失風(fēng)險事項的，應(yīng)在5個工作日內(nèi)報送實時快報，在規(guī)定時間內(nèi)完成實時報告、初步核實報告和后續(xù)核查報告的報送機制，在實際執(zhí)行中也面臨著現(xiàn)實限制，存在一定困難。按照目前的機制設(shè)計，在報送快報之后15個工作日內(nèi)就需要報送實時報告，30個工作日內(nèi)報送初核報告。但是企業(yè)出具實時報告和初核報告需要以企業(yè)對重大資產(chǎn)損失事項完成相關(guān)核實工作、對其中是否存在違規(guī)經(jīng)營投資問題有了初步判斷為基礎(chǔ)，核實和研判工作的開展都需要企業(yè)投入一定的時間，在目前機制下較難達到國資委對責(zé)任追究工作實時報告的程序要求。

（三）精準問責(zé)下“質(zhì)”“量”“度”的實踐標準還有待細化

責(zé)任追究工作的核心在于內(nèi)部審計機構(gòu)對具體違規(guī)經(jīng)營投資問題線索的處理，包括問題線索的受理、初步核實、分類處置、核查及問責(zé)處理等一系列動作。作為具體工作機制中的重要一環(huán)，多數(shù)企業(yè)已建立較為全面的問題線索受理機制。實踐中真正的難點，也是目前問題較為集中的方面，在于定責(zé)和問責(zé)的“質(zhì)”“量”“度”的具體實踐標準。不同于紀檢監(jiān)察等其他監(jiān)督問責(zé)機制，責(zé)任追究工作因開展時間不長，積累的實踐案例還比較有限，在情形較為復(fù)雜且差異較大的具體案例中如何保證制度條款相對統(tǒng)一落實和一致應(yīng)用，是目前責(zé)任追究工作面臨的現(xiàn)實難題。比如，在責(zé)任追究制度中，雖然對各類責(zé)任的處理標準都給出了對應(yīng)的區(qū)間范圍，但在范圍內(nèi)如何根據(jù)實際情況準確把握尺度是一個難題。損失金額雖然作為界定一般損失、較大損失和重大損失的標準，但有些重大損失事項中，如煤炭類大宗商品購銷，損失一旦發(fā)生金額一般都很大，但其責(zé)任人的違規(guī)情形實際上未必達到特別嚴重的程度;而有些一般損失事項的責(zé)任人卻可能存在重大違規(guī)行為。不同的內(nèi)部審計機構(gòu)，不同的責(zé)任追究工作人員在具體問題線索的處理上，評判的角度不同，運用的標準也不同，容易導(dǎo)致同一類問題的處理結(jié)果存在較大差異。如同樣是承擔(dān)直接責(zé)任或者領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，如何結(jié)合貫徹落實“三個區(qū)分開來”的要求，真正做到精準問責(zé)，都是目前實踐中遇到的難題。

三、從精準思維角度對內(nèi)部審計機構(gòu)更好履行責(zé)任追究工作職能的實踐建議

（一）進一步深化對責(zé)任追究工作的精準認知

深化認識的第一步是要準確把握違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作職能，需要對責(zé)任追究工作的范圍和定義有清晰的認識。《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實施辦法（試行）》（國資委令第37號）第一章第三條中規(guī)定：“違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究是指中央企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責(zé)，在經(jīng)營投資中造成國有資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果，經(jīng)調(diào)查核實和責(zé)任認定，對相關(guān)責(zé)任人進行處理的工作。”這給出了違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的基本定義。首先，主體或者對象是中央企業(yè)經(jīng)營管理人員，包含中央企業(yè)各個層級的工作人員。其次，有兩個重要的條件界定了責(zé)任追究工作的范圍，一是違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責(zé);二是造成了國有資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果。兩個要件缺一不可。事實上，在這個界定中還有個隱含的要求，就是這兩個要件之間是有因果關(guān)系的，即因違規(guī)及未履行或未正確履行職責(zé)，導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果。兩個條件須同時滿足，而不是“或”的關(guān)系。只有清晰界定了責(zé)任追究工作的范圍才能回答如哪些問題線索屬于責(zé)任追究工作范圍這樣的問題，也唯有清晰界定了范圍，我們才能找準責(zé)任追究工作的定位。

在此基礎(chǔ)上，需要清晰認識和把握違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作的定位和職能。黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院高度重視中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究工作，黨的十八屆三中全會明確提出建立長效激勵約束機制，強化國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究的要求。2016年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》，奠定了責(zé)任追究工作的基本方向和框架。責(zé)任追究制度是國資委加強中央企業(yè)經(jīng)營管理，增強企業(yè)管理人員合規(guī)經(jīng)營和責(zé)任約束的重要機制。在宏觀體系中，責(zé)任追究工作可被視為紀律處置和法律處置的前置制度，也是促進各級國有資本出資人切實履行監(jiān)督職責(zé)的重要機制。同時，在國企深化改革的過程中，責(zé)任追究制度也建立了一道防止國有資產(chǎn)流失的重要屏障，是促進國有資產(chǎn)保值增值的必要舉措。

（二）進一步完善責(zé)任追究工作體系和工作機制

首先，切實加強責(zé)任追究工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)層面的高度重視是責(zé)任追究工作體系和工作機制切實有效發(fā)揮作用的重要保障。要保障責(zé)任追究工作領(lǐng)導(dǎo)小組有效發(fā)揮職能，必須明確領(lǐng)導(dǎo)小組具體職責(zé)和研究事項范圍。責(zé)任追究工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)定期聽取責(zé)任追究工作情況匯報，對責(zé)任追究工作中遇到的重大事項或者需要企業(yè)高層協(xié)調(diào)解決的問題進行重點研究。對一些重大責(zé)任追究事項，應(yīng)由承擔(dān)責(zé)任追究工作職能的內(nèi)部審計機構(gòu)報送給領(lǐng)導(dǎo)小組，進行深入的專業(yè)審查研究。此外，應(yīng)厘清領(lǐng)導(dǎo)小組與黨委（黨組）的界限與職責(zé)關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是責(zé)任追究工作的根本領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)小組是在黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)下的具體決策機構(gòu)，在一定程度上要發(fā)揮“專業(yè)把關(guān)者”的角色。

其次，保障內(nèi)部審計機構(gòu)在責(zé)任追究工作方面的履職能力。筆者了解，一些中央企業(yè)為了保障責(zé)任追究工作有效開展，設(shè)立了責(zé)任追究工作專門處室，從人員力量配備上保障工作的有效開展。但同時，我們也注意到部分中央企業(yè)，尤其是中央企業(yè)所屬子企業(yè)目前大多仍由原承擔(dān)內(nèi)部審計工作的人員兼職承擔(dān)責(zé)任追究工作職能，僅限滿足基本的人員配備要求。責(zé)任追究工作涉及面廣，專業(yè)性強，對具體工作人員的綜合能力素質(zhì)要求也較高，因此，需要內(nèi)部審計機構(gòu)通過實踐鍛煉、專業(yè)培訓(xùn)等多種方式有效提升責(zé)任追究工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，切實提升責(zé)任追究工作職能部門的履職能力。違規(guī)經(jīng)營投資問題多發(fā)生在中央企業(yè)所屬單位，因此尤其要注意加強所屬單位責(zé)任追究工作人員能力提升建設(shè)，包括問題線索的及時精準識別、精準處置以及核查問責(zé)能力等。

最后，加強制度建設(shè)。不僅要有總體層面制度，還要有具體層面操作細則。在制度建設(shè)中，要特別注意結(jié)合企業(yè)自身實際、因地制宜地制定適合本企業(yè)的制度。若僅僅照搬照抄上級單位制度，企業(yè)制度本身的科學(xué)性和可執(zhí)行性就打了折扣。此外，內(nèi)部審計機構(gòu)要善于總結(jié)實踐中發(fā)現(xiàn)、反映的制度漏洞和需補充完善之處，及時修訂相關(guān)制度。具體的操作細則方面，內(nèi)部審計機構(gòu)要根據(jù)實踐積累，逐步制定包括損失認定、責(zé)任認定、責(zé)任追究處理等各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的實施細則，不斷完善責(zé)任追究工作制度體系。

（三）持續(xù)探索精準問責(zé)的實現(xiàn)路徑

無論是強化認識，還是完善工作體系機制，最終的落腳點在對具體違規(guī)經(jīng)營投資問題線索的處置上。從廣義上講，責(zé)任追究本身也是問責(zé)的手段之一。如果問責(zé)不準，不僅影響責(zé)任追究工作本身的權(quán)威性，更會挫傷各級企業(yè)經(jīng)營管理人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性。充分有效發(fā)揮追責(zé)問責(zé)機制的作用，建立有效的激勵約束機制，關(guān)鍵在于問責(zé)要準，這與黨內(nèi)監(jiān)督不斷強調(diào)的精準問責(zé)是一脈相承的。我們可以從精準思維的“質(zhì)”“量”“度”三個維度來探討。

首先，“質(zhì)”即要求對違規(guī)經(jīng)營投資行為本身的性質(zhì)有準確的判定。同樣的違規(guī)行為，是為追求個人私利的惡意為之，還是為了企業(yè)利益積極開拓進取過程中因風(fēng)險意識不足造成的違規(guī)，二者顯然有著質(zhì)的區(qū)別;屬于偶爾為之還是多次發(fā)生，經(jīng)過提醒仍不能及時改正的行為，性質(zhì)同樣有所不同。因此在對具體違規(guī)經(jīng)營投資問題的處理上，一定要充分、全面了解違規(guī)經(jīng)營投資行為發(fā)生的具體情境，收集關(guān)于行為決策的全面背景信息，較為全面客觀地構(gòu)建起行為決策者決策時的情景。

其次，“量”的重點在于對資產(chǎn)損失和其他嚴重不良后果的衡量。造成10萬元的資產(chǎn)損失與造成1億元的重大資產(chǎn)損失在量上的差別是顯而易見的，在具體違規(guī)經(jīng)營投資行為的處理中，要全方位評估資產(chǎn)損失金額。直接損失通常是比較直觀的，而對哪些間接損失應(yīng)該納入計算的范圍需要進行準確分析和評估，其核心點在于準確評估間接損失和違規(guī)經(jīng)營投資行為之間的因果關(guān)系，這種因果的相關(guān)性有多大等。這些都是需要嚴肅考慮的復(fù)雜問題。

最后，是關(guān)于“度”的問題。有了“質(zhì)”和“量”的前提，還需細致研究具體適用哪種責(zé)任追究處理措施。綜合考量違規(guī)行為質(zhì)和量的不同，結(jié)合制度規(guī)定，要給出精準的問責(zé)措施。這里有個常常被忽略的問題，就是在進行責(zé)任追究處理時，要盡量做到處理措施的一致性和可比性。雖然違規(guī)經(jīng)營投資問題不盡相同，但在一定的可容忍范圍內(nèi)，對性質(zhì)相似、造成資產(chǎn)損失相近的違規(guī)經(jīng)營投資行為，在不同時間段的處理要保證措施的相對一致性和可比性。關(guān)于“度”的問題，還應(yīng)考慮如何貫徹落實“三個區(qū)分開來”的要求，切實保護企業(yè)經(jīng)營管理人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性，既要防止追責(zé)不力，又要避免追責(zé)泛化、簡單化，不僅僅要關(guān)注問責(zé)行為本身，更要關(guān)注問責(zé)行為背后所傳遞的信號作用。

（四）強化整改，發(fā)揮長效機制作用

責(zé)任追究與問責(zé)從來不是目的。通過責(zé)任追究，及時警示不積極或不正確履行職責(zé)的經(jīng)營管理人員，同時也警戒其他經(jīng)營管理人員正確履職履責(zé)，通過對于違規(guī)經(jīng)營投資問題線索的查處，發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營管理中存在的內(nèi)控缺陷及體制機制漏洞，促進企業(yè)完善公司治理，這也是2021年起國務(wù)院國資委強調(diào)在責(zé)任追究工作中嵌入管理提升建議書機制的原因。內(nèi)部審計機構(gòu)不僅要在每個問題線索處置后，就核查中關(guān)注的內(nèi)部控制缺陷或管理漏洞出具管理建議書，提示和督導(dǎo)相關(guān)企業(yè)規(guī)范和加強企業(yè)管理，而且應(yīng)定期總結(jié)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作中發(fā)現(xiàn)的典型性和普遍性問題，以點帶面，以專項核查等方式加強對某一重要領(lǐng)域的專項治理，發(fā)揮責(zé)任追究工作的輻射效應(yīng)，同時結(jié)合對普遍性和典型性問題的分析，深入查找體制機制上的缺陷和漏洞，從宏觀層面促進企業(yè)改善管理，這也是責(zé)任追究工作的根本目的所在。

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