城市社區(qū)工作者隊伍的發(fā)展現(xiàn)狀、評價與提升

張 乃 仁

(中共河南省委黨校 決策咨詢部，河南 鄭州 451000)

長期以來，社區(qū)工作者承擔著落實黨和政府各項政策、服務居民群眾的重任，是基層政權建設和基層社會治理的重要骨干力量。疫情防控過程中，全國約400萬名社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在全國65萬個城鄉(xiāng)社區(qū)中[1]，同醫(yī)護人員一起共同組成了疾控戰(zhàn)疫的兩條戰(zhàn)線。2020年4月8日，習近平總書記給武漢東湖新城社區(qū)全體社區(qū)工作者的回信中，高度贊揚了社區(qū)工作者在疫情防控中的突出作用。經此一疫，人們愈發(fā)深刻地認識到，社區(qū)中配備一支素質高、能力強的社區(qū)工作者隊伍具有十分重要的意義。

2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》(以下簡稱《綱要》)明確提出要“構建專職化、專業(yè)化的城鄉(xiāng)社區(qū)工作者隊伍”[2]。2021年4月，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》(以下簡稱《意見》)明確提出“研究制定加強城鄉(xiāng)社區(qū)工作者隊伍建設政策措施”[3]；2021年5月，《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)用整段篇幅對“加強城鄉(xiāng)社區(qū)工作者隊伍建設”作出具體部署[4]?？梢姡訌姵青l(xiāng)社區(qū)工作者隊伍建設并研究制定出臺相關政策，是當前和今后一段時期夯實社會治理基層基礎的重點任務之一。

城市社區(qū)和農村社區(qū)的自然稟賦和制度環(huán)境差異較大，宜作區(qū)分討論。與農村社區(qū)相比，城市社區(qū)建設起步較早，資源集中程度較高，討論加強城市社區(qū)工作者隊伍建設具備更為成熟的基礎條件，一些思考與做法可以為農村社區(qū)提供有益借鑒。同時，伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不可逆轉且不斷加快的歷史進程，城市社區(qū)的人口規(guī)模和居住密度不斷增大，特別是面對疫情常態(tài)化和極端天氣頻發(fā)等公共安全事件時，市域社會治理與社區(qū)治理難度不斷加大，廣大城市社區(qū)工作者也面臨著更為嚴峻的挑戰(zhàn)。2021年是“十四五”的開局之年，為了更好地關愛保障這支黨在基層的工作隊伍，推動城市社區(qū)工作者隊伍高質量發(fā)展，本文使用SPSS 25.0統(tǒng)計軟件分析了2020年全國29個省(自治區(qū)、直轄市)城市社區(qū)工作者抽樣調查數(shù)據(jù)(1)“社會治理動態(tài)監(jiān)測平臺與深度觀察點網絡建設”項目(以下簡稱“社會治理”項目，http://www.isss.pku.edu.cn/sjsj/qtxm/1293810.htm)，是由民政部政策研究中心牽頭組織的大型社會調查，自2015年起，每年選取全國5000個村居開展入戶或社區(qū)調查。2020年，“社會治理”項目組織開展了“城市社區(qū)工作者”專題調查，在除新疆、西藏外的29個省(自治區(qū)、直轄市)采用分層抽樣的方法獲取4154份有效樣本。其中，社區(qū)(村)黨組織書記和居(村)委會主任(以下簡稱“書記主任”)、除書記主任以外的其他社區(qū)“兩委”成員(以下簡稱“其他‘兩委’成員”)和專職社區(qū)工作者(以下簡稱“專職社工”)各占約三分之一。若無特別說明，本文(包括圖、表)所用數(shù)據(jù)均為此項專題調查數(shù)據(jù)，詳見北京大學開放研究數(shù)據(jù)平臺，https://opendate.pku.edu.cn/。，對城市社區(qū)工作者隊伍的人力資本、職業(yè)化水平與激勵機制進行全面梳理，為加強城市社區(qū)工作者隊伍建設的相關政策創(chuàng)制提供參考。

