實行全過程、實質性人民民主的重要探索

李淳

〔摘要〕建立和實施人民代表聯絡站制度，是實行全過程、實質性、最廣泛、最管用民主的重要環節和重要嘗試。近年來，呂梁市人大在中共呂梁市委的堅強領導下，深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，按照山西省人大關于代表聯絡站建設的指導意見，高位謀劃、扎實推動代表聯絡站建設，通過完善聯絡站運行機制，全力保障代表依法履職行權，有力促進了人大代表與人民群眾之間的聯系，有效推動了基層治理體系和治理能力現代化，為推進全過程、實質性人民民主發揮了重要作用。今后，要在強化服務保障水平、創新工作方法、提檔工作標準、突出工作重點、加強代表培訓、創新活動形式等方面進一步完善聯絡站工作。

〔關鍵詞〕全過程人民民主；人大代表聯絡站；黨的領導；基層治理

〔中圖分類號〕D624〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2022）02-0089-06

習近平總書記在中央人大工作會議上指出，黨的十八大以來，我們深化對民主政治發展規律的認識，提出全過程人民民主的重大理念。我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐，實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。建立和實施人民代表聯絡站制度，就是實行全過程、實質性、最廣泛、最管用民主的重要環節和重要嘗試?！吨泄仓醒朕D發〈中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見〉的通知》指出，要完善代表聯系群眾制度，建立健全代表聯絡機構，拓展代表聯系群眾的方式和渠道。山西省委書記林武同志批示強調，人大代表聯絡站是人大代表執行職務、開展活動、聯系群眾的重要平臺和依托?！渡轿魇嵤创矸ā缔k法》規定，人民代表聯絡站是代表在閉會期間密切聯系群眾的工作平臺，也是代表依法執行代表職務、自覺接受人民監督的活動場所。人大代表聯絡站（以下簡稱聯絡站）的建立，能夠及時聽取群眾呼聲和訴求，加強人大代表與人民群眾的聯系，有效推動社會主義民主建設。

近年來，山西省人大常委會深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，高度重視代表聯絡站規范化制度化建設，探索創新具有山西特色的“聯絡站+”工作模式，推動實現代表聯絡站鄉鎮（街道）全覆蓋，有力促進了人大代表與人民群眾之間的聯系，有效推動了基層治理體系和治理能力現代化。各級人大及其常委會認真貫徹黨中央及省委決策部署，按照“鞏固、充實、增強、提升”的方針，進一步建好、管好、用好人大代表聯絡站，豐富和拓展聯系群眾的渠道、方式、內容，完善群眾提出問題的解決機制，積極組織各級人大代表進站開展活動，做人民的忠實代言人，切實把人大制度優勢轉化為治理效能，為全方位推動高質量發展貢獻人大力量。為了更進一步推動該項實踐，本文基于對呂梁市人大代表聯絡站工作的調查進行研究。

一、人大代表聯絡站建設的基本情況和工作成效

呂梁市人大常委會深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，按照山西省人大關于代表聯絡站建設的指導意見，高位謀劃、扎實推動全市聯絡站工作，并將其作為人大代表工作的基礎工程做實做好，不斷完善聯絡站運行機制，努力建好管好用好聯絡站，全力保障代表依法履職行權，為推進全過程、實質性人民民主發揮了重要作用。

（一）基本情況

呂梁市按照“鄉級建站、中心村（社區）設點”的思路，優化布局、精心建站，全市共建有人大代表聯絡站（點）（以下簡稱聯絡站，包括聯絡點）684個（其中，聯絡站167個，聯絡點517個），11343名五級人大代表全部就近編組進站開展活動，形成了覆蓋全市鄉鎮（街道）的聯絡站網絡，打通了全市人大代表聯系選民的“最后一公里”，有力促進了人大代表與人民群眾的密切聯系。

經過幾年建設，呂梁市聯絡站運行邁入制度化規范化軌道。2019—2020年，山西省人大常委會先后出臺《關于加強全省人大代表聯絡站建設的指導意見》《關于規范全省人大代表聯絡站運行的指導意見》，為高效推動聯絡站“建管用”奠定了制度基礎。在此基礎上，中共呂梁市委出臺了《市委常委定期深入基層人大代表聯絡站點聯系社區群眾制度》《市級領導定期深入基層人大代表站點（基層政協聯絡組）聯系社區群眾制度》，市人大常委會出臺了《關于進一步建好、用好全市人大代表聯絡站（點）的指導意見》《呂梁市人大常委會主任會議成員定期深入基層人大代表聯絡站（點）聯系群眾制度》《關于組建“九大基地”人大代表聯絡站的指導意見》，這些政策文件明確了群眾的問題反映渠道和解決途徑，規范了代表進站點聯系工作，有力促進了各縣（市、區）工作整體起步。

