逆全球化下國際金融治理的困境與應對策略

徐浩宇

〔內容提要〕中美之間的經貿摩擦及“美國優先”的宣揚，意在打擊新興經濟體尤其中國經濟及其產業發展，鞏固以美國為核心的國際金融治理秩序，是“逆全球化”的新表現。“逆全球化”下國際金融治理困境的出現，主要是由于當前國際金融治理理念、治理規則、治理主體以及治理領域存在一定的闕如，應從樹立“互利共贏”的全球金融治理理念、推進全球金融治理架構改革、完善全球金融治理中的軟法供給等多方面著力，以改變當下全球金融治理的不利局面。

〔關鍵詞〕全球金融治理 逆全球化 碎片化 互利共贏

一、緣起：逆全球化對國際金融治理的沖擊

21世紀以來，世界經濟形勢整體呈下行趨勢，其源頭可追溯至美國次貸危機，之后于歐盟國家中爆發的歐債危機則加劇了這一頹勢。此外，將發達國家不再自由貿易政策奉為圭臬，而開始逐步嘗試其他途徑，例如將國內經濟矛盾的源頭轉移至國外，通過采取貿易保護或退出貿易協議等措施試圖挽救本國經濟頹勢。在這一背景下，英國公投“脫歐”、中美貿易戰、宣揚“美國優先”的理念并反復“退群”等“黑天鵝”與“灰犀牛”事件頻發，“逆全球化”趨勢愈發凸顯；再加之新冠疫情的肆虐，各個國家所施行的防控舉措必然導致跨國貿易活動受到阻礙，從側面加劇了“逆全球化”的危機。其內在原因具有復雜性。從全球經濟發展而言，資本主義內在危機造成全球經濟增長低迷且包容性較差，再加上個別大國的霸權任性與責任缺失引致國家間發展鴻溝進一步加劇。從社會治理角度而言，作為新自由主義的產物，經濟全球化在加速跨國公司財富累積的同時，并未顯著提高社會總體福利水平，對西方國家社會治理能力造成了沖擊，進而加深了西方國家的社會矛盾，

經濟全球化的關鍵詞正是“自由”二字，因此，對自由貿易的阻撓，無疑是切斷了經濟全球化的命脈。事實上，貿易保護原本更多出現在發展中國家，而“逆全球化”背景則扭轉了這一趨勢，更多的發達國家開始逐步實施貿易保護。這股“逆全球化”浪潮對全球經濟發展勢必帶來猛烈沖擊，從2020年WTO公布的《全球貿易數據與展望》報告中可見一斑。報告顯示，2019年全球貨物貿易額下降0.1%，為18.89萬億美元，而2007年的全球貨物貿易增速則高達5.5%。貿易壁壘的出現所造成的負面效果自然不容小覷，然而某些國家和地區甚至企圖打破現有的世界通行準則以謀求自身利益的最大化。例如，WTO的上訴機關于2019年幾近停擺，究其根源是美國未及時任命新的法官，從而導致WTO作為頂級決策機構卻無法調解成員國之間的貿易紛爭，其解紛止爭的職能完全被架空。

綜上，原有的國際金融治理體系已難以適應當前復雜多變的環境，因而有必要對現有國際金融治理體系如何在逆全球化趨勢下正常運轉進行進一步探究。

二、困境：逆全球化下現有國際金融治理的局限性

在幾輪經濟危機與疫情因素的影響之下，國際金融治理的大環境已悄然發生變化。基于自身利益因素考慮，各經濟體對經濟全球化的立場無法達成一致，甚至有部分大國出現了經濟民族主義的轉向。同時，全球經濟增速放緩亦致使全球債務總量增加以及以美國為主導的全球加息周期的縮短，現有的國際金融治理機制已無法對當今的國際金融進行有效治理，國際金融陷入了治理困境。具體而言，有以下幾個方面：