一、城市社區(qū)工作者隊伍的規(guī)模、年齡與性別分布概況

(一)“十四五”末規(guī)模估算

截至2021年5月，我國人口總數(shù)為14.12億[5]。有研究測算，到2025年這一數(shù)字將會達到14.24億[6]，結合《綱要》在發(fā)展目標中提出的“到2025年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到65%”，按此比例計算，屆時將會有城鎮(zhèn)常住人口9.26億人。按照《規(guī)劃》提出的“每萬名城鎮(zhèn)常住人口擁有社區(qū)工作者18人”的目標測算，到2025年，我國城市社區(qū)工作者隊伍將達到166.61萬人。但是，《規(guī)劃》并未明確這一數(shù)字是約束性指標還是預期性指標，從文中“推動實現(xiàn)”一詞來看，應當屬于預期性指標。從政策導向來看，可以推斷城市社區(qū)工作者的總體規(guī)模將會呈現(xiàn)有序增長的趨勢。

上述規(guī)模估算僅指城市社區(qū)中的職業(yè)化社區(qū)工作者隊伍。實踐中，當社區(qū)面對重大突發(fā)事件時常會采取多種“補充人員”的措施。例如，職能部門或街道干部下沉、工青婦和駐區(qū)單位對口幫扶、社會組織承接政府購買服務、在職黨員向社區(qū)報到、社區(qū)志愿者等。特別是在疫情防控常態(tài)化和鄭州“7·20”特大暴雨災害應對過程中，這些做法已經成為各地快速補充社區(qū)工作力量的慣例操作。這反映出城市社區(qū)工作隊伍人員儲備總量不足，特別是在“管理和服務并重、更加重視服務”的今后很長一段時期，這支隊伍需要得到持續(xù)加強。

(二)平均年齡與性別分布

截至2020年10月，城市社區(qū)工作者平均年齡41.07周歲，中位數(shù)40周歲，分布在21-75周歲區(qū)間。其中31-50周歲區(qū)間占比超過七成，表明這一年齡段的毫無疑問地成為城市社區(qū)工作者隊伍的主體力量。城市社區(qū)工作者的男女比例約為1∶2，女性城市社區(qū)工作者平均年齡39.92歲，總體比男性年輕3.57歲(表1)。由于本次抽樣調查僅對“職務”和“地區(qū)”分布作了控制，因此，可以將“性別”看作是一種自然分布。

表1 城市社區(qū)工作者的年齡與性別分布

考慮時間疊加因素，上述統(tǒng)計結果與近年一些調查研究和地方公開數(shù)據(jù)基本吻合。例如，賈志科等(2015)對南京市54個社區(qū)的調查統(tǒng)計顯示社區(qū)工作者平均年齡36.78歲[7]；王杰秀(2017)基于2015年全國抽樣調查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，顯示社區(qū)工作者平均年齡38歲[8]；結合入職條件來看，僅7.2%的用人單位對城市社區(qū)工作者的性別作出要求，說明城市社區(qū)工作者中女性偏多是就業(yè)者的自主選擇；67%的用人單位對年齡有要求，這是城市社區(qū)工作者隊伍年齡結構青壯年化的一個重要原因。

二、城市社區(qū)工作者隊伍的人力資本現(xiàn)狀

(一)總體情況

實踐中，城市社區(qū)工作者獲取職務晉升的機會和獲得勞動報酬的能力與其教育程度、專業(yè)技能、工作年限、身體健康狀況和政治面貌有關。需要說明的是：教育程度、專業(yè)技能和身體健康狀況是傳統(tǒng)人力資本理論普遍認可的三個要素，但身體健康狀況在本次調查中差異并不顯著，本節(jié)不做展開討論；工作年限在一定程度上標志著對本職工作的熟練和掌控程度，常被當作社區(qū)干部選拔與晉升的重要考量因素之一；政治面貌雖不是傳統(tǒng)人力資本理論中的構成要素，但中國共產黨員的身份是一個普遍認可的“加分項”，特別是在各地大力推行社區(qū)書記主任“一肩挑”的當下，社區(qū)工作者的政治面貌與其職務晉升、勞動報酬的關系十分緊密。

