農村兒童關愛保護體系建設的成效及問題

黃云凌　覃夏霏

[摘要]為推進農村兒童關愛保護服務體系建設，民政部與聯合國兒童基金會合作在全國4個省份選取9個縣市區，開展了為期三年的試點。文章從合作網絡視角出發，以試點城市廣西L縣為例，分析農村兒童關愛保護體系建設的成效和問題，探討原因并在此基礎上提出對策建議。研究發現：政府部門、聯合國兒童基金會、專家和社工機構共同組成合作網絡，通過資源共享，應對農村兒童保護的問題，農村兒童關愛保護體系初步成型。不過，當前兒童關愛保護體系也面臨同級部門間工作聯合不聯動、未成年人保護中心的樞紐作用未發揮、兒童督導員與兒童主任間的協作層次較低以及網絡的靈活性和適應性不足等問題。文章從機制建設、資金投入、工作隊伍管理及社會參與等方面提出了對策建議。

[關鍵詞]弱勢兒童;兒童保護;關愛體系;合作網絡

[中圖分類號]D6321[文獻標志碼]A[文章編號]2095-0292（2022）02-0039-06

農村兒童關愛保護不僅事關兒童權益，也影響社會和諧穩定，是全面建成小康社會急需解決的問題。近年來，黨和政府十分重視農村兒童關愛保護工作。黨的十八屆三中全會明確提出，要健全農村留守兒童關愛服務體系。2016年國務院下發的《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》指出，各地區、各部門要加強農村留守兒童關愛保護工作隊伍建設，配齊配強工作人員，確保活有人干、責有人負。2019年民政部等十部門聯合印發《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》，對農村兒童保護工作的職責分工、人員配給和能力建設等做了具體部署。與此同時，民政部與聯合國兒童基金會聯合開展為期三年的兒童關愛保護服務體系試點建設項目。該項目在甘肅省、廣西壯族自治區、江西省、山東省選取9個縣市區進行試點。經過一年多的試點，該項目積累了成功的經驗，也存在一些值得討論的問題。

有關兒童關愛保護體系的討論，西方學界的學者致力于合作網絡的構建，關注政府、NGO和社區等層面的資源動員和協作，以解決兒童受虐待、忽視等問題[1]（P67-93）。在國內，學界對農村兒童關愛保護的研究主要集中于兒童需求分析及政策建議、政策梳理和轉型設想以及地方經驗總結與反思等方面。相關論文主要分為三類：一是基于農村留守兒童及家庭的特點、問題和需求[2]（P27-38），從不同角度提出兒童關愛保護體系建設的建議[3]（P172-186）。二是梳理各地兒童關愛服務政策的問題[4]（P73-75），并提出政策轉型的設想[5]（P99-105），倡導構建一個政府為主導，學校為重點，村居為依托，家庭為核心、全社會共同參與的農村留守兒童關愛服務體系[6]（P55-73）[7] （P100-104）。三是總結各地區的模式經驗，分析問題并提出建議[8]（P42-44）。雖然國內外學者對兒童關愛服務體系提出多方位思考，但仍存在以下缺失：一是國外的研究雖然比較系統，但是發達國家的研究出自成熟的公民社會環境，政府與社會力量之間的協作經驗豐富，相關研究結論對我國農村的適用性有待驗證;二是國內研究大多從關愛保護體系的內容出發，反思農村兒童關愛保護的問題并提出政策建議。幾乎沒有從網絡理論的角度，對關愛保護體系中各方的關系進行系統地討論。

