人民法庭在加強和創新基層社會治理中的職能作用研究

劉釗 邢丹 郝寧 馮國超

〔內容提要〕在習近平法治思想指導下，新時代人民法庭職能定位發生轉變，在依法獨立公正行使審判權的基礎上，還要立足法定職責，依法有序參與基層社會治理。當前，人民法庭參與基層社會治理工作已取得豐碩成果，但仍然面臨一定阻礙。本文以遼寧省為例，深入剖析了當前人民法庭在基層社會治理中存在的問題，從法律保障體系建設、基層社會治理工作格局、多元解紛體系建設、自身建設、管理考核等多方面，提出人民法庭加強和創新基層社會治理的實現路徑。

〔關鍵詞〕人民法庭；基層社會治理；多元解紛；職能定位

人民法庭是中國共產黨的司法治理的重要制度創新，自建立以來，圍繞國家政治中心任務，采取不同的方式積極參與基層社會治理，始終是人民法庭的一項重要職責。當前，我國對新時代人民法庭工作提出了新要求，承擔著加強和創新基層社會治理的重要職責。因此，研究人民法庭在加強和創新基層社會治理方面的職能作用具有重大的現實意義。

一、人民法庭在基層社會治理中的職能定位

黨的十八大以來，習近平總書記就加強和創新社會治理、矛盾預防化解、訴訟制度改革等提出一系列新觀點、新論述、新要求，為人民法庭參與基層社會治理提供了強大思想武器和科學行動指南，特別強調要堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，完善訴源治理機制，構建調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的糾紛解決體系，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

在習近平法治思想指引下，人民法庭工作確立了新的工作原則，即：堅持“三個便于”，始終堅持便于當事人訴訟，便于人民法院依法獨立公正高效行使審判權，便于人民群眾及時感受到公平正義的工作原則；堅持“三個服務”，始終堅持服務全面推進鄉村振興，服務基層社會治理，服務人民群眾高品質生活需要，主動回應黨和國家重大發展戰略需要；堅持“三個優化”，要求綜合考慮城鄉差異，優化法庭布局、優化隊伍結構、優化專業化建設，實現人民法庭更好地服務于鄉村振興和轄區基層治理需要。

2014年12月4日最高人民法院印發《關于進一步加強新形勢下人民法庭工作的若干意見》提出：“準確把握職能定位。牢牢把握司法為民公正司法工作主線，代表國家依法獨立公正行使審判權，是人民法庭的核心職能。依法支持其他國家機關和群眾自治組織調處社會矛盾糾紛，依法對人民調解委員會調解民間糾紛進行業務指導，積極參與基層社會治理，是人民法庭的重要職能。”2021年9月13日，《關于推動新時代人民法庭工作高質量發展的意見》（法發〔2021〕24號）提出：“立足人民法庭法定職責，依法有序參與基層社會治理。”

綜上，新時代人民法庭的工作職能定位發生轉變，在依法獨立公正行使審判權的基礎上，還要積極參與基層社會治理。應正確認識、準確把握人民法庭在基層社會治理中的職能作用，切實發揮人民法庭在加強和創新基層社會治理中的職能作用。

二、人民法庭在基層社會治理中取得的成效

2019年以來，最高人民法院高度重視人民法庭工作，出臺了一系列政策文件，加強一站式多元糾紛解決和訴訟服務體系建設，取得了豐碩的成果，主要總結如下。

（一）人民法庭積極融入黨委領導的基層社會治理體系

近年來，各地區人民法庭中紛紛入駐了“一站式”矛盾糾紛調解中心。依托綜合治理大平臺，充分發揮人民法庭司法職能，推動實現矛盾糾紛化解從“法院主抓、單打獨斗”向“黨政領導、多元共治”轉變，真正讓矛盾糾紛化解“最多跑一地”。例如，浙江諸暨市人民法庭主動融入矛調中心建設，通過創新機制、分層過濾、閉環解紛，打造一站式接收、一攬子調處、全鏈條解決的矛盾糾紛化解終點站。