教育程度方面，城市社區(qū)工作者中具有高等及以上學歷的(含在讀)占79.2%，其中具有大學本科學歷的占四成；初中及以下學歷的僅占3.6%。結合入職條件來看，82.2%的用人單位對學歷有明確要求，說明當前城市社區(qū)工作者隊伍的教育程度基本符合用人要求。

專業(yè)技能方面，沒有任何職業(yè)資格等級證書的占64.2%，具備職業(yè)資格證書的占35.9%(含國家認可的助理、中級、高級社工師資格和當?shù)厣绻T資格)。其中，具備國家頒發(fā)的助理社工師資格證書的占比最高(17%)，具備國家高級社工師資格的占比最低(0.6%)。國家認可的高級社工師總體占比最低，一方面是因為等級越高、要求越高、難度越大；另一方面也是由于《高級社會工作師評價辦法》于2018年4月1日才開始施行，與助理和中級社工師評價辦法相比啟動時間較晚。結合入職條件來看，43%的用人單位對社區(qū)工作者的專業(yè)技能或背景有明確要求，但用人單位對如何把握這個標準的自由裁量權較大，一般包括對學歷教育中相近專業(yè)或對既往社區(qū)工作經歷的認可等。從當前社區(qū)管理實際來看，在現(xiàn)階段把職業(yè)資格等級證書作為入職要求確實門檻過高，不利于吸納更多人才的加入。

工作年限方面，城市社區(qū)工作者平均(在職)工作年限為9.2年，中位數(shù)為8年。其中，工作年限在0-5年的占比最高(35.9%)，工作年限6-10年、11-15年的分別占27.35%和19.54%,三者合計占比超過八成，成為城市社區(qū)工作者隊伍的主要力量。結合前文年齡分布情況，可以看出，“青壯年化”的城市社區(qū)工作工作者隊伍還具備一定的職業(yè)穩(wěn)定性。

政治面貌方面，中國共產黨員占75.3%，群眾占20.6%，共青團員和民主黨派分別占3.9%和0.2%。結合入職條件來看，僅30%的用人單位對政治面貌有明確要求，但城市社區(qū)工作者隊伍中的中國共產黨員數(shù)量已經遠遠超過這個標準，這也成為我國基層社區(qū)治理堅定政治立場、踐行初心使命的重要思想保障和組織保障。

(二)區(qū)分職務的人力資本特征

書記主任、其他“兩委”成員和專職社工可以看作一種上下級“科層”關系。實踐中，不同職務對應不同崗位職責和待遇水平，有必要分類對比。采用專家打分法對選項權重賦值后，比較分析區(qū)分職務的人力資本五個要素，結果如下所示(圖1)。

圖1 按職務分的城市社區(qū)工作者人力資本特征

教育程度、專業(yè)技能(資格)和健康自評狀況差異較小。教育程度方面，專職社工得分最高，本科及以上學歷占比達46.9%，書記主任和其他“兩委”成員的這一比例均接近40%。這主要是因為專職社工的入職時間較晚，而近年來越來越多的城市社區(qū)把大專及以上學歷作為入職條件。專業(yè)技能(資格)方面，書記主任得分最高，但優(yōu)勢并不突出。這主要是因為書記主任分組中具有國家中級社工師資格及以上的占比最高(11.6%)。身體健康自評狀況幾乎無差異，得分均為4.03分(采用5分量表)，說明城市社區(qū)工作者隊伍整體健康狀況良好。

工作年限和政治面貌差異顯著。工作年限方面，社區(qū)書記主任平均年齡44.61歲，兩委成員平均年齡40.82歲，專職社工的平均年齡37.79歲。相鄰兩檔職級之間的工作年限相差均約為3年，這主要與舊版《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定的“居民委員會每屆任期三年”有關(2)2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過修改城市居民委員會組織法的決定，居民委員會每屆任期由原來的三年修改為五年。但不少地方的第十屆村(社區(qū))“兩委”班子換屆選舉工作在2017—2018年度完成，這些被訪者尚在任期之內，大多數(shù)城市社區(qū)仍處于“三年任期”向“五年任期”的過渡階段；同時，還有不少地區(qū)在落實中組部、民政部“兩個同步”的要求時，對第十屆(城市)社區(qū)居民委員會選舉時間進行了調整。因此，上述工作年限差距仍與“三年任期”有關。。政治面貌方面，社區(qū)書記主任中的中國共產黨員占比最高，達到94%，其他“兩委”成員中的中國共產黨員占80.7%，專職社區(qū)工作者中黨員占比為50.4%，這主要是因為社區(qū)干部選拔和晉升條件中對中國共產黨員身份的普遍要求。