兒童關愛保護是一個復雜的課題，涉及的事務繁多，兒童關愛保護體系除服務內容、標準和制度外，本質上是一個包含政府、社會力量等在內的合作網絡，兒童面臨的問題需要各單位合作解決。合作網絡的結構和質量直接決定工作成效。在試點建設初期，關愛保護合作網絡尚未成型，各部門機構處于磨合階段，角色責任有待明確，協作機制比較粗放，很難形成協作合力。網絡理論有助于分析和解釋這種情況。因此，如何理順合作關系，明確不同主體間的角色責任，提高協作水平，作為兒童關愛保護體系建設的重點和難點，有待深入探索。鑒于此，本文以試點城市廣西L縣為例，依托網絡理論，從合作網絡的3大屬性，即：相互依賴性、資源和成員身份等角度，分析我國農村兒童關愛保護體系建設的建設成效，探討其中存在的問題，在此基礎上提出對策建議。

一、農村兒童關愛保護體系的建設成效

本文依托民政部與聯合國兒童基金會聯合開展的兒童關愛保護服務體系試點建設項目展開。該項目聚焦農村兒童監護狀況改善，探索兒童關愛保護服務的內容、標準及工作隊伍能力提升模式。該項目在甘肅省、廣西壯族自治區、江西省、山東省選取9個縣市區進行試點，L縣是其中之一。L縣地處我國西南邊陲，外出務工是L縣農村人口增加收入的主要途徑。截止2020年6月，全縣未成年人9.92萬人。其中留守兒童和困境兒童數量分別為3662和1480人。數據來自L縣相關部門報送的資料。父母離家進城打工，重要家庭成員角色缺失，生活環境中不穩定因素增多，給當地兒童帶來較大的成長風險。L縣作為試點工作中基線調研的3個縣市之一，能夠全面反映試點情況。因此，本研究選取L縣為調查地，以文獻分析法和半結構式訪談法，深入分析兒童關愛保護體系的運作及部門協作情況。

作為試點城市，2020年L縣組建由副縣長為召集人，民政局等25個部門負責人為成員的農村兒童關愛保護工作聯席會議，明確基本原則和職責分工。政府主導、民政牽頭、部門聯動的未成年人保護工作機制初步建立。在此基礎上，L縣從人才隊伍、運行機制及社會資源等方面發力，初步搭建起農村兒童關愛保護平臺。按照試點方案要求，兒童關愛保護平臺的服務流程包括：接受報告、應急回應、傷害評估、干預服務和幫助受害兒童回歸家庭結案等5個步驟。根據平臺設計的初衷，在村莊層面上，每個村莊成立兒童之家，選派1個兒童主任與社工合作，負責兒童傷害監測預防，尋找風險因素并提供早期干預，以此來降低兒童傷害事件發生的可能性。工作內容包括：搜集兒童及其家庭的信息、建立兒童檔案、分類干預服務和上報等。截至2020年12月，L縣共建設132個兒童之家，選聘132個兒童主任，實現全縣所有村（居）全覆蓋。在鄉鎮層面，L縣共建設10個未成年人保護站，配備10名兒童督導員。兒童督導員負責統籌指導各村兒童保護工作，接收兒童主任上報的案件并移交給縣未保中心，并對兒童主任進行培訓、管理和考核。縣級層面上，L縣成立1個未成年人保護中心，1個流浪兒童救助保護中心。根據試點方案的設計，未成年人保護中心負責全縣未保服務的業務指導和管理，并對案件進行評估和分類處置，一部分緊急案例移交給公安等部門，另一部分案例直接聯系民政、福利院、醫療等部門鏈接服務，還有一部分比較復雜的案例，未保中心不定期召集相關部門召開聯席會議商議處理方案。未成年人保護機構接受的疑似案例報告，不僅來自村居兒童服務機構，還包括學校、公安、司法以及任何公民的報告。最后，社工等專業人士對康復返回社區的兒童進行必要的跟進（見圖1）。

除了政府部門的參與外，在試點中，聯合國兒童基金會主要負責提供資金，專家負責關愛保護體系建設和社工項目負責人培訓，社工機構主要負責基層兒童工作者的管理制度設計和兒童主任的培訓。這些組織機構共同組成網絡，通過資源共享，應對農村兒童保護的問題。

