生態文明審計服務國家治理的路徑探析

鄭國洪　朱芳芳

【摘 要】 生態安全是一國可持續發展的基石之一，它屬于國家治理核心問題的一部分，而國家審計是國家治理監督子系統的組成部分，因此生態文明審計應該服務于國家治理。文章在論述生態文明審計與國家治理關系的基礎上，從生態文明審計有利于維護國家生態安全、維護人民切身利益以及促進經濟發展方式轉變三個方面分析生態文明審計在國家治理中的職能作用，從完善生態審計制度、構建生態文明審計大格局、創新生態審計技術方法以及提高審計人員素質四個方面探討生態文明審計服務國家治理的路徑。

【關鍵詞】 生態文明審計； 國家治理； 職能定位； 路徑

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）10-0121-03

20世紀爆發的“八大環境公害事件”和《寂寞的春天》的出版，引發人類對環境污染的廣泛關注。為了應對工業帶來的生態危機，生態文明建設成為當前世界的主要議題。自改革開放以來，我國經濟發展迅速，雖然GDP總量躍居全球第二，但逐步累積的環境污染問題愈加突出，許多地區污染排放物超標、污染嚴重，導致部分城市霧霾問題凸顯，嚴重阻礙我國經濟持續健康發展，少數地區甚至因環境污染導致群體事件，影響社會安定，如四川的“宏達鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目”和江蘇的“南通排海工程”均導致了群眾集會游行，造成嚴重的社會后果。審計機關作為國家治理中的核心機構理應有效發揮審計監督職能，服務于生態文明建設。隨著生態文明建設進程的不斷深化，生態文明建設的內容也需要不斷拓展，因此針對生態文明建設的特定內容，生態文明審計的必然要求便是構建相應的生態文明審計路徑。本文圍繞十八屆四中全會所提倡的“建設美麗中國，深化生態文明體制改革”等內容展開，深入研究分析生態文明審計與國家治理的關系，以及生態文明審計在國家治理體系中所發揮的作用，并在此基礎上探討生態文明審計服務國家治理的路徑。

一、生態文明審計與國家治理的關系

（一）生態文明審計的內涵

生態文明審計的內涵，從狹義角度來說是人們平常所說的環境審計，目前已有大量學者對其進行了定義，但觀點不一。筆者將陳淑芳、李青（1998）和李雪、楊智慧（2004）對環境審計的定義相結合得出觀點，狹義的生態文明審計是指為了改善環境，促進社會可持續發展，由審計組織（包括國家審計、民間審計和內部審計）依據國家有關法律、法規、審計準則、財務和環境保護理論，采用適當方法對被審計單位在生態指標與環境法規、安全和健康保障指標偏離程度或風險等方面進行監督、評價和鑒證，以促進被審計對象規范經營、有效承擔保護生態環境的責任，促進社會持續健康發展的一種獨立經濟監督活動。

廣義的生態文明審計范圍更廣，不僅包括狹義的生態文明審計所包含的內容，還應全方位立足于生態文明建設的全過程，從人、自然和社會發展的角度出發，按照可持續發展理論對被審計單位在構建人、自然和社會和諧共處中所取得的精神和物質成果進行監督、評價和鑒證，以促進生態文明健康發展。黨的十八大提出要從優化國土空間開發格局、全面促進資源節約、加大自然生態系統和環境保護力度以及加強生態文明制度建設四方面加強生態文明建設，因此審計機關的生態文明審計重點應集中于上述四個方面。

（二）生態文明審計與國家治理的關系

國家治理體系中包含決策系統、執行系統和監督系統，國家審計屬于國家治理系統的監督子系統，發揮經濟監督職能。審計機關的審計監督包括財政預算審計、經濟責任審計、投資審計和生態文明審計等內容，因此生態文明審計同樣屬于國家治理系統的重要成分（參見圖1），其主要職責是維護國家生態安全，深化生態文明建設進程。

生態文明審計作為審計監督系統的一項分支監督子系統，其監督服務功能尚未得到充分挖掘，長期以來審計機關實施的生態文明審計主要局限于環境保護審計：一是將其作為經濟責任審計的一項內容，主要考核企業干部在責任期間對生態環境的保護程度；二是將其作為環境保護項目完工決算審計的一項內容，用于評價環境保護項目投資成果，這難以滿足黨和政府生態文明建設的需要。因此審計機關應轉變觀念，站在全國甚至全球的高度在更大范圍、更廣領域、更高層次上積極主動開展生態文明審計，依法對保護、治理和建設生態環境的資金進行監督，揭示違法違規行為，提出科學合理的建議，以維護國家生態安全。