三、城市社區(qū)工作者隊伍的職業(yè)化發(fā)展水平

無論從政策導向還是實際需要來看，城市社區(qū)工作者的職業(yè)化發(fā)展方向都是十分明確的。因此，有必要對城市社區(qū)工作者的職業(yè)發(fā)展水平作出系統(tǒng)梳理，重點關注其經濟收入、工作內容、勞動強度和保障福利四個方面。

(一)經濟收入

對城市社區(qū)工作者經濟收入的考察包括薪資結構和收入水平兩個指標。從薪酬結構來看，主要有基本工資、薪級、績效、津貼、獎金、加班費和其他收入共七個項目?？紤]到一些地區(qū)對薪資結構中的各個項目的命名不同。問卷設計中的基本工資還包括保底工資、崗位工資，薪級工資還包括技能工資，績效還包括業(yè)績提成，津貼還包括降溫費、取暖費，獎金還包括年終考核獎等?？傮w來看，九成以上的城市社區(qū)工作者薪資結構中包括基本工資，有績效和獎金的約占半數(shù)，有薪級工資和津貼的不到四成，有加班費和其他收入的約占一成。區(qū)分職務的薪資結構差別不大，擁有基本工資的均占九成以上；其他薪酬項目中，書記主任的薪級、績效、獎金和其他收入占比最高，專職社工的津貼和加班費占比最高，其他“兩委”成員各項占比均居中。

從收入水平來看，城市社區(qū)工作者總體月均收入3738元，中位數(shù)3400元。這一統(tǒng)計結果僅用于反映全國平均水平，實際上各地城市社區(qū)工作者的收入水平差異較大。區(qū)分職務的收入水平來看，書記主任的收入最高并與其他職務拉開一定差距，達到4329.11元/月；其他“兩委”成員和專職社工的收入差距不大，分別為3577.2元/月和3307.63元/月。

(二)工作內容

本次調查對城市社區(qū)工作者主要工作內容的設計側重社區(qū)管理和社區(qū)服務(表2)。總體來看，慈善與志愿服務、治安調解、議事協(xié)商和老年人服務占比均過半數(shù)，說明這些事項既是當前社區(qū)工作的重點內容，也占用了較多人手。

區(qū)分職務的主要工作內容當中，除了上述四項工作外，七成以上的書記主任還承擔著社區(qū)黨建工作。值得注意的是，“其他”選項一般在問卷統(tǒng)計結果中占比最低，然而龐雜煩瑣的社區(qū)工作使得該選項總體占比高達45.1%。對文本內容進行關鍵詞匯總合并后發(fā)現(xiàn)，社區(qū)工作者還要承擔至少包括行政事務、“條線”任務和階段性重點工作三大模塊的工作。結合表2內容，可以更為深刻地理解“上面千條線，下面一根針”這個形象比喻。

表2 城市社區(qū)工作者的主要工作內容

另外，在關于工作事項占時排序中，辦公事務占時最多，六成以上的被訪者將其排在第一，入戶訪談和社區(qū)走動占時排名第二、第三。這說明社區(qū)工作者除了需要完成職責范圍內的工作，還需要投入大量時間精力用于聯(lián)系居民群眾。