與此同時，呂梁市的聯絡站建設還呈現出三個特點：一是硬件設施標準化。經過近年來的實踐探索，各縣（市、區）聯絡站普遍達到有場地、有設施、有組織、有制度、有活動、有記錄的“六有”要求，聯絡站站長普遍由鄉鎮人大主席或街道人大工委主任兼任，配備1至2名專職或兼職聯絡員，負責日常管理、代表聯絡、活動記錄、資料整理等工作。二是經費保障制度化。每縣都能夠按照一定標準將聯絡站的活動經費列入財政預算，專款專用，保證聯絡站正常運轉。同時，積極爭取上級財政資金支持，對建設需求較大或運行較好的聯絡站額外增加補助。三是管理機制規范化。各縣（市、區）聯絡站建立健全了代表信息公示制、代表接待群眾制度、聯絡站代表工作職責、代表聯系群眾意見分級處理制度、代表履職登記管理制度、代表述職制度等工作制度，及時公布代表信息、聯系方式、開放時間等，制作了《人大代表接待群眾意見建議登記簿》《人大代表走訪群眾意見建議登記簿》《人大代表學習培訓登記簿》《人大代表履職活動登記簿》《人大代表向原選區選民述職登記簿》等工作臺賬，使代表活動和接待群眾工作規范化、制度化、常態化和透明化。比如：嵐縣聯絡站建設堅持“有陣地、有機構、有辦公設施、有工作職責、有工作制度、有工作計劃、有代表履職公示、有代表活動風采、有檔案資料”的標準；交城縣洪相鎮成村代表聯絡點駐站代表12名，代表全村人口1萬多人，成立以來堅持“為黨傳聲、為民代言”，把每月8日定為人大代表接待日，工作保質保量，充分發揮了人大代表的橋梁紐帶作用；交口縣把每月5日定為接訪活動日，聽取全縣33個片區聯絡站、各級人大代表及附近居民代表的意見。

（二）工作成效

各縣（市、區）人大不斷創新活動形式，調動進站代表的積極性，全面貫徹“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”的原則，使聯絡站發揮了以下作用：

1.宣傳黨的路線方針政策的“廣播站”。各聯絡站強化理論學習宣傳教育，組織代表深入宣傳習近平新時代中國特色社會主義思想、黨的十九屆六中全會精神、習近平總書記在中央人大工作會議上的重要講話、全國“兩會”精神等，使代表準確把握“兩個確立”的決定性意義，深入學習領悟黨的創新理論。

2.密切聯系人民群眾的“連心橋”。各縣市區按照“因地制宜、重點突出、運行規范、務求實效”的總體要求，創造性地打造各具特色的聯絡站。孝義市梧桐鎮積極推動聯絡站“出樓”亮相、下沉基層，依托“兩區”建設，在新區廣場建立代表聯絡站，讓群眾能夠就地就近參與到聯絡站活動；新義街道立足城區人口數量大、流動性強、居民訴求雜的特點，推動建立市直部門負責同志與代表、居民“面對面”對話和答復反饋機制，有力提升群眾意見辦理質效。

3.推動辦好民生實事的“催化劑”。積極開展“我為群眾辦實事”實踐活動，提升群眾滿意度、獲得感。如2021年山西遭遇罕見秋汛，市人大常委會向全市各級人大代表發出防汛救災倡議書，組織代表通過聯絡站開展防汛救災捐獻物資活動，支持災后恢復重建工作；促進“福祉之家”養老服務公司與生態園區簽訂協議，對社區空巢老人生活起居、文化娛樂提供必要的服務；社區衛生服務中心醫務人員定期開展健康巡訪活動，對行動不便的老人，采取“上門問診+遠程醫療”的辦法；完善老年人日間照料中心各項服務功能，真正讓社區老人舒心、子女安心。離石區袁家莊社區聯絡站，聽取和采納代表意見，協調相關部門在社區設立愛心驛站，給過往老人、殘疾人、環衛工人提供避風雨和休息的場所，推動全區建立了15家愛心驛站，使群眾提出的從設置快遞取件柜到老舊小區改造，從街巷道路維修到治理社區小廣告，從老舊公共衛生間修繕到市中心綠地游園和空巢老人養老等問題都逐步得到解決。

