農(nóng)地“三權分置”制度的完善

張嘉敏

摘? 要：本文通過梳理農(nóng)村土地經(jīng)營制度改革的過程，從科斯定理的視角出發(fā)，指出當前農(nóng)地“三權分置”面臨的問題包括了產(chǎn)權不明晰，交易成本過大以及公權位的“缺位”與“越位”，并試圖針對這些問題提出相應的改革建議。

關鍵詞：三權分置;科斯定理;產(chǎn)權;交易成本

我國正處于快速推進城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟轉型的關鍵時期，農(nóng)村土地流轉、勞動力轉移等現(xiàn)象普遍，土地細碎化問題突出。在此背景下，國家提出新一輪土地改革制度，以堅持集體所有權、 落實農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權為基礎，為農(nóng)民賦予流轉土地權能，推進農(nóng)村土地適度規(guī)模化經(jīng)營，為土地擔保和抵押釋放空間，為農(nóng)民造富。本文將通過梳理農(nóng)村“三權分置”制度的變遷過程，從科斯定理的角度解讀目前農(nóng)村土地流轉出現(xiàn)的問題，針對性的提出建議。

一、農(nóng)村土地 “三權分置”制度概述

1.農(nóng)地“三權分置”制度的內涵

農(nóng)地“三權分置”制度，是以集體所有制為前提，通過落實、穩(wěn)定、放活三種有力措施，有效分離經(jīng)營權和承包權，通過流轉土地經(jīng)營權，從而形成集體所有權、土地承包權和經(jīng)營權的“三權分置”的權利結構。農(nóng)民可以按照自主意愿直接經(jīng)營土地，也可以將經(jīng)營權流轉給他人使用。

2.農(nóng)村土地經(jīng)營制度變遷過程

新中國成立后，農(nóng)村土地經(jīng)營制度變遷可以根據(jù)經(jīng)營主體變化分為三個階段。第一個階段為1949年到1978年之間。在此階段，農(nóng)村土地產(chǎn)權不分離，土地所有者和使用者為同一經(jīng)營主體。具體來說，在1954年之前，農(nóng)村土地完全私有，農(nóng)民獨立經(jīng)營，可以對土地進行出租買賣。在1956年之后，農(nóng)民土地所有制被集體土地所有制所取代。土地經(jīng)營主體變?yōu)榧w，由集體統(tǒng)一管理，組織農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動。第二階段為1978年到2014年，在此階段，農(nóng)村土地承包權和經(jīng)營權分離。1978年秋，安徽鳳陽小崗村18民村村戶冒死實行包產(chǎn)到戶，農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到極大提高。十一屆三中全會后，國家實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，將土地和其他生產(chǎn)資料分給農(nóng)民，該制度迅速在全國范圍內推廣。1986年，我國頒布《民法通則》，從法律角度出發(fā)將農(nóng)村土地所有權和使用權分離，標志土地所有權和承包權進入“兩權分置”階段。第三階段為2014年至今。在此階段，農(nóng)村土地所有權、承包權與經(jīng)營權實現(xiàn)“三權分置”。實際上在此主張被正式提出之前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)內農(nóng)地所有、承包與經(jīng)營由不同主體進行的情況已普遍，與“三權分置”情況相似。

二、從科斯定理視角分析“三權分置”制度

1.科斯定理內涵

科斯定理指出，當交易成本很低或不存在時，只要初始產(chǎn)權界定清楚，市場可以通過自發(fā)交易達到帕累托最優(yōu)，實現(xiàn)資源有效配置。當交易成本大于零時，初始產(chǎn)權界定的結果直接影響到最終資源配置效果。也就是說產(chǎn)權界定是否明晰，交易成本多少將影響資源配置效率。通過明晰產(chǎn)權，極大程度降低交易成本，可以有利于市場交易的達成。此外，科斯定理也指出當多種制度和交易成本同時存在的情況下，交易雙方會自發(fā)選擇交易成本較低的制度，導致制度競爭情況的出現(xiàn)。

2.科斯定理視角下的“三權分置”問題

（1）產(chǎn)權界定問題。我國土地承包經(jīng)營權和經(jīng)營權性質不明，容易造成交易雙方糾紛，使得交易成本增加，阻礙農(nóng)村融資進程，降低市場交易效率.

（2）交易成本問題。首先，我國目前仍未建立公開透明的土地流轉交易平臺，市場存在信息不對稱問題，交易土地信息、市場價格與潛在交易對象等信息難以方便獲取，導致交易成本增加。其次，因農(nóng)民在流轉土地更傾向于將土地交給知根知底的人，使得當前土地流轉最主要的流入方為當?shù)氐姆N糧大戶，而其他希望流入土地的經(jīng)營者在搜集信息時需要付出更多的調查成本，對于農(nóng)戶的信息獲取也存在較大困難。此外，相較于規(guī)模更大的土地經(jīng)營者，單個農(nóng)戶的談判能力欠缺，而當希望流入土地的經(jīng)營者面對數(shù)量過多的農(nóng)戶逐一磋商時，很容易出現(xiàn)“釘子戶”，交易也難以達成。

（3）公權力的“缺位”和“越位”。當產(chǎn)權不明晰、交易成本過高時會導致市場失靈，此時市場機制不能發(fā)揮作用，需要政府“看得見的手”干預調控，但干預本身也會導致新的產(chǎn)權混亂，提高交易成本。其次，“三權分置”制度本身就具有多重價值目標，在具體實施過程中難免有公平和效率目標之間的沖突。

三、結語

為了更好解決農(nóng)地流轉面臨的問題，可以從多方發(fā)力。第一，明晰所有權產(chǎn)權主體我國的集體經(jīng)濟組織主體在在法律上缺乏明確界定，難以確保其正式合法地位。應盡快界定集體經(jīng)濟主體含義，明確其具體組織形式，確保其受到國土部門監(jiān)督，同時對村民負責。同時也要規(guī)范集體經(jīng)濟組織成員管理，明確成員標準，對成員身份及時認定登記，定期更新成員信息，確保信息動態(tài)更新，準確無誤。 第二，減少交易成本。建立覆蓋范圍廣、公開透明的信息發(fā)布平臺和價格機制，由政府職能部門進行監(jiān)督管理，增強平臺公信力;完善農(nóng)業(yè)服務機制，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供市場、勞動力、技術等服務，進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼，保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營者利益;建立健全糾紛和調解處理機制，切實解決農(nóng)民在土地流轉過程中出現(xiàn)的糾紛問題，保證農(nóng)戶權益，促進土地經(jīng)營權流轉。第三，土地經(jīng)營權物權化。推進土地經(jīng)營權物權化，使得農(nóng)民在進行土地經(jīng)營轉讓時擁有占有、使用、經(jīng)營、收益等權能，切實推動農(nóng)地抵押，推進土地規(guī)模化經(jīng)營。

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