(三)勞動強度

勞動強度主要從上班制度、加班頻率和工作自主性三個指標測量。上班制度方面，城市社區(qū)主要采用坐班制，占74.9%；采用倒班制的占19.1%。調查過程中，已明確告知被訪者測量的是“排除疫情期間特殊要求”的一般情況。其中，坐班制包含“周一至周五白天工作”和“周一至周五白天工作，周末、節(jié)假日輪流值班”；倒班制指的是“無固定周末，保證社區(qū)一周7天有人”。加班頻率方面，約九成的被訪者存在“上個月加班”情況，其中，周末加班的占九成以上，工作日加班的約占七成，節(jié)假日加班的占六成以上。工作自主性方面，總體得分3.01分，其中，“自主決定工作輕重緩急排序”“自主決定工作節(jié)奏快慢”和“自主調整工作進度”的自主性相對較高，得分均高于3分，“自主安排工作時間”和“工作地點選擇”的自主性相對較低，得分均低于3分(采用5分量表)。區(qū)分職務的勞動強度有所差別，不同職位遵守的上班制度和工作自主性基本無差異，但常規(guī)工作時間之外卻呈現(xiàn)出“職位越高、加班越多”的規(guī)律(表3)。

表3 按職務分的城市社區(qū)工作者加班情況(%)

(四)保障與福利

城市社區(qū)工作的勞動保障水平主要考察勞動合同簽訂情況和“五險一金”覆蓋率，職業(yè)福利水平主要考察法定節(jié)假日執(zhí)行情況和補充福利項目。

勞動合同方面，六成以上的城市社區(qū)工作者已經簽訂了書面勞動合同?！吨腥A人民共和國勞動合同法》明確規(guī)定“建立勞動關系，應當訂立書面勞動合同”。早年的理論界有對居委會是否屬于勞動法上的用人單位存在爭議。本文認為，只要承認居委會屬于依法成立的組織，具有用工主體資格，就屬于勞動法上的用人單位，也就應當與勞動者訂立書面勞動合同。實踐中，城市社區(qū)工作者可根據(jù)當?shù)叵嚓P要求與街道辦、區(qū)職能部門(如民政局)、社區(qū)組織或社會組織、勞務派遣機構等用人單位簽訂書面勞動合同。區(qū)分職務的書面勞動合同簽訂情況差異較大，專職社工中簽訂書面勞動合同的占比最高，達75.8%，其他“兩委”成員和書記主任依次為57.8%和52.8%。

社會保障方面，城市社區(qū)工作者的“五險一金”覆蓋率整體偏低。按照國家相關法律規(guī)定，“五險一金”是勞動者依法從國家和社會獲得物質幫助的權利?？傮w來看，城市社區(qū)工作者的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險覆蓋面較廣，分別達到88.4%和84.8%，工傷保險和失業(yè)保險次之，分別達到70.7%和69.8%，住房公積金覆蓋面較低，為61.5%。與國家有關要求和公開數(shù)據(jù)相比，仍有一定差距。例如，《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》提出“2020年基本養(yǎng)老保險參保率達到90%”[9]；《2020年醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計快報》指出“截至2020年底，全口徑基本醫(yī)療保險參保覆蓋面穩(wěn)定在95%以上”[10]；《國家職業(yè)病防治規(guī)劃(2016—2020年)》要求“到2020年勞動者依法應參加工傷保險覆蓋率達到80%以上”[11]。

法定節(jié)假日方面，國家規(guī)定的五類休假總體執(zhí)行情況較好。享有休息日、法定年節(jié)假日的占九成以上，享有探親假、婚喪假的占七成以上，享有(帶薪)年休假的占六成以上。

補充福利方面，多數(shù)用人單位雖尚未建立傳統(tǒng)意義上的補充福利項目，但對員工的在崗培訓和定期體檢比較重視。設有大病統(tǒng)籌保險(補充醫(yī)療保險)的僅占半數(shù)，設有工作餐的約占兩成，設有商業(yè)保險和住房補貼的均不足一成；設有在崗培訓和定期體檢項目的分別占86.1%和66.3%，體現(xiàn)出用人單位對城市社區(qū)工作者能力素質提升的重視和人文關懷，同時也是一種重要的職業(yè)福利的體現(xiàn)。

四、城市社區(qū)工作者隊伍的激勵機制

激勵機制是通過特定的方法與管理體系，將員工對組織及工作的承諾最大化的過程。在本文指的是激發(fā)和調動城市社區(qū)工作者積極性、主動性、創(chuàng)造性的制度設計，主要包括經濟激勵、發(fā)展激勵和認同激勵三方面內容。