二、兒童關愛保護體系存在的問題及原因

農村弱勢兒童及其家庭面對的問題多元復雜，決定了兒童關愛保護需要一個合作網絡，通過政府和社會各界的協作，調動各種資源來共同應對。兒童關愛保護體系的效率，很大程度上取決于合作網絡的質量[9]（P419-442）。經過一年多的試點，組織機構之間形成一個合作網絡，農村兒童關愛保護體系初步成型。然而，從網絡理論的角度出發，以合作網絡的3個屬性來審視現有體系，本文發現想要達成政府部門、兒童督導員、兒童主任、社區居民以及其他專業機構間的有效協作，仍存在諸多難題。

（一）同級部門間工作聯合不聯動

網絡成員的相互依賴關系是建立在愿景和承諾基礎上的一種積極主動的工作關系。在兒童關愛保護體系中，網絡成員通過建立共同的愿景和凝聚力，合理分配參與者的角色，保持承諾，界定權利和責任，才能形成有效的互動合作關系。所有成員必須有主人翁意識，才能真正落實協作任務。當前各部門主要依靠聯席會議的方式開展合作，共同擬定政策措施和年度計劃，組織協調兒童保護工作。從網絡依賴關系的角度來說，一些成員單位雖然表現出一定的合作意愿，并已聯合開展了一部分工作，但現有的兒童保護聯席工作仍存在明顯不足。一是工作形式及內容固化，各干各的現象比較嚴重。調研發現，當前各部門主導開展的兒童服務活動主要可歸納為三類：主題宣傳或講座、特定節假日發放物資、走訪慰問。各單位提供的服務內容重復單一，彼此之間缺少合作互補。同級部門之間的協作僅停留在“聯合”層面，缺少“聯動”。二是工作主動性有待提高。當前聯席部門多以被動接受任務為主，自主開展工作的積極性不高。在對部門兒童工作負責人的訪談中，個別受訪者甚至表示并不清楚所在部門位列聯席會議的成員單位名單之內，更別說了解職責并主動開展工作。由于缺乏前瞻性和主動性，聯席會議一直沒有建立針對特殊案例的應急處理機制，以致出現部門介入干預侵害案例滯后，導致錯過最佳處置時間的事情。

造成部門間聯合不聯動的主要原因有以下幾點：首先，在進行機制建設和網絡構建的時候，只是以政府發文的形式來組建聯席會議，各部門并沒有充分溝通協商、分解工作內容和流程，明確各自的角色和責任，將兒童關愛保護工作與日常工作做有效銜接。網絡理論認為，網絡成員都有自身的利益，如果缺少共同愿景和組織承諾，彼此的依賴關系將變得松散，合作參與將流于表面。在部門工作人員的訪談中，近半數人表示，當前各部門忙于完成本職業務，只將兒童服務列為額外任務，自然不會花更多時間精力和人力在上面。召開聯席會議時，某些部門指派出席的人員甚至不知道會議性質和所在部門的角色，由此可見日常協作比較生疏。其次，作為牽頭單位的縣民政部門橫向協調能力不足，難以調動成員單位的積極性。調查發現，民政部門多次遇到會議空缺、材料欠交等尷尬情況。聯席工作制度在面上得到完善與發展，實際工作卻未得到落實。最后，聯席會議配套機制缺位，針對各成員單位的協作、考核和監督制度沒有落實，一定程度上影響成員單位之間的合作成效。

（二）未成年人保護中心的樞紐作用未充分發揮

合作網絡的第二個屬性是資源（Resource）。在合作網絡中，每個成員占據不同的節點，掌握的資源和權力存在差異，對協作的影響也不一樣。作為兒童關愛保護體系中的樞紐，縣未成年人保護中心具有承上啟下的功能，既負責業務指導，并評估、處置鎮未保站上報的案件，又要為服務對象鏈接民政、教育、醫療和社工服務等資源，還要對接各個聯席會議成員單位，協調復雜案例的處理。按網路理論的觀點，未保中心處于網絡的核心位置，應該對其進行重點建設，讓其掌握更多資源和信息，更有能力發起合作。然而，調研資料顯示，縣未成年人保護中心當前面臨定位不清、制度建設落后、人員配置不齊等問題，影響其功能發揮。

