國(guó)外噪聲污染治理的立法經(jīng)驗(yàn)

文/劉佳奇

2002年6月25日，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)發(fā)布了《環(huán)境噪聲指令》，要求各歐盟成員國(guó)須為符合條件的地區(qū)制定“噪聲地圖”

日本：調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府治理噪聲污染的積極性

與大氣、水、土壤等污染不同，噪聲污染是典型的能量型、感覺(jué)型污染。噪聲源、噪聲的傳播路徑、接收者的實(shí)際狀態(tài)及其相互間的具體關(guān)系，會(huì)對(duì)噪聲污染的治理工作產(chǎn)生直接影響。其主要表現(xiàn)在，不同區(qū)域、不同時(shí)間、不同人群可能對(duì)噪聲污染提出不同的治理需求。這就意味著，大量的噪聲污染治理工作需要依靠各級(jí)地方政府因地制宜加以實(shí)施，而噪聲污染立法必須為此進(jìn)行必要的制度設(shè)計(jì)。日本的《噪聲控制法》就通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)制定、職責(zé)委托、立法授權(quán)、預(yù)留地方立法空間等具體制度設(shè)計(jì)，充分調(diào)動(dòng)了都、道、府、縣和市、町、村等各級(jí)地方政府（日本立法中稱“地方公共團(tuán)體”）治理噪聲污染的積極性。

首先，允許各級(jí)地方政府結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定噪聲控制標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該法的規(guī)定，都、道、府、縣知事應(yīng)對(duì)于住宅集中區(qū)、醫(yī)院或?qū)W校周邊區(qū)域等被指定為特定工廠生產(chǎn)活動(dòng)及特定建筑作業(yè)噪聲控制地區(qū)（該法稱為“指定地區(qū)”），制定噪聲控制標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)該法還進(jìn)一步規(guī)定，對(duì)于指定地區(qū)的全部或部分區(qū)域，市、町、村（都、道、府、縣之下的各級(jí)地方公共團(tuán)體）根據(jù)本地區(qū)自然、社會(huì)條件的特殊情況，認(rèn)為按照都、道、府、縣制定的噪聲控制標(biāo)準(zhǔn)不能充分保護(hù)該地區(qū)居民的生活環(huán)境時(shí)，可以在環(huán)境大臣規(guī)定的范圍內(nèi)制定該地區(qū)應(yīng)適用的噪聲控制標(biāo)準(zhǔn)，以代替前述標(biāo)準(zhǔn)。

其次，依法向各級(jí)地方政府委托相關(guān)噪聲污染監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)該法規(guī)定，原本依法屬于都、道、府、縣知事權(quán)限的職責(zé)，可以按照政令的規(guī)定委托給市、町、村長(zhǎng)行使，有利于噪聲污染監(jiān)管職責(zé)在基層的實(shí)際履行。

再次，給予各級(jí)地方政府以充分、必要的立法空間。具體而言，該法規(guī)定可在不妨礙地方公共團(tuán)體的前提下從與該法不同的角度出發(fā)，按照本地區(qū)的自然、社會(huì)條件，以條例的形式對(duì)有關(guān)指定地區(qū)內(nèi)的特定工廠等所產(chǎn)生的噪聲進(jìn)行必要的控制。

最后，授權(quán)各級(jí)地方政府對(duì)某些噪聲污染問(wèn)題采取特殊的控制措施。例如，該法規(guī)定對(duì)于餐飲業(yè)的夜間噪聲、有關(guān)使用揚(yáng)聲器的廣播噪聲等的控制，地方公共團(tuán)體認(rèn)為有保護(hù)本地區(qū)居民生活環(huán)境之必要時(shí)，應(yīng)采取限制營(yíng)業(yè)時(shí)間等措施。

法國(guó)：制定“噪聲地圖”

2002年6月25日，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)發(fā)布了《環(huán)境噪聲指令》（2002/49/EC），要求各歐盟成員國(guó)須為符合條件的地區(qū)制定“噪聲地圖”。噪聲地圖旨在對(duì)暴露在環(huán)境中的噪聲進(jìn)行全面評(píng)估并對(duì)其演變進(jìn)行總體預(yù)報(bào)，相關(guān)區(qū)域、位置的噪聲值分布通常用不同顏色的噪聲等高線、網(wǎng)格和色帶來(lái)表示。這不僅可以為城市發(fā)展、交通網(wǎng)絡(luò)、住宅開(kāi)發(fā)的規(guī)劃及噪聲污染的治理提供重要的決策依據(jù)，還便于公眾掌握并了解與噪聲及其影響有關(guān)的環(huán)境信息。法國(guó)作為歐盟重要成員國(guó)之一，其在《法國(guó)環(huán)境法典》中將噪聲地圖作為一項(xiàng)重要的法律制度加以規(guī)定，并采取了以下措施保障該制度得以有效執(zhí)行。

首先，分類確定噪聲地圖的制定主體。其中，公路、高速鐵路和鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施的噪聲地圖，由交通基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的國(guó)家代表負(fù)責(zé)制定，其主管機(jī)關(guān)或管理機(jī)構(gòu)依法提供制定噪聲地圖所需的必要內(nèi)容；居民人數(shù)超過(guò)10萬(wàn)的聚居地，由周邊市鎮(zhèn)或負(fù)責(zé)防治噪聲污染的跨市鎮(zhèn)合作性公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定。

其次，明確噪聲地圖的制定內(nèi)容。即噪聲土地應(yīng)根據(jù)噪聲級(jí)別的指標(biāo)具體制定，包括圖表展示和數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)集合。其中，與前述聚居地有關(guān)的噪聲地圖還應(yīng)考慮到公路、鐵路、空中交通、工業(yè)活動(dòng)以及有必要考慮的其他噪聲源所產(chǎn)生的噪聲。

再次，規(guī)范噪聲地圖的制定程序。主要包括：（1）重新審查程序。噪聲地圖應(yīng)至少每5年進(jìn)行一次重新審查；如有必要，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修訂。（2）信息公開(kāi)程序。噪聲地圖應(yīng)向公眾公開(kāi)；如有必要，應(yīng)通過(guò)電子方式公開(kāi)。（3）轉(zhuǎn)交及代為制定程序。即前述由國(guó)家以外的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定的噪聲地圖，依法應(yīng)轉(zhuǎn)交給國(guó)家代表。如果國(guó)家代表確定某機(jī)關(guān)未在規(guī)定的期限內(nèi)制定、重新審查或公布噪聲地圖時(shí)，在發(fā)出催告后，可以取代該機(jī)關(guān)制定、重新審查或公布土地，所需相關(guān)費(fèi)用由該機(jī)關(guān)承擔(dān)。

新加坡：對(duì)噪聲實(shí)施“精細(xì)化”控制

噪聲污染的來(lái)源廣泛、成因復(fù)雜，這在一定程度上對(duì)噪聲污染立法提出了更高的要求。既要保證立法的普遍適用性，也要針對(duì)不同噪聲污染的來(lái)源、活動(dòng)、主體等設(shè)定差異化的具體控制要求。為此，新加坡《環(huán)境公共衛(wèi)生法》專門規(guī)定了“書(shū)面通知”制度，很好地實(shí)現(xiàn)了二者“雙贏”的立法效果。針對(duì)建筑工地、工作場(chǎng)所或者廠房的噪聲，該法規(guī)定行政長(zhǎng)官可以通過(guò)向相對(duì)人送達(dá)“書(shū)面通知”的方式，對(duì)其從事的相關(guān)活動(dòng)提出噪聲控制方面的具體要求：