二、生態文明審計在國家治理中的職能定位

（一）有利于規范生態文明建設，維護國家生態安全

生態安全是國家安全的重要組成部分，更是實現人與社會協調發展的基石。我國綜合實力的迅速提升，極大地豐富了廣大群眾的物質文化生活。然而一些地區單純追求當前利益或局部利益，片面追求經濟發展，盲目開發采集資源，導致資源過度采集利用，或以污染生態環境為代價提升GDP，允許重污染企業繼續生產排放。我國人均資源占有量遠遠落后于世界平均水平，與此同時水資源惡化、耕地減少與退化、酸雨、森林危機、生物多樣性和霧霾問題日益突出，導致生態安全問題凸顯，不僅削弱了經濟持續健康發展的支撐力，還影響人類的基本生存環境，威脅人體健康。為此，國家在2012年修訂的《環境空氣質量標準》基本監控項目中增添了年均、日均濃度限值，體現了黨和國家對環境保護與治理的重視。解決環境問題的核心方法是加強生態建設，維持生態平衡，促進人與自然協調發展。維護國家生態安全關系到可持續健康發展，是國家治理關注的核心問題之一，因此作為國家治理的“免疫”系統——國家審計應當關注生態文明建設，促進生態文明建設持續健康發展。生態文明審計有利于發現生態文明建設的安全問題和潛在風險，提出合理審計建議，優化生態文明建設，保障生態文明建設有序推進，維護國家生態安全。

（二）有利于促進生態文明建設，維護人民群眾切身利益

人類活動是基于某一特定的生態環境進行的，生態環境在影響人類開展各項活動的同時，還直接影響人類的基本生活。優良的生態環境不僅有利于促進人體健康，還有助于提升人民群眾的生活品質。近年來，一些地方片面追求粗放式經濟增長，導致生態環境問題日益嚴重。全國有1/5的城市空氣污染嚴重，空氣質量長期低于國家三級標準，甚至還出現霧霾問題；1/3的國土遭受酸雨侵蝕，開始凸現持久性有機污染危害。世界銀行研究表明，在我國主要城市每年有17多萬人由于遭受大氣污染危害而過早死亡，水體污染導致的腸道疾病甚至腫瘤也在一些地方出現。所以，保障廣大人民群眾的切身利益，加強生態文明建設迫在眉睫。生態文明建設涉及環保、農業、林業、漁業、國土資源等部門，是一個龐大繁雜的工程。如果單純依靠這些部門進行建設和監督，勢必因缺少外部監管和部門間配合不力而影響生態文明建設。而作為國家治理監督系統之一的國家審計，具有相對獨立性，并且在經濟評價、監督和鑒定方面擁有專業優勢，由其進行生態文明審計，有利于確保生態文明建設資金安全，揭露違法占用耕地、海域和違規排放污染等危害人民群眾利益的行為，以及一些生態文明建設主管部門執法不嚴、行政不作為或配合協作不力等問題，發現一些生態文明建設的潛在風險隱患，通過審計報告等手段促進相關單位或部門整改，完善責任追究機制，促進生態文明建設，提升國家生態文明治理水平，維護人民群眾的切身利益。

（三）優化資源配置，促進經濟發展方式轉變

新中國成立以來，我國在資源開發利用和經濟建設上取得顯著成效，但我們應該深刻意識到中國國情，資源稟賦決定了我國資源稀缺問題將持續存在。雖然我國地域廣闊，資源數量多、類別全，但人均占有量少，主要礦物資源煤、石油、鐵礦石、銅的人均占有量分別為世界人均占有量的67%、6%、50%和25%；同時資源使用情況還在很大程度上受到經濟發展方式的影響，落后的經濟發展方式容易導致資源浪費，目前我國單位資源耗費不僅遠高于西方發達國家，甚至還高于一些發展中國家，如印度。當前首要任務是加快轉變經濟增長方式以提升資源利用率。在黨的十八大報告中提出，要促進經濟增長方式轉變，其關鍵就是提升資源使用率、促進資源優化配置、優化產業結構升級等。通過生態審計，能夠發現和揭示一些不合理的經濟發展方式及資源浪費等問題，有利于促進相關單位節能降耗，提高資源利用率，優化資源配置和產業結構，由外延式生產轉變為內涵式生產，進而促進經濟發展方式轉變。

三、生態文明審計服務國家治理的路徑

（一）統籌規劃，完善生態審計制度設計

改革開放以來，我國經濟發展成效令人欣喜。由于我國粗放式的經濟發展模式導致部分地區資源消耗高、環境污染大，為此黨的十八大將生態文明建設擺在了重要位置，生態文明已融合到經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設各個領域之中，全面建設美麗中國。從廣義角度看，生態文明建設不僅涉及環境污染防治、自然資源的開發利用，而且還涉及生態建設與恢復，以及人與自然、社會協調發展等內容，具有整體性、動態性、開放性和關聯性等特點。因此生態審計不僅僅促進維護生態建設資金安全，更重要的是推動貫徹執行、完善黨和政府制定的生態文明建設政策，提高生態文明建設的效益。當前生態審計制度尚不完善，導致生態審計面臨一些困難和挑戰：（1）審計法律依據缺乏。現有的審計法、環境保護法和水污染防治法等均未對生態審計作出明確規定，導致生態審計缺乏有效法律根據和授權。（2）缺乏標準的生態審計評價體系。盡管我國制定頒布了一些審計標準規范，但至今尚無有關生態審計的評價標準和指標體系，促使生態審計操作指南不明，嚴重阻礙審計職能的高效發揮。（3）缺乏生態審計專業人員。生態審計涉及的審計內容十分廣泛，專業性強，對審計人員要求較高，除掌握傳統的財務、審計知識外，還應掌握環境法學、生態經濟學等方面的知識，而目前能夠滿足這些要求的審計人員還較少。因此為了搞好生態審計，必須統籌規劃，有計劃分步驟地制定完善生態審計制度和生態審計操作指南，規范生態審計行為，促進生態審計健康發展。

（二）整合資源，構建生態審計大格局

生態文明審計要以提升生態環境和維護生態安全為起點，緊密圍繞主要地區、主要生態文明建設問題，以生態文明建設資金合規性審計為基礎，集中力量關注黨和政府生態文明政策的貫徹執行以及生態項目效益等情況。生態文明審計涉及的審計對象繁多，需要較強的專業技術水平，不僅包括生態資金合規性審計，也包括政府領導干部任期內經濟責任履行情況、自然資源的合理利用等。再加上目前審計隊伍知識結構尚不能完全適應生態審計的專業要求，單純依靠某一審計組織實行審計，勢必因人員知識結構受限而影響審計效果，因此必須打破專業分工壁壘，整合國家審計、內部審計、社會審計以及與生態文明建設相關專業機構等資源，實現全局聯動，提高審計效果。同時，按生態文明審計涉及的專業內容不同可將生態審計分為生態項目投資審計、生態文明建設經濟責任審計、生態文明建設專項資金審計等。由于這些審計既相互區別又相互聯系，甚至還存在一定的交叉重復，因此需要構建生態文明審計總體戰略，統籌規劃，節約審計資源，共享審計成果，提升審計資源利用效率。

（三）與時俱進，創新生態文明審計技術方法

根據當前生態文明建設的需要，我國已開展生態文明審計。生態文明審計的前身為環境審計，而環境審計最初起源于20世紀六七十年代的西方發達國家。從我國審計實踐經驗上看，無論是環境審計還是生態文明審計，均屬于較新的審計領域，再加上生態文明建設尚處于發展初期，需要在實踐中持續改進和創新，從而促使生態文明審計快速發展，所以必須創新生態審計理論，以適應生態文明審計工作的需要。（1）拓展傳統審計理論方法。生態審計不限于傳統的資金合規性審計，更重要的是黨和政府生態政策執行審計與生態項目效益審計，因此應對傳統審計方法進行拓展，使其適應生態審計的需要，如機會成本和資產價值等方法。（2）借助于已有的專業技術，搞好審計應用方法創新。目前生態文明建設行業主管等單位已開始運用全球衛星定位系統（GPS）和環境質量檢測技術等技術方法進行監管，因此必須做好類似專業技術在生態審計中的運用研究，提高審計效率與成效。（3）積極應用信息技術進行生態審計。目前，生態文明建設主管部門和主辦單位已收集大量生態文明建設相關資料，并構建了相應的數據信息系統。因此在對相關數據進行真實性和有效性核查的同時，積極應用現代計算機技術進行審計，逐步使靜態審計與動態審計、現場審計與網絡審計相結合，從而提高生態審計效率。

（四）提高人員素質，為開展生態文明審計提供保障

生態文明審計對專業技術水平和綜合運用能力有較高的要求，涉及生態、環境、自然資源、經濟、社會及管理等知識領域，而我國大部分審計人員的知識結構僅限于財會、審計、工程等方面，所以生態審計對廣大審計人員來說是一項具有挑戰性的工作，這在一定程度上制約了生態審計的開展，因此要加強生態審計隊伍的建設與培訓，提升審計人員的素質，為生態審計提供強力支撐。第一，開展有針對性的生態文明審計業務培訓，持續提升審計人員知識和水平，組建一支生態審計專業隊伍。第二，通過與高校、生態文明建設科研機構和咨詢公司的多方位合作，聘請具有豐富生態理論和實踐經驗的生態專家參與指導審計，彌補現有審計力量和專業知識的不足。第三，搞好生態審計人才引進工作，通過招考錄用與外聘相結合的方式，充實生態審計隊伍，優化現有生態審計隊伍知識結構，打造一支專家型、復合型審計隊伍，提升生態審計質量和水平，滿足國家生態文明建設的需要。第四，建立一個生態文明審計交流平臺。借助金審工程，專門建立一個關于生態文明審計的學術、實務、技巧的網上交流平臺，審計人員互相溝通觀點、經驗和技巧，在溝通中提升生態文明審計人員的素質。

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