（二）“一站式”建設成果在人民法庭落地見效

為加快推進一站式建設成果在法庭落地見效，充分實現矛盾糾紛一站式化解，各地因地制宜在人民法庭建立訴訟服務站，完善訴訟服務設施，加強特邀調解、委托調解、委派調解工作，健全基層一站式多元解紛網格。例如，河北省唐山市豐南區人民法院胥各莊法庭著重打造“四區一站六室多輔”的規范化、便民化、人文化法庭，包括“接待”“調解”“審判”“工作生活”四個功能區，一個訴訟服務站，“訴調對接室”“訴訟調解室”“家事糾紛調解室”“律師閱卷室”“檔案裝訂室”“黨建活動室”六個工作室，實現“一站式、專業化”服務。

（三）以人民法院為主體，構建多元協同治理解紛體系

構建以人民法庭為主體，橫向對接基層治理單位、基層黨組織、公共法律服務中心（站），縱向延伸至鄉鎮（街道）、村（社區）等，群眾廣泛參與的多元解紛體系。例如，重慶市酉陽縣打造基層治理“聯席會議、聯動執法、聯合調處”的“三聯”互動模式，將人民法庭融入基層治理大格局，構建以鎮綜合治理辦公室、人民法庭、司法所、公安派出所、鎮屬各部門、村綜治站等部門組成的特色“酉陽模式”。

（四）全面加強“線上+線下”調解，推動多元解紛資源互聯融通

加快推進人民法院調解平臺“三進”工作，線上開展訴源治理工作，采用信息化手段實現全流程在線辦理，為多元解紛資源互聯融通增勢賦能。據統計數據顯示，截至2022年2月中旬，全國8813家人民法庭和381個訴訟服務站點入駐，27個省（市、區）實現人民法庭入駐率100%，在線對接綜治中心、矛調中心等基層治理單位45043家。

（五）強化科技賦能，全面推進審判體系和審判能力現代化

為全面深化智慧法院建設，推進審判體系和審判能力現代化，推動司法數字化、智能化，更好地服務于審判執行、服務人民群眾、服務經濟社會發展，人民法庭積極推進智能化建設，推行網上立案、跨域立案服務、智能訴訟服務、智能審判管理等。例如，蘇州吳江法院經濟技術開發區法庭創設“12345”智慧法庭工作場景，集立案、分案、調解、開庭、文書送達等功能于一體，全程在線辦理。

（六）創新司法便民服務模式，跑出訴訟服務“加速度”

強化人民法庭參與基層社會治理廣度及深度，創新司法審判方式，力求群眾的需求延伸到哪里，司法服務就跟進到哪里，打通服務群眾“最后一公里”。目前，超過1萬個人民法庭已經建立異地立案服務網點，實現立案全國通辦、就近可辦。據數據統計，從2019年8月到2021年12月底，人民法庭提供跨域立案服務840件，有效解決群眾異地訴訟不便問題。同時，各地區推出司法服務創新模式，例如，北京市人民法庭開展夜間法庭試點工作，利用下班時間組織當事人開展訴訟活動，解決了轄區超大型社區多，上班族因職住分離造成的訴訟難問題。

三、人民法庭參與基層社會治理工作中面臨的問題

當前，人民法庭參與基層社會治理工作已取得了一定的成效，但仍然面臨一定阻礙。以遼寧省為例，人民法庭在基層社會治理工作中存在一些問題，具體如下：

（一）人民法庭審案壓力較大，參與基層社會治理精力有限

一是人民法庭受理案件數量大幅增加。2015年，我國將立案審查制改為立案登記制，大大降低了立案門檻。然而，立案登記制后，公眾對訴訟政策產生了一定誤解，公眾將立案登記制片面理解為“鼓勵訴訟”，出現了一種“有糾紛，找法院”或者將“依法維權”等同于“依法訴訟”的錯誤傾向，從而帶來了“訴訟爆炸”的現象。

二是人民法庭案多、人少矛盾突出。經調研發現，人民法庭普遍存在員額法官數量較少的情況，法官助理、書記員等司法輔助人員十分緊缺，而與此同時案件數量逐年大幅上升，“案多人少”問題十分突出。這對于審理案件壓力較大的人民法庭法官來說，參與基層社會治理存在一定困難，可能造成巡回審判法官積極性不高、形式化傾向較為嚴重等現象。

三是訴前過濾化解機制缺失，大量案件涌入人民法庭。調查數據顯示，立案前僅有25.9%的受訪者找過其他單位（人）解決其矛盾糾紛，而其余74.1%的受訪者直接找的人民法庭。可以看出多元糾紛化解總量變化并未呈現逐層過濾的漏斗形糾紛由多到少、由簡單到復雜逐層遞進，常發易發的矛盾糾紛并未化解在基層源頭，大量的矛盾糾紛涌入人民法庭。

四是公眾對非訴解紛缺乏安全感和信任感。目前，部分當事人不愿選擇調解、仲裁等非訴訟方式解決矛盾糾紛，對非訴解紛方式存在質疑，同時，由于非訴調解協議并不具有強制執行的效力，公眾更愿意通過司法途徑解決矛盾糾紛。

（二）人民法庭與參與基層社會治理的多元主體間的協同聯動不夠

一是多元主體間的協同治理意識不強。人民法庭與司法所、公安局、人社、民政、婦聯、工會、人民調解組織、仲裁機構等參與基層社會治理的多元主體對協同治理的認識不足，調解積極性不高，在統一部署、整體規劃、法律指導等有機銜接方面還需要加大協調配合力度。

二是多元主體間的協同治理職責權限尚不明確。黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的基層社會治理體系下，多元主體尚未建立明確清晰的職責權限，導致出現多元主體協同參與基層治理的職責邊界不清、職能發揮不充分等問題。

三是多元主體間的協同治理解紛力量參差不齊。參與基層社會治理的解紛人員能力素質相差較大，主是受年齡、人員流動以及專業培訓等因素影響，導致基層調解工作效果無法有效發揮。

（三）人民法庭推進訴訟服務體系建設亟待進一步加強

一是人民法庭參與“一站式”建設面臨挑戰。調研發現，一站式訴訟服務需要足夠的人財物保障，真正能夠達到要求難度很大。對于城區法庭、鄉村法庭、偏遠法庭、特色法庭等是否建設人民法庭一站式建設認識不同，同時“一站式”建設的推進程度和考核標準等需要根據實際進行深入研究。

二是人民法庭尚未有效實現案件繁簡分流。人民法庭小額訴訟程序適用率較低，不能有效實現案件繁簡分流。

三是人民法庭“立審執”一體化尚未實現。調研發現，部分人民法庭不具備直接立案職能，不能完全實現便利訴訟職能。同時，大多數的人民法庭無法直接進行執行工作，案件主要由基層法院統一負責執行。

四是訴訟文書送達難問題突出。隨著城鎮化進程加快，人員流動增強，文書送達占用大量辦案時間。同時，以電子送達形式進行送達的，其法律效力爭議較大。

（四）人民法庭自身建設不完善，配套保障不到位

一是基建設備、經費保障仍有待加強。調研發現，有的人民法庭開展調解的場地、設施等配套措施尚不健全，導致調解效果較差，影響矛盾糾紛化解。同時，經費保障不充足，人民法庭沒有聘請特邀調解員和專職調解員的專項資金支持，導致訴調對接工作無法開展較為困難。

二是在線調解平臺、智慧法院等信息化建設不完善。調查數據顯示，分別有36.5%的人民法庭工作人員和24.2%的調解人員認為調解平臺內外網轉換銜接不暢，影響調解成功案件結案進度；有26.3%的人民法庭工作人員和15.7%的調解人員認為調解平臺使用繁瑣，缺乏普適性。

（五）現行考核體系尚未體現人民法庭法官職業特點和要求

一是人民法庭法官考核內容不全面。目前，人民法庭法官考核體系與基層法院法官考核體系內容相同，現階段的考核體系尚未結合人民法庭參與基層社會治理的工作特點進行設計。

二是人民法庭法官考核權重不合理。目前人民法庭法官考核權重設計依舊側重于執法辦案，與新時代人民法庭的職能定位已不相匹配，應重新制定權重比例設置合理的績效考核辦法。

三是人民法庭法官考核指標不明確。目前人民法庭法官部分考核指標不清晰、不準確，存在部分主觀因素，應采取定量與定性相結合、量化的方式，科學制定和使用量化指標。

四、人民法庭加強和創新基層社會治理工作的實現路徑

（一）加強頂層設計，完善多元糾紛解決機制的法律保障體系建設

第一，推動多元糾紛解決機制立法工作。推進矛盾糾紛多元化解國家立法，目前我國尚未制定專門的矛盾糾紛多元化解法律，相關規定散見于民事訴訟法、仲裁法等法律規范中，應從國家頂層設計層面解決當前多元化解工作面臨的難題，依法明確各類解紛主體的地位、作用及職責任務等。積極推動地方立法工作，目前部分省份和各區市人民代表大會常務委員會出臺了多元化解糾紛地方性法規，取得了一定的成效，但大多數省份尚未出臺地方性法規，仍需進一步推動地方立法工作，同時及時總結地方立法工作的優秀經驗，為推進矛盾糾紛多元化解國家立法打下堅實基礎、創造良好條件。

第二，積極探索開展調解前置試點工作。推動調解前置程序試點法律授權，選取部分代表地區開展調解前置程序試點工作，總結經驗，繼而推動相關法律修訂工作。建立調解程序前置試點工作聯席會議制度，對調解程序前置的相關程序進行研究確定，探索建立調解程序前置試點的工作流程，推動構建調解在先、訴訟在后的多元糾紛解決機制。

第三，加大司法確認程序對非訴糾紛解決渠道的支撐力度。推動相關法律修改，進一步擴大司法確認程序適用范圍，凡是民商事糾紛當事人經行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織、律師調解工作室、特邀調解組織等調解達成調解協議的，均可向人民法院申請司法確認。提高適用法院審級，在遵守《中華人民共和國民事訴訟法》關于級別管轄和專屬管轄規定的前提下，各基層法院與市中級人民法院均可進行司法確認。

（二）健全工作機制，鞏固提升一站式多元解紛機制建設成果

第一，推動地方黨委政府加快建設一站式矛盾糾紛調解中心。人民法庭應積極推動地方黨委政府建立綜合性、一站式社會矛盾糾紛調解中心，構建黨委領導、政府主導、司法行政機關牽頭指導、各單位各部門銜接聯動、社會力量廣泛參與，多部門集中辦公、集約管理、集成服務，一站式接收、一攬子調處、全鏈條解決的“一站式”調解化解社會矛盾糾紛的實體網絡綜合服務平臺。人民法庭堅持在黨委領導下，積極主動入駐矛調中心，這樣更有利于基層矛盾糾紛化解。

第二，強化人民法庭一站式多元解紛體系建設。人民法庭要主動擴大“朋友圈”，既要充分利用最高人民法院“總對總”在線訴調對接機制，發揮各類調解組織的作用，又要積極將地方各類調解資源集約到人民法庭調解平臺上來，進一步拓展社會力量參與糾紛化解的制度化渠道，為各類主體參與糾紛解決提供廣闊平臺和載體，廣泛凝聚人大代表、政協委員、人民調解、行政調解、工會、商會、行業專家、律師學者、退休法律工作者、基層干部、網格員等解紛力量，推廣群眾說事、行業說理、法官說法，讓更多糾紛通過社會力量調解得到化解。