（一）治理理念與逆全球化下的世界經濟現狀不匹配

當前，發展中經濟體的發展程度已與往日大不相同，全球金融治理理念卻止步不前，再加之“逆全球化”的影響，致使其已無法對現今全球金融治理進行指導。換言之，源于西方傳統經濟哲學思想，西方發達國家對于國際金融理念擁有絕對的話語權，即現行的金融治理理念是服務于發達國家經濟的發展和政治權力變遷的情況，傾斜于注重短期利益和快速效益，而忽視了國際金融發展的長期利益。

由此可見，出于“金融自由化”理念的引導，一旦在全球范圍內發生金融風險，受影響國家往往無法得到切實有效的支持和援助，國際金融組織機構只一味地采取市場手段以確保金融治理任務重心的達成，而忽視了受援國家的實際情況。例如，在亞洲金融危機爆發以后，IMF（國際貨幣基金組織）在進行金融援助時一味追求形式平等而忽視了實質平等，未將某些特定國家的具體國情納入考慮范疇；如此行為，即便強令東南亞各國實施抑制性需求管理政策，從而確保匯率在一定范圍內呈穩定狀態，亦無法從根源上杜絕國際金融風險發生的可能性。

總之，國際金融組織僅通過某種單一手段試圖達到預期效果，此種做法無疑是短視的，事實上，只有將金融實務完全納入市場化的框架中，才能夠保證治理效果的長期性、穩定性。由此可見，目前發達經濟體主導下的國際金融治理理念已無法真正為當前經濟狀況下的全球金融治理提供有效指引，其實質仍是發達經濟體為了維護自身利益，轉嫁金融風險的產物，仍持這一理念無疑是敝帚自珍，微觀上將進一步延緩發展中經濟體的發展增速，宏觀上亦有可能導致“逆全球化”所造成的不利效益再擴散。

（二）治理規則參差不齊呈碎片化趨勢

面對“逆全球化”沖擊的嚴峻局勢，各國際金融組織和機構意欲通過頒布并實施一系列運行規則及活動規范，用以搭建全新的金融治理框架進而維持自身的既得利益和原有地位。有的從宏觀角度出發，罔顧微觀金融中的螻蟻之穴；有的從微觀層面入手，忽視金融治理的全球性和整體性；有的則因發揮主導作用的利益集團的不同而出現矛盾或對立。具體而言，這些治理主體由于監管理念與利益考量的緣故，致使其制定出的治理規則參差不齊，如此凌亂、繁雜的治理規則勢必使得全球金融治理陷入一潭死水，無法有效運轉。

此外，不僅要著眼于各國國內金融市場的活躍程度、運行規則的執行力度以及監管體系的完善程度，還要注重國際金融治理規則與金融監管標準與各國內部“本土化”進程之間的統一性，再加之“逆全球化”趨勢的影響，各區域間的治理規則的差異亦造成了國際金融往來的貿易壁壘，這直接導致了全球金融治理規則在區域層面的脫節，使國際金融治理在全球范圍內呈現“碎片化”趨勢。

按照慣例，國際金融監管標準的出臺都是以“指引”“報告”“建議”“基準”等軟法形式出現的，而軟法因其授權性規范的特質，使各國可自主選擇是否接受軟法的治理并將其轉化為國內強行法。例如，IMF雖然將“各國應盡力避免導致引起國內不穩定的國內經濟和金融政策”納入指導成員方匯率政策的原則之中，但在其施行的多邊監督體制中，卻依舊規定了當“成員方促進國內穩定的國內政策與降低對全球穩定負面影響的政策發生沖突”時，成員方的國內穩定處于優先地位。再加之金融業和金融服務的性質使然，各國自身的金融安全與穩定始終優先于全球治理合作的制度安排，致使各國是否具體接受國際金融治理規則，接受程度多少等具體操作事宜，均無統一標準。因此，國際金融監管標準在各國的具體執行，一般采取“軟法硬化”的方式，即預先鎖定其中為本國金融體系所必需之部分，并有針對性地將該部分以國內法的形式固定下來，而國家強制力亦能有效保障其自身的權威性和執行力。

同時，作為國際金融治理規則的軟法，內容與位階的不明確打碎了全球金融治理體制機制的結構性。例如由國際證監會組織牽頭組建的證券監管體系不具規范性和有效性。該體系以其出臺的《證券監管的目標與核心原則》為核心內容，卻因缺少相應的配套細則而無法顯現應有的明確性和體系化，監管職能亦無法實現。不止于此，就國際證監會組織所搭建的證券規則整體框架而言，即便現有的許多規范細則均已被納入其中，但彼此間次序不明、效域不清，導致縱向上難以有效劃分層次，橫向上不能平衡相互關系。具體而言，自跨國對沖基金監管風險發生之后，國際證監會組織不僅沒有出臺并實施更具針對性的相關細則或規定，反而只以一紙報告的形式對其中所涉及的基本術語和原則性內容加以闡釋，此種做法顯然不具現實的可操作性。

（三）治理主體之間協調不足、難以銜接

國際金融治理主體作為全球金融治理體系中不可或缺的一部分，其相互脫節、難以銜接是亟須解決的一大現實問題。一方面，由于現行國際金融治理架構是由發達國家所主導構建的，故其在大多數全球性、地區性國際金融機構之中，均擁有絕對的決策權和掌控力，導致部分國際金融治理機構做出的許多決策僅考慮部分發達國家的利益，而忽視了其他治理主體的基本需求，從而造就了彼此間各自為營、互不配合的割裂局面。再加之很多機構在職能定位上的不明晰，導致治理主體治理功能、領域等重疊，造成了治理主體之間的混亂。

例如，隨著此次疫情在全球蔓延，2020年3月以來，IBRD（世界銀行）已部署了1500多億美元資金，助力各國抗擊新冠疫情造成的衛生、經濟和社會影響。在2021年6月，IBRD將資助總額提高到200億美元，用于繼續助力有關國家加強國家醫療衛生系統。但是接受貸款對象有限，貸款規模較低，僅靠世界銀行自身是無法起到有效的金融幫扶作用的，而此時，同樣作為國際金融穩定機構的IMF卻無法與之有效協調。在重大決策需要超85%支持通過的IMF中，占有15%以上的表決權的美國仍對IMF的決策只手遮天。在此次疫情中已有100多個IMF成員國向其提出貸款申請，截至2020年5月，IMF僅同意對67個國家提供貸款，仍有數十個國家的貸款申請因美國的干涉被拒絕或處于懸而未決的狀態，造成IMF與IBRD之間在協同治理方面嚴重脫節的窘境。

（四）治理領域單一且缺乏整體性

近年來，受經濟危機和疫情的雙重打擊，現有全球治理體系遭遇前所未有的嚴峻考驗，作為世界發展的引擎，全球經濟的走勢決定著全球發展的方向。然而，對于“逆全球化”環境下國際金融治理領域仍較為單一，大多時候僅著眼于應對區域性、全球性系統性金融風險等金融領域問題，并未與其他領域展開協同治理，這種割裂式的單一領域定向治理間接致使金融治理效果不佳。

實際上，全球金融治理體系的構建應是一個系統性工程，其不僅包含對金融領域的特定治理，也應包含由金融領域問題所衍生的涉及其他領域問題的非特定性治理。具言之，如美國前總統特朗普在任職期間退出WTO、TTP（跨太平洋伙伴關系協定）、《巴黎氣候變化協定》《維也納外交關系公約》等組織或協定的行為，無論其在宣布退出時假以任何理由，其實質都可歸結為一點，即在當前美國經濟不景氣的情況下，繼續參與該協議或組織不利于美國國家利益。雖然現任總統拜登上臺之后，又重新參與了先前退出的組織和協定。但美國作為超級大國，之前頻繁的“退群”行為亦給全球治理的各個領域造成了巨大沖擊。由此可見，美國由于自身經濟原因而做出的政治選擇所造成的連鎖反應，已遠遠超出目前全球金融治理的單一治理范圍，若繼續僅對金融領域進行單一治理，勢必會造成治標不治本的后果。