(一)經濟激勵

經濟激勵指的是通過使激勵對象獲得經濟上、物質上的滿足，進而調動積極性、主動性和創(chuàng)造性的手段。城市社區(qū)工作者的經濟激勵主要指的是薪酬，體現(xiàn)了對勞動者事業(yè)心、責任感、奉獻精神、敬業(yè)精神、勤奮精神、創(chuàng)新精神以及工作能力和工作成就的肯定。

從薪資水平來看：2020年全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資為97379元，月均8083.33元[12]。根據(jù)本次調查情況來看，城市社區(qū)工作者的收入尚未達到全國平均水平的一半。即使考慮地區(qū)和職位差異因素，這一數(shù)據(jù)與當?shù)厣鐣骄べY相比仍有一定差距。例如，上海城市社區(qū)書記主任工資平均水平為6828.77元/月，北京為6612.68元/月，而當?shù)厣缙焦べY分別為10338元/月(3)數(shù)據(jù)來源：上海市人力資源和社會保障局《關于2020年本市全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的通知》(滬人社綜〔2021〕193號),http://rsj.sh.gov.cn/tqt_17742/20210827/t0035_1402098.html。和8847元/月(4)數(shù)據(jù)來源：北京市人力資源和社會保障局《歷年北京市全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資》，http://rsj.beijing.gov.cn/bm/ywml/202007/t20200717_1950961.html。。

從薪酬結構來看：薪酬結構中的基本工資主要起到基本保障作用，體現(xiàn)的是對勞動者起碼的尊重，對勞動者能力大小與貢獻高低的區(qū)分度不大；基本工資以外的部分才屬于經濟激勵的范疇，但這些項目對勞動者的激勵效果又不盡相同，而且存在明顯的“缺陷漏項”。本文認為，任何普惠性質的薪酬項目都不具備激勵效果或激勵效果非常微弱。例如，一些單位的加班費是以下班之后在單位的工作時間來考量，這就可能導致員工的道德風險——為了獲得無差別的加班費而“磨洋工”，也就背離了有效激勵的初衷。

結合調查數(shù)據(jù)來看，城市社區(qū)工作者的收入自評總體綜合得分為2.6分(采用5分量表)，說明被訪者對當前收入比較不滿意。其中，“月收入滿意度”主要考察被訪者對收入水平的總體感受；“與當?shù)厮吮取敝傅氖桥c當?shù)仄渌袠I(yè)就業(yè)者相比；“與同業(yè)者比”指的是與同樣從事城市社區(qū)工作的就業(yè)者相比；“收入是否合理”指的是就自身能力和工作付出來說，當前薪酬是否合理。區(qū)分職務的收入水平自評得分遵循著“收入越高、感受越好、得分越高”的規(guī)律，可以看出平均收入最高的書記主任對四個問題的自評得分都是最高，而平均收入最低的專職社工的自評得分也都最低(表4)。

(二)發(fā)展激勵

發(fā)展激勵一般包括縱向、橫向和中心向(核心向)三個維度，在任一維度上獲得正向回饋都能形成有效激勵。縱向發(fā)展，指的是職位層級發(fā)生變化，如職級、職務與職稱的晉升。人才向上流動是最為常見的一種發(fā)展激勵，但是由于職務職級的晉升比例有限，因此這個路徑上的通道較窄。橫向發(fā)展，指的是崗位調動和職責變化，如輪崗、掛職、平調、借調、抽調等。目的是使人員能夠流動到一個自己喜歡或適應的、能夠充分施展自己才華的崗位。較低層級的職數(shù)一般大于較高層級的職數(shù)，因此這條路徑上通道較寬。中心向發(fā)展，指的是與權力核心或決策中心的距離發(fā)生變化，如責任、決策權、影響力以及來自上級信任的增加。這種變化沒有明確的“刻度”，既可以體現(xiàn)為中長期的委任，又可以體現(xiàn)為某件(類)具體工作上的授信，因此，這條路徑上的通道最寬。