4.提升代表履職能力的“加油站”。聯絡站組織代表深入開展“我是我，我又不是我”等主題學習活動，各級人大通過聯絡站把民聲、民意、民智匯集起來，形成代表議案和建議提交各級人代會及其常委會，切實做到民心我系、民聲我聽、民愿我達、民訴我應、民困我幫，有效提升了代表忠誠履職的能力和積極性。

5.各項工作提質增效的“助推器”。一是聯絡站及時反映群眾對政府工作的意見，推動了政府工作人員主動擔當作為。市、縣、鄉領導走進聯絡站，對代表所反映問題涉及縣（區）鄉的，由縣鄉領導牽頭抓落實，優化辦事流程，進而建章立制、標本兼治；黨委和政府加強統籌協調和責任督導，形成科學決策的長效機制，并由政府職能部門向群眾反饋，接受群眾的評判，進一步做好整改。二是聯絡站圍繞全市中心工作，反映人民意見，促進群眾凝心聚力。市委市政府立足資源稟賦、重塑競爭優勢，提出打造“九個基地”的戰略。聯絡站設在“九個基地”中，凝聚代表智慧，助力基地建設。經常邀請專家學者作講座，如在煤炭清潔高效利用基地人大代表聯絡站，請清華大學教授作“雙碳背景下的發展戰略”專題講座，為產業發展指明方向、精準劃策，收到明顯效果。

2021年8月，省人大常委會調研組到呂梁市就推進代表工作進行專題調研，對呂梁市人大代表聯絡站的特色工作表示肯定，同時要求呂梁市人大常委會繼續發揮人大代表聯絡站的功能作用，在打造“九大基地”、助推呂梁轉型發展上貢獻人大力量和人大智慧。在省市領導的關心支持下，截至2022年4月底，市縣兩級領導共進站3604人次，收集問題3867件，辦結3092件。同時，推動1萬多名五級人大代表進站11914人次，收集問題6393件，辦結5473件。通過聯絡站的工作，解決了群眾身邊不少急難愁盼問題，將黨的政治優勢、制度優勢轉化為基層治理的實際成效，有力增強了廣大群眾的獲得感、幸福感和滿意度。其中，離石區人大聯絡站做實“我為群眾辦實事”，把社會矛盾和糾紛化解在基層，信訪工作取得新突破，國家交辦初信初訪、重信重訪件的化解率均超過90%，維護了群眾的合法利益，促進了社會和諧，調動了群眾干事創業的積極性。呂梁市人大代表聯絡站建設取得了顯著成果，還得到了省人大的充分肯定。2021年8月中旬，全省人大代表聯絡站工作交流會在呂梁市孝義市召開，呂梁市和孝義市人大常委會分別作了交流發言。

二、主要經驗

呂梁市人大代表聯絡站工作具有一定的典型性，總結呂梁市聯絡站工作經驗，對于我們進一步做好今后的工作具有重要的參考和借鑒意義。

（一）堅持黨的領導

黨委領導人大工作，人大自覺接受黨委領導，這是加強代表聯絡站工作的根本保證。呂梁市人大常委會將聯絡站工作有關情況及時向市委請示報告。呂梁市委先后多次專題研究有關問題，形成方案、作出部署、落實經費，為聯絡站工作提供了有力的政治保障、思想保障和組織保障。在市委的堅強領導下，呂梁市還發揮黨建引領作用，探索建立了“領導干部+人大代表+聯絡站+社區治理”新模式，例如，離石區把支部建在社區，經推選、考察，由有公心、有熱情、有威望的退休干部擔任支部書記，在樓宇和單元設立黨小組，將黨支部作用和社區人大表聯絡站作用緊密結合起來。同時，還在26個城市社區、一個村改居社區，推行黨委領導下的“黨建加全科網格”模式，整合黨建、綜治、城管等各類網格功能，進一步加強了基層治理，也為聯絡站工作提供了方便條件。

（二）堅持以人民為中心思想

呂梁市強化全心全意為人民服務的根本宗旨，把聯絡站建成聯系群眾的窗口和深入群眾學習調研的平臺，成為群眾知政、議政的陣地，樹立了代表對黨忠誠、履職為民的良好形象。呂梁實踐證明，只要把聯絡站的根深深扎在人民群眾中，充分發揚人民民主，就一定能匯聚起磅礴力量，其工作就一定能高效運轉，充分代表和維護人民利益。

（三）正確處理人大與政府關系

人大監督和支持政府工作，又不對政府工作越俎代庖。人大聯絡站收集民意、匯聚民智，經匯總后轉交政府，為政府決策提供最基層的聲音，推動政府工作的開展。同時，人大通過聯絡站工作，能夠了解群眾需求和政府決策與執行工作的得失，作為人大對政府開展監督工作的重要參考。

（四）堅持規范化管理

聯絡站要完善工作機制，靠制度管人管事，靠機制提高效率。通過強化組織機制，建立網格化問題匯總分類機制，精準收集匯總群眾意見建議，分級、分類建立數據庫，精準對接進站代表，提高了代表進站聯系群眾的深度和廣度。通過健全公開機制，制作了“一表兩卡三薄”或類似表卡，讓代表聯系群眾更明白更直觀。通過壓實辦理機制，提高群眾建議意見辦理實效。呂梁實踐證明，科學管用、系統銜接、運轉協調的制度機制，是聯絡站工作有序高效推進的重要保障，也是聯絡站工作保持生機活力的有力支撐。

三、存在問題和改進措施

在調研中發現，當前聯絡站工作依然存在履職能力、功能定位、經費投入等幾方面問題，今后要在強化服務保障水平、創新工作方法、提檔工作標準、突出工作重點、加強代表培訓、創新活動形式等方面推動聯絡站工作。

（一）存在的問題

一是有些代表履職能力不強，缺乏應有的代表職務意識和履職能力，缺乏履職的使命感和責任感，熱情不高、勁頭不足。受知情知政渠道限制，代表履職情況與職責要求和群眾的期望還有差距。二是聯絡站功能還有較大的拓展空間。對聯絡站的地位和作用宣傳不夠，群眾特別是農村群眾的知曉率不高，群眾對聯絡站認可度不高。三是活動經費投入仍有不足。代表聯絡站在建立時縣（市、區）都給予了經費、已列預算。但隨著聯絡站工作范圍和內容的擴大，運行經費缺乏問題凸顯出來。四是聯絡站作用發揮不充分。對代表收集問題意見的統一反饋交辦機制還不夠完善，導致解決落實率不夠高。五是活動形式有待創新、主題有待突出。例如，有些聯絡站被動等待群眾上門反映問題多，主動深入了解和督辦少。六是督辦力度不大。對群眾反映的問題和意見，代表們在督辦時往往感覺力不從心。七是信息化程度不高。聯系范圍不普遍，不能最大范圍地傾聽群眾呼聲和反映群眾意愿。八是工作進展不平衡。有些地方和環節做得較好，有些則較差，須進一步加強。

（二）改進工作的建議

一是強化服務保障水平。建立激勵機制，調動代表進站積極性。完善代表信息公示、問題處理、結果反饋等機制。將聯絡站活動經費全部列入財政預算，足額專用。二是創新工作方式和方法。進一步發揮聯絡站作用，加大宣傳力度，提高聯絡站影響力，不斷提升群眾知曉率。繼續發揮領導干部表率作用，實現領導干部聯系群眾經常化。全面抓好“點”和“面”的工作，解決發展不平衡問題。三是提檔升級建設標準。進一步推行“互聯網+聯絡站”模式，研發運行軟件，建立收集、分析、研判的智能化、信息化管理服務平臺。四是在為民履職上再深入、再提高。及時把群眾最關心、最直接、最現實的問題通過聯絡站反映給黨委和政府，確保在決策、執行、監督落實各個環節都能聽到來自群眾的聲音。五是在圍繞中心上再精準。立足聯絡站地位和作用的定位，圍繞“黨委決策、法律要求、民生所盼”開展工作。六是在代表培訓上再加強。引導代表大力發揚“呂梁精神”，激發履職熱情，全面提高代表素質，提升聯系群眾能力，增強履職本領。七是在督辦上再用勁。堅持以推動解決問題為導向，注重規范和細化程序，完善群眾意見收集、匯總、交辦、督辦和反饋的工作機制，創新督辦方式，健全辦理制度，有效跟蹤督辦，確保辦理效果。八是在創新活動形式上再拓展。拓展“聯絡站+”模式，健全“一站一點一崗”平臺，擴大代表、群眾對黨委、人大和“一府一委兩院”工作的參與。拓寬聯系渠道、聯系辦法，探索、明確代表履職的質量要求，量化代表聯系群眾的對象和次數，增強工作制度可執行性和可操作性。

四、認識與思考

基層人大代表聯絡站的作用，可比于人體的毛細血管的微循環。人體的微循環血管總長15萬公里，遍布全身各器官，供應人體組成的基本單元——細胞所需的營養，排除廢物和毒素，防止堵塞、梗阻，保持細胞活力。微循環暢通，百病不生；微循環障礙，百病叢生，直至使機體垮坍。每個群眾是細胞，聯絡站是全過程民主、實質性民主的毛細血管，保證國家機器的運轉。代表聯絡站工作不是全過程民主、實質性民主的“全部”，但它是人民民主落實到基層的重要環節，應下力氣抓實抓好。對呂梁市人大代表聯絡站的調研，引發筆者對人民民主建設的幾點思考。

（一）全過程民主包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等

2021年，全國人大及其常委會把“堅持全過程人民民主”寫入法律。所有重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。在國家立法和監督工作中，人大代表也發揮著越來越重大的作用。如越來越多的人大代表列席各級人大常委會會議，直接參與立法；有不少基層人大代表參與了各級人大常委會執法檢查活動；有的地方人大常委會開展人大代表對人大選舉任命的政府官員進行履職評議，進行質詢和向同級黨委提出獎懲以至罷免建議，再由人大常委會按程序決定；加強對代表依法履職的支持和保障，規定特殊情況人大常委會可決定適當提前或推遲召開會議，并加強會議公開，適當精簡會議程序，提高代表大會議事質量和效率；等等。堅持全過程民主，必須保持人大同人民的密切聯系，始終堅持體現人民意志，保障人民權益。堅持全過程民主，還要堅持黨的民主集中制，集中群眾的正確意見。在重大專業問題上，不宜搞大范圍群眾一人一票制的投票決策，因為在重大專業問題上，“真理往往在少數人手里”。這已為黨的歷史經驗所證明。

社會主義民主政治必然是一種“實質性民主”。社會主義民主政治與資本主義制度下的“民主政治”有著本質的不同。前者有從根本上不同于后者的政治思維框架和理論話語體系，其政治框架就是“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”。這個政治框架決定了社會主義民主是一種有別于資本主義“形式化民主”的“實質性民主”。資本主義民主以私有制為基礎，其政治制度服從于資本統治的邏輯，必然造成階級分化和貧富分化，使廣大人民群眾成為“普遍無權”的弱勢群體，使少數資本家代言人主宰一切，而人民大眾根本沒有話語權。300多年來，西方資本主義“民主政治”雖在局部上不斷改進和調整，但這并沒有也不可能從根本上改變其少數人對多數人剝削和奴役這一基本性質，這是由“資產階級專政”的“國體”決定的。所以，資本主義民主不可能具有民主的廣泛性和人民性，而只能是一種“形式化的民主”“虛偽的民主”“金錢指揮下的民主”，實質就是資產階級的民主。社會主義社會實行生產資料公有制為主體，這種經濟基礎決定了社會主義社會的人民群眾在政治生活中的主體地位和平等地位，人民享有依法管理國家事務和社會事務、依法制約和監督國家公共權力的民主權利，從而能夠真正實現“國家的一切權力屬于人民”這一民主政治的基本原則。國家提出的共同富裕的發展道路，有利于民生普惠，防止貧富嚴重分化帶來的社會矛盾，是深化和擴大人民群眾的實質性自由與平等、實質性民主的經濟基礎。

（二）國體、政體是內容和形式的關系

憲法規定，中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，這是我國的國體（國家的性質、國家的階級性質）。政體是一個國家的政權組織形式。我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。也可以表述為，中華人民共和國的最高權力機關是全國人民代表大會。國體決定政體，二者是內容和形式的關系。政體由國體所決定，與國體相適應。

（三）實現全過程、實質性民主的路徑

習近平總書記在中央人大工作會議上發表的重要講話中指明了實現全過程、實質性民主的路徑：我們要繼續推進全過程人民民主建設，把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現實地體現到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現實地體現到實現人民對美好生活向往的工作上來。這里連用三次“具體地、現實地體現到”講了三個路徑，其意深遠。

一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主。黨的十八屆三中全會提出，更加注重健全民主制度、豐富民主形式。黨的十九大報告強調，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督。黨的十九屆四中全會明確，堅持和完善人民當家作主制度體系。黨中央對實現全過程民主、實質性民主的方向、道路，民主的制度、形式，民主內容體現的幾個重要方面，已經講得很清楚很明白。在實踐中，民主的實現方式也有了探索和創新，并取得了突出成績?，F在的任務是總結經驗，繼續探索。在這個重大問題上，是“沒有最好，只有更好”。

中國共產黨的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。我們國家叫“中華人民共和國”，最高權力機關叫“全國人民代表大會”，其他國家機關叫人民政府、人民法院、人民檢察院，軍隊叫中國人民解放軍。處處有“人民”，就是表明人民是當家作主的，一切權力歸人民。全過程、實質性、廣泛性的人民民主是個無比重大的歷史課題，必須在以習近平同志為核心的黨中央的指引下，再接再厲，深入地長期地探索下去。

〔參考文獻〕

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責任編輯燕斌斌