在定位方面，各地作法不一樣，有些地方直接把救助站掛牌為未保中心，有些地方成立具有獨立編制的事業單位。而L縣的作法是從縣教育系統選派一個人員擔任專職工作者，未保中心雖然設在民政局里面，但其定位和性質并沒有明確，其究竟是民政局直屬部門、臨時機構還是下屬事業單位，目前并不清楚。網絡的排他性表明，在網絡中獲得成員資格是參與合作和資源共享的前提。這種定位不清的情況給工作開展帶來一定的難度，很多業務只能暫時由民政部門代勞。而作為未成年人保護機構的職能代理人，民政局與鎮未保站和兒童督導員沒有形成穩固的工作關系。訪談資料顯示，鎮未保站與縣民政局平時沒有什么業務交流，兒童督導員只有遇到特殊兒童身份認定不清的時候才會來電咨詢。制度建設方面，日常工作機制、工作流程及管理條例等尚未出臺，中心工作人員對自己的職責和日常事務也不是很清楚。人員配置方面，縣未成年人保護中心目前只有一個工作人員，缺少專業資質和訓練，對業務不熟悉，很難有效開展工作。縣未成年人保護中心的樞紐位置沒有確立，成員資格不明，也是造成兒童關愛保護合作體系零散，部門各自為戰的重要原因。

（三）兒童督導員與兒童主任間的協作層次較低

網絡成員之間的依賴關系還體現在協作深度上。兒童督導員、兒童主任作為最主要的兩大力量，肩負著打通農村兒童關愛保護“最后一公里”的使命。調查發現，隊伍開展工作的實際情況稍顯滯后，彼此之間的協作層次比較低。首先，兒童督導員與兒童主任間并未形成成熟的工作配搭模式。按照政策設計，鄉鎮兒童督導員主要負責兒童主任的管理，包括選拔、指導、培訓、跟蹤、考核等工作。然而，在訪談中，大部分基層兒童工作者表示，兒童督導員及兒童主任一般按照上級命令進行一些例行的信息收集工作，偶爾開展一些關愛服務活動，其他時間少有聯系。截至目前，兒童督導員尚未開展對兒童主任的管理工作，兒童主任未定期向督導員匯報工作，二者協作的方式有待調整。其次，二者間協作產出工作成果的質量差。根據試點要求，基層工作者的其中一項任務是建立健全信息臺賬，動態更新特殊兒童信息。由于特殊兒童家庭的部分信息隱蔽性高、取證難度大，兒童主任時常出現漏報、錯報的情況，兒童督導未能給予指導。二者的協作大多是為了完成上級任務，網絡理論所指的依賴關系并未建立，基層兒童工作者的主動性和積極性較差。

影響基層兒童工作隊伍協作成效的因素包括以下幾點：一是工作機制不完善，很難達到協同效果。調研發現，雖然民政部對兒童工作者的職責進行了規定，但是基層的層級協同和績效考核等配套制度并未跟上。沒有制度的保障，兒童督導員很難開展工作，對兒童主任的管理也缺少正當性。二是基層兒童工作者整體待遇低，工作動力不足。自被任命以來，兒童督導員和兒童主任每月分別領取300和100元的崗位補貼。這些補貼主要來自縣財政撥付的資金，補貼金額一直未做調整。較高的工作要求與較低的薪酬形成反差，影響工作積極性。一部分兒童督導員考慮到兒童主任補貼少，也不好意思對他們提工作要求。三是兒童主任普遍年齡大、學歷低，難以獨自完成諸如填寫工作表格等基本工作，更不用說提供高質量的服務。總之，如網絡理論所說，缺少制度建設，未充分考慮成員的需求和動機，直接影響角色和職責的劃定，不利于依賴性合作關系的建立。

（四）網絡的靈活性和適應性不足，影響資源多樣性

合作網絡的第三個屬性是成員身份（Membership）。網絡既具有排他性又具有包容性。排他性方面，在網絡中獲得成員資格是合作和交換資源的前提。靈活性方面，不限成員名額使網絡具有靈活性和適應性，面對突發事件時，可尋找合適的合作對象，使組織松散耦合，讓它們在某些情況下比結構嚴密的正式組織更有效率[10]（P271-295）。兒童關愛保護需要廣泛的合作伙伴網絡，不僅政府對兒童保護負有責任，網絡的靈活性和適應性使得遇到特定案例時，有關部門能夠尋找到合適的合作對象，相關的非政府組織、企業、社區、專業機構和個人都有機會參與其中。多方的松散耦合，能夠提高資源數量和利用效率，優勢互補滿足弱勢兒童及其家庭的多元需求。

通過梳理平臺情況，我們發現：雖然L縣建立起從村居、鄉鎮到縣城的一整套關愛保護體系，但是網絡的靈活性和適應性并未充分發揮。首先，合作網絡成員類型單一，缺少企業、NGO和社區的參與，社會力量參與不足直接影響資源的多樣性。以項目資金為例，當前L縣的項目基金主要來自兒基會，縣民政部門配套一部分資金，縣級財政預算中尚未包含兒童發展專項資金，各單位只能利用部門專項資金，為兒童提供服務。由于資金預算比較有限，僅能開展次數有限、規模較小的服務活動，且受益群體的類型比較隨機。這也是導致兒童關愛保護變得零碎表面，缺少系統性、協同性和長效性的重要原因。其次，社工機構等專業力量參與層次淺，只負責管理制度設計和兒童主任的培訓，沒有真正介入兒童保護的關鍵環節，這種情況無法適應兒童保護的需要。調查過程中，一些基層兒童工作者表示，他們在實際工作中對兒童的分類、問題評估等環節會遇到很多困難和疑惑，渴望得到專業人士的協助指導，卻沒有專業社工介入其中。

影響合作網絡靈活性和適應性的因素包括以下兩點：一是協調層次低，難以調動社會力量。根據試點文件，這方面的事務主要由縣未保中心和兒童督導員負責。然而，調研發現，縣未保中心由于各種原因，尚未真正開展工作。在鄉鎮層面上，當前兒童督導員多為鄉鎮公務員兼任，他們本身時間精力有限，很難真正投入合作網絡的拓展。同時，鄉鎮層面資源相對匱乏，能夠發動的社會力量也不多。村莊層面上，大部分兒童主任能力有限，完成本職工作都有一定難度，更別說讓他們在村莊里倡導社區參與。二是民間力量的經驗不足，影響參與。以社工機構為例，一些機構對兒童關愛保護服務不熟悉，同時地方政府在服務購買時也較少涉及兒童保護的關鍵環節。這些因素都可能阻礙社工機構的介入。

三、改善農村兒童關愛保護體系的對策建議

根據上文分析，當前兒童關愛保護體系面臨的組織機構協作水平差、未保中心樞紐作用未發揮以及網絡的靈活性和適應性不足等問題，本質上與機制建設、資金投入、工作隊伍管理及社會參與有關，因此，本文從以下四方面入手，提出對策建議。

（一）機制建設有效化：健全落實各項制度

工作制度和機制缺失對農村兒童關愛保護網絡的各個環節都產生不利的影響。為提高關愛保護合作成效，應從制度建設入手。首先，完善已有制度，提高機構間的協作承諾。針對部門聯席會議制度，修訂合作章程、權責規定、考核標準等，形成部門之間的共識和承諾。其次，補充新制度，提升體系運作效率。針對基層兒童工作者制定日常管理、考評獎懲等制度，提高權責意識，理清隸屬關系，推動兒童工作進入正軌。最后，加強未成年人保護中心相關制度建設，確立其樞紐地位。