三、對策：國際金融治理困局的破局之道

（一）樹立“互利共贏”的全球金融治理理念

經濟全球化的發展使得國際金融治理的客體范圍已遠超出國家權力的界限，原有的基于國家利益與民族利益和競爭機制的傳統國際金融治理理念已然不再適應這個時代。“逆全球化”是發達國家在保護主義思潮下，為爭取自身國家利益與民族利益最大化而采取一系列爭奪利益、構建貿易壁壘的結果，而國際金融治理理念的滯后導致的國際金融治理規則的缺失，更加劇了“逆全球化”的發展。

在2008年全球金融危機后，全球經濟疲軟，“逆全球化”順勢抬頭，在國際社會的強烈要求下，G20峰會提出了“金融穩定”和“全方位監管”的全球金融治理理念作為補充。金融穩定理念意在強調國際金融治理體系整體的安全與穩定，即治理規則與治理結構的穩定；而全方位監管理念則著眼于構建全方位的監管體制，完善金融監管標準與監管措施，然而二者作為西方發達國家為了維護其在自身既得利益基礎上所做出的妥協，既無法從宏觀層面指導“逆全球化”態勢下的國際金融治理，又不能從根源上解決全球金融利益分配不均的問題。

因此，應樹立為大多數國家謀求共同金融利益、分享金融合作成果的新型全球金融治理理念，并將重心置于搭建穩固持久的國際貨幣金融秩序、打造全球經濟同步發展的良好前景。換言之，必須凝聚世界各國之力量來維系全新治理理念，才能安然渡過“逆全球化”趨勢可能引發的新一輪危機。

（二）推進全球金融治理架構改革

正如前文所述，全球金融治理局勢中所暴露出的問題主要在于治理機構之間步調不一致、監管尺度不相同，以及由此造就了少數發達國家在全球治理框架內占據霸權地位的傾斜局面。由此可見，對全球金融治理框架進行改革，并非追求推倒重建的徹底性、完全性，這一想法不僅與全球金融現狀不相契合，從操作難易程度上講也無異于天方夜譚。顯然，在目前矛盾激增、問題頻發的情況下，必須以穩定理念為主導，盡量收集各種國際金融治理資源，并聚焦于當下亟須妥善處理的核心要素，并在最大程度上完善現有全球金融治理架構，最終實現“逆全球化”背景下全球金融治理形勢的平穩過渡。

首先，應不斷豐富G20峰會的內涵與形式，強化其對于全球經濟發展的正向作用。一直以來，全球經濟前景以及金融狀況都是歷屆G20峰會的會議主題和評估重心，可謂是全球金融治理的“晴雨表”“風向標”，為此應進一步豐富G20峰會的內涵，拓展其功能，借助這個全球性的峰會平臺，細化全球各國之間有關金融合作規定的協調舉措，助力全球金融治理。

其次，相同的投票表決權作為地位平等的象征理應為每個主權國家所擁有，這就意味著IMF長期施行的加權表決制度必須被取締。以往的加權表決制度將投票權同成員國的認繳額度相關聯，實質上就是以經濟水平來論一國的話語權，而無視該國的國格。

最后，加強BCBS（巴塞爾銀行監管委員會）、IOSCO（國際證監會組織）等國際金融監管標準機構與各國金融監管當局的協調與銜接。國際金融標準監管機構應在尊重各國國情的前提下，與各國金融監管機構進行探討、協調，并依據實際情況進行適當的調整，以確保國際金融標準能最大程度上得以實施并發揮作用。