首先，送達(dá)的書(shū)面通知必須依照法律的相關(guān)規(guī)定作出，以保證其具有合法性和權(quán)威性。其次，在此基礎(chǔ)上，書(shū)面通知針對(duì)可能產(chǎn)生噪聲污染的不同源頭、活動(dòng)，可為相關(guān)主體“量身定制”控制要求。具體而言：對(duì)于建筑工地噪聲的控制，書(shū)面通知既可以對(duì)施工方式、施工時(shí)間提出要求，還可以對(duì)施工中允許使用或者不允許使用的設(shè)備和機(jī)器、從相關(guān)建筑（或者其中的限定部分）或者在規(guī)定時(shí)間發(fā)出的噪聲或者振動(dòng)的限度等具體事項(xiàng)作出特別規(guī)定。再次，對(duì)于工作場(chǎng)所或者廠房的噪聲控制，書(shū)面通知既可以禁止工作場(chǎng)所或者廠房的噪聲排放在任何規(guī)定的測(cè)量點(diǎn)上超過(guò)規(guī)定限度，還可以要求工作場(chǎng)所或者房屋占用人應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)、用規(guī)定的方式安裝、運(yùn)行修理、改造或者更換噪聲設(shè)備，以及要求工作場(chǎng)所或者房屋占用人按照書(shū)面通知的要求操作工作場(chǎng)所或者廠房中的噪聲控制設(shè)備。最后，該法還要求行政長(zhǎng)官在規(guī)定任何特定的方法、設(shè)備或者機(jī)器之前，應(yīng)當(dāng)考慮相對(duì)人的利益以作出更能被其接受的方案。

顯然，上述規(guī)定使得該制度在實(shí)際實(shí)施的過(guò)程可操作性強(qiáng)、可接受性高，因而更有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)噪聲污染的“精細(xì)化”控制。

瑞士：關(guān)注噪聲污染治理過(guò)程中相關(guān)利益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

噪聲污染治理是一項(xiàng)關(guān)乎生活環(huán)境質(zhì)量和公眾健康的社會(huì)公共事務(wù)，需要對(duì)相關(guān)主體及其活動(dòng)進(jìn)行必要的限制甚至禁止。但是，這種限制或禁止不應(yīng)是無(wú)條件的、不受限制的、不計(jì)成本的，必須充分考慮對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行利益限縮的必要性和適當(dāng)性。同時(shí)，噪聲污染治理也不是唯一的、孤立的社會(huì)公共事務(wù)，相關(guān)噪聲控制措施的開(kāi)展還可能對(duì)同時(shí)存在的其他重大利益產(chǎn)生負(fù)面影響，絕不能因小失大、顧此失彼、急功近利。有鑒于此，瑞士頒布的《降低噪聲條例》就將噪聲污染治理過(guò)程中相關(guān)利益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題納入立法的考量。

首先，以維護(hù)公共利益、保障公眾健康作為立法的基本遵循。該條例規(guī)定，在涉及新建和改建固定設(shè)施的空間規(guī)劃中，應(yīng)以維護(hù)公共利益為重，確保排放的噪聲低于規(guī)定的限值。并且，該條例也明確規(guī)定移動(dòng)設(shè)備和機(jī)器噪聲的排放必須達(dá)到“受噪聲影響的人群的健康未受到損害”的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，有效協(xié)調(diào)噪聲污染防治措施與所涉相關(guān)重大利益的關(guān)系。該條例規(guī)定，對(duì)于現(xiàn)有建筑而言，欲采取的隔音措施與保護(hù)本地特色或古跡的重大利益相沖突的，則無(wú)需采取；對(duì)現(xiàn)有固定設(shè)施而言，如果改進(jìn)隔音措施的目標(biāo)與地方特色的保存、自然景觀的保護(hù)、交通運(yùn)行安全或者國(guó)家安全等重大利益相沖突的，應(yīng)當(dāng)放寬對(duì)改進(jìn)措施的要求。

最后，將相關(guān)主體的合法利益和合理訴求納入考量，避免執(zhí)法簡(jiǎn)單化、“一刀切”。該條例中有關(guān)噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)和隔音改進(jìn)措施的規(guī)定，普遍以“在技術(shù)上和運(yùn)作上可行、經(jīng)濟(jì)上可接受”為基本要求。不僅如此，該條例還針對(duì)新建筑物的隔音措施作出專門規(guī)定，如果為達(dá)到相關(guān)要求而支出不合理的費(fèi)用時(shí)，經(jīng)項(xiàng)目業(yè)主的請(qǐng)求，執(zhí)法者可減輕其負(fù)擔(dān)的費(fèi)用。