（二）資金投入合理化：設立專項及調整薪資

資金投入不足直接導致服務協同性差以及基層工作者激勵不足等問題。鑒于此，首先，應逐步將構建農村兒童服務體系納入當地經濟社會發展規劃，制訂明確的縣級兒童工作年度財政計劃，設立農村兒童服務專項資金，確保工作的系統性和長效性。其次，為激發基層兒童工作者的積極性和主動性，應建立合理有效的薪酬管理辦法，通過增加財政預算、接受社會捐贈等多種渠道，提升薪酬福利。同時，提高資金使用效率，按照“多勞多得，少勞少得”的原則，給予工作者相應的崗位補貼，盡量做到薪資與工作要求、工作成效相適應。

（三）工作隊伍規范化：推動崗位專職專業

調研顯示，無論是聯席部門、縣未成年人保護中心還是鄉鎮、村居都存在工作隊伍不專業的情況。首先，針對聯席部門、鄉鎮督導員和村居兒童主任身兼數職、積極性較差的問題，提倡專人專崗，根據實際情況，在多涉及兒童事務的部門如民政、婦聯、團委中增設兒童事務專員崗位，在兒童人數較多的鄉鎮中增加兒童督導員數量。其次，針對村居兒童主任文化水平低，能力差的問題，除了在選聘階段積極動員村莊年輕人、大學生村官來擔任之外，還可以加強對兒童主任的培訓。最后，通過設置崗位、服務購買等形式，讓更多社工參與到兒童關愛保護的各個環節，協助提高各級工作的專業性。

（四）工作過程社會化：引導社會力量參與

社會力量的參與能夠提高兒童關愛保護的專業性，實現資源互補，滿足多樣化需求。針對當前L縣兒童關愛保護中社會參與不足的問題，首先，建議將負責協調發動社會力量，改為由縣民政部門和群團組織負責，未保中心統籌安排，這些部門在聯絡動員方面更為專業。其次，通過鼓勵社會力量參與公益創投、社會服務購買等方式，將各類資金、資源引入農村兒童關愛保護服務中，推動完善政府主導、社會補充的兒童工作模式，形成兒童服務領域中政府與社會的長效互動機制。最后，加強宣傳和監督，增強服務透明性和參與性。深入學校、村居開展兒童保護、未保政策法規等主題宣傳活動，提高社會參與意識，并開通未保熱線和網絡通道，增加參與渠道，獎勵事件上報，接受群眾監督。

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Study on the effects and problems of the construction of

rural children's care and protection systemHUANG Yun-ling， QIN Xia-fei

（School of Law， Minnan Normal University， Zhangzhou 363000， China）

Abstract： In order to promote the development of a care and protection service system for children in rural areas， the Ministry of Civil Affairs and the United Nations Children's Fund （UNICEF） have carried out a three-year pilot project in nine counties of four provinces. From the perspective of cooperative network， this paper takes L County， a pilot city in Guangxi， as an example to analyze the effectiveness and problems of the construction of rural children's care and protection system， discuss the causes， and put forward countermeasures and suggestions on the basis of this. This study found that government departments， UNICEF， experts and social work institutions jointly formed a cooperative network to deal with the problems of rural child protection through resource sharing， and the rural child care and protection system took initial shape. However，there is no joint work between departments at the same level， the center for the protection of minors has not played its pivotal role， the level of collaboration between the child supervisor and the child director is low， and the network is not flexible and adaptable. Finally， this paper put forward policy suggestions from the mechanism construction， capital investment， team management and social participation.

Key words：disadvantaged children; child protection; care system; cooperative network

[責任編輯孫蘭瑛]