（三）完善全球金融治理中的軟法供給

完善全球金融治理中的軟法供給可以在一定程度上改善逆全球化下國際金融治理規則碎片化的趨勢。軟法治理的核心價值不在于“約束”，而在于“吸引”，即不是靠強制力為后盾執行而是以其優越性、國際先進經驗而被相關國家所向往、所接受。同時，軟法作為倡導性條例，其易于在各級政府組織間流動，如同活水一般即取即用，并可依其框架根據現實情況具體制定細化規則。然而，現行的軟法規范卻因其制定機構的代表性不足、僅側重于橫向關系、決策程序和實施機制不透明等問題，致使其效力大打折扣。為此，為重構軟法的威信，充分發揮軟法的指引作用，應從以下幾個方面著力：

首先，應增強其制定機構的代表性，加強對決策程序和實施機制的監督。進一步擴大發展中國家在制定國際軟法規范方面的話語權，吸納更多國家、非政府機構參與軟法的制定，使國際軟法制定機構的成員組成更加多元化；同時，應建立健全對軟法制定、實施過程的監督機制，例如引入第三方參與監督，并對其實施效果進行階段性評估，從而避免出現“既當裁判員又當運動員”的情況生，促進軟法的制定、實施過程更加公正、透明。

其次，增強軟法在治理體系中的系統性，“軟硬結合”，以傳統硬法強硬的部分補足軟法的缺陷。與硬法主要調整上下縱向關系不同，軟法側重反映橫向的平行關系，這也就注定了不同的軟法規范在法律位階上難分高下，致使在進行全球金融治理時難以有效區分軟法規范的適用順序。因此，應把法看作一個整體，以硬法的強制力保證軟法的扎實有效落地，而非一紙空談，并將難以界定法律位階的軟法規范嵌入硬法之中，借由其天然的法律位階消弭軟法的模糊性。

最后，應確保軟法規范制定的銜接性與持續性。一方面，不同機構在制定軟法規范時，應注意與現行軟法規范的銜接，避免新舊軟法規范的規定相互沖突，避免造成全球金融治理規則的割裂與碎片化；另一方面，應集中建立軟法規范的實效評估機制，對軟法的適用效果展開定期評估，并對其進行及時的清理、修改等步驟，目的是使軟法規范具有持久的生命力，而非僅作為“一過性”的規定。

（四）拓寬全球金融治理的領域

針對當前全球金融治理領域單一的缺陷，應將全球金融治理與其他領域的全球治理相結合，以金融領域的治理手段賦能氣候、衛生等領域的治理。劉志云（2005）認為，隨著經濟全球化的發展，國際經濟組織的職能需要適當向社會領域拓展，并從國際經濟法道德性的角度論述了國際經濟組織職能拓展的合法性。陳一峰（2016）指出，IBRD正在從傳統的國際金融機構轉變為推動和實施特定社會政策的公共機構，其之所以能夠實現這種影響力，是基于其貸款活動對借款國的國內法律和政策的滲透力。

事實上，通過增強金融治理組織的非核心職能，從而拓寬金融組織的治理領域的方式已早有實踐。Ngaire和Amrita（2010）發現，WTO、IMF和IBRD憑借貸款條件限制以及對執行貿易規則的強約束力，使其職能和行動逐漸影響一國國內事務。他們認為在這種職能縱向拓展和影響范圍擴大的情況下，國際組織更要對其行動負責，避免其政策對一國的負面影響和在問題解決上的不作為，有必要通過加強問責機制來保證其職能有效性和行動合法性。以IBRD為例，就衛生治理領域而言，其作為多邊政府間國際組織，可通過參與多國治理實踐，將自身作為“橋梁”，打通不同國家間經驗分享的渠道。IBRD曾與中國開展合作，向越南分享中國醫療衛生系統的經驗，以此提升越南當地的醫療衛生體系的治理水平。同時，作為全球性國際組織，相較于單一主權國家，IBRD有著更為宏觀的視角、更全面的數據以及更強的分析能力，其可基于此為各國家提供經濟、社會發展等多方面的政策建議。而在氣候治理領域方面，2021年4月5日，世界銀行行長就《氣候變化行動計劃》發表聲明，稱過去5年IBRD提供的氣候融資超830億美元，未來5年將有50%的氣候融資（2016—2020年為26%）支持氣候適應和韌性，推出支持編制和實施“國家自主貢獻”和“長期戰略”的新版《國別氣候與發展報告》。IBRD提供的資金一方面能夠幫助借款國解決能源需求、發展減排項目，另一方面亦可以在借款時通過附加強制標準等特定條件，對借款國在氣候變化和生物多樣性等環境問題處理上設定約束。

（五）提升中國在全球金融治理中的作用

隨著金融全球化向縱深推進，局部金融危機和金融風險一旦產生，將不再囿于區域的疆界，轉而蔓延全球，沒有任何一個國家能獨善其身。面對“逆全球化”趨勢與全球金融市場萎靡不振，中國作為世界第二大經濟體，應積極參與國際金融治理，發揮中國的大國力量，提供大國方案，貢獻大國智慧。

首先，必須大力促成“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”（以下簡稱為“一帶一路”）的雙多邊合作，并構建起人類命運共同體。遵循“共商共建共享”原則的“一帶一路”創新了雙邊和多邊的合作新模式，促進了沿線國家的資源開發、產業升級，使各國得以充分合作并分享利益，故應當以打造人類命運共同體為最終目的，在“一帶一路”合作倡議下加快我國與其他國家的互聯互通，謀求中國與世界實現合作共贏，從而推動經濟全球化朝向更加包容、更加公正、更加普惠的方向“再發展”。

其次，必須將亞洲基礎設施投資銀行提升至更高的發展層級。亞投行，不僅是首個由我國倡議設立的多邊金融機構，還向世界展示了我國在推動國際金融治理體系改革進程中所作出的重大貢獻。一方面，亞投行的構建，極大程度上提升了我國在基礎設施投資方面的話語權，并進一步加強了“一帶一路”的建構以促成亞洲區域經濟一體化。另一方面，其有助于打破西方國家作為既得利益者長期把控全球金融機構的局面。故應逐步提升亞投行的發展層級，增加其在國際金融治理中的話語權，為“逆全球化”下的全球金融治理注入新的活力。

最后，必須加速推進RCEP協定的貫徹落實。RCEP作為全球首個以發展中國家為中心的貿易協定，其出現意味著以發達國家（美國）主導的CPTPP、USMCA協議所構建的壟斷局面被打破，以往的貿易爭端以及矛盾將逐一化解，區域間貿易合作將進一步加深，多種經濟手段亦將迎來升級，從而打開全球金融的嶄新局面。我國作為率先批準RCEP協定的成員國家，應當主動發聲，展現大國風貌，積極推進RCEP協定的實施，并探索與RCEP配套的制度措施，為全球金融治理出謀劃策。

四、結語

當下，國際貨幣金融體系逐漸朝向發展中國家利益傾斜，這一變革趨勢意味著新興經濟體在國際金融治理方面展現出更為強勁的動能。然而，全球金融治理體系仍受制于西方國家的局面并未松動，呈碎片化的治理現狀亦未得以整合與重構。由此可見，有必要就“逆全球化”采取更具針對性的治理舉措，防止其負面影響，并引導全球金融態勢有序發展。在重構全球金融治理體系的過程中，在作為新興經濟體典型的一眾發展中國家中，我國應脫穎而出，積極探索搭建全球金融治理體系的全新渠道與路徑，推動全球金融治理體系平穩發展、健康發展，使更多新興經濟體以及發展中國家能夠從中獲益。

（作者單位：廣西民族大學民族法與區域治理研究協同創新中心）