（三）加強協同聯動，攜手打造共建共治共享的基層社會治理新格局

第一，構建“橫向到邊，縱向到底”的基層解紛服務體系。在黨委領導下，按照“基層預防調處優先、法院提供政策指引、法律指導、資源經驗支持、訴訟服務和司法保障”工作思路，構建以基層人民法院及人民法庭為主體，縱向延伸至鄉鎮（街道）、村（社區），橫向對接基層治理單位、基層黨組織、公共法律服務中心（站）的群眾廣泛參與的多元解紛和訴訟服務體系，形成村（社區）—鄉鎮（街道）—基層人民法院及人民法庭三級路徑，及時就地預防化解糾紛，就近或者上門提供訴訟服務。

第二，堅持“引進來+走出去”相結合，助推以人民法庭為重要支點的基層社會法治體系建設。充分發揮人民法院在線調解平臺作用，加強對人民調解員、特邀調解員、各類調解組織等在訴前或者訴中開展調解指導工作；推進人民法庭下沉基層，主動融入黨委領導的自治法治德治相結合的城鄉治理體系，健全預防化解社會矛盾機制，形成源頭預防、非訴挺前、多元化解和分層遞進前端治理路徑。通過巡回審判、送法上門、進村入戶、訴訟服務點等，實現小事不出村、矛盾不上交，推動基層社會矛盾納入法制化解決軌道。

（四）加大投入力度，高標準建設人民法庭服務基層社會治理

第一，優化人民法庭人員配備。結合人民法庭“人案矛盾”“人事矛盾”實際，優先保障人民法庭法官助理、書記員配備，探索符合人民法庭工作特點的審判團隊組建和運行模式。推動審判重心進一步下沉，探索建立員額編制動態調整機制，推動編制、員額配置適當向案件數量多、治理任務重的人民法庭傾斜，實現司法資源優化配置。

第二，加大人民法庭經費保障力度。積極爭取省級職能部門的資金支持，在財政預算中增加人民法庭經費項目，爭取設立人民法庭建設專項資金，增加對基礎建設、信息化運維、聘請調解員等支出的投入。

第三，完善人民法庭基礎設施建設。探索建立人民法庭建設的標準體系，依托遼寧省高級人民法院提出的人民法庭建設的“五化”標準，即基礎設施標準化、法庭管理規范化、訴訟服務便民化、司法辦案智能化、文化建設特色化，再結合調研實際進行深入研究，提出新時期人民法庭的建設標準。

第四，深入推動人民法庭信息化建設。加強人民調解平臺的維護和升級，進一步完善調解平臺功能；推動人民法庭信息化平臺建設。將人民法庭信息化建設納入智慧法院建設總體布局，著力建設“智慧法庭”，完善網上立案、網上辦案、在線調解等功能；強化人民法庭工作平臺應用，加強對人民法庭數據的收集、填報、分析和運用，實時監測辦案數據，全面掌握人民法庭工作動態，準確研判存在的問題和原因。

（五）強化管理保障，探索建立符合新時代人民法庭特點的考核激勵機制

第一，聚焦分類分層考核，建立科學評價體系。搭建系統考核制度，結合新時代人民法庭特點，制定新時代人民法庭的考核辦法，包括執法辦案、指導調解、訴源治理、多元解紛等方面的考核內容，并出臺相關配套方案；制定科學考核量化指標，重點突出人民法庭“三個服務”，適當增加參與基層治理方面的考核權重，合理分配執法辦案、指導調解、訴源治理、多元解紛等因素的考核分值。

第二，聚焦考核結果運用，激勵干警擔當作為。考核臺賬規范化，要求規范建立新時代人民法庭臺賬，每月定期向聯系法庭的院領導匯報工作，用制度來督促推進；考核結果運用實質化，強化考核結果運用，形成激勵推動機制，提升干警干事創業的動力，在院質效考評體系及評先評優方面，向人民法庭傾斜，合理運用激勵機制充分調動干警的干事的積極性。

（作者單位：東北大學文法學院）