表4 按職務分的城市社區(qū)工作者收入水平自評

本次“社會治理”項目涉及的主要是縱向發(fā)展激勵，未設計橫向發(fā)展激勵和中心向發(fā)展激勵相關問題，但結合往年追蹤調查情況和實踐做法來看，這兩個維度的激勵措施十分有限?？v向激勵是各地城市社區(qū)工作者隊伍發(fā)展激勵的主要形式，74.8%的被訪者表示當?shù)貙嵭辛松鐓^(qū)工作者“干部優(yōu)先選拔”的人事政策。通過對公開政策的溯源可以發(fā)現(xiàn)，各地將社區(qū)工作者納入干部優(yōu)先選拔對象的政策創(chuàng)制主要起步于黨的十九大召開之后，特別是疫情防控過程中，社區(qū)工作者的奉獻擔當和重要作用得以充分彰顯，各地密集出臺了社區(qū)工作者“干部選拔優(yōu)先”政策。相信在不久的將來，這項打通社區(qū)工作者向上通道的人事政策將會在城鄉(xiāng)社區(qū)得到更快普及和有效落實。

(三)認同激勵

認同激勵指的是由于來自內部或外部的肯定而產生的激勵作用，一般分為自我認同和社會認同。由于本次調查對象是城市社區(qū)工作者本人，未對社區(qū)工作者的社會認同開展直接調查，本文選取自我認同和職業(yè)認同兩個量表(采用5分量表)來進行測量(表5)。職業(yè)認同并不等同于社會認同，但是，職業(yè)認同作為一種被訪者對所從事工作的認可程度和社會價值評價，具備認同激勵的屬性，因此，將其納入認同激勵測量指標。

表5 城市社區(qū)工作者的自我認同與職業(yè)認同量表

自我認同方面總體平均得分3.99分，說明被訪者的自我認同感很高。分項得分超過4分的由高到低依次是A4(4.26)、A5(4.12)、A8(4.09)、A7(4.05)、A9(4.02)，這些題目都與工作實際和工作成效結合緊密，正向反饋的感知更為直接。區(qū)分職務的自我認同平均得分依次為書記主任4.16分、其他“兩委”成員3.95分、專職社工3.85分；分項來看，書記主任的對量表中各項自評得分均為最高，專職社工各項得分均為最低(表6)。

職業(yè)認同方面總體平均得分3.73分，說明被訪者的職業(yè)認同感較高。分項得分超過4分的由高到低依次是B8(4.73)、B5(4.24)、B3(4.09)、B4(4.09)、B6(4.06)，這些項目主要反映的是被訪者對工作本身的認可程度；唯一一項低于中間值的是“工作是否有面子”，總體平均得分僅為1.94分，而這恰恰是該量表中與“社會認同”關系最為密切的一道題目，反映了被訪者對本職業(yè)社會評價的主觀感受。說明城市社區(qū)工作者盡管對工作本身認可度較高，但并不認為這是一份“有面子”的職業(yè)。區(qū)分職務的職業(yè)認同平均得分依次為專職社工3.82分、其他“兩委”成員3.77分、書記主任3.62分，這一排序與自我認同剛好相反(表6)。

表6 按職務分的城市社區(qū)工作者自我認同和職業(yè)認同得分

五、結論與建議

綜上所述，當前城市社區(qū)工作者隊伍呈現(xiàn)出三個特點：第一，結構不斷優(yōu)化，以青壯年為主體的城市社區(qū)工作者隊伍已經形成，人力資本價值穩(wěn)步提升；第二，職業(yè)化發(fā)展日趨完善，基本收入和基本權益能夠得到有效保障，勞動保障和職業(yè)福利初具雛形，用人制度更加規(guī)范，職責分工更加明確；第三，激勵機制正在探索建立，經濟收入與職務職級掛鉤、晉升提拔與人力資本掛鉤的激勵機制已經普遍建立，其他激勵措施的有效性仍有較大提升空間。總的說，城市社區(qū)工作者隊伍專職化、專業(yè)化的發(fā)展目標明確，發(fā)展基礎扎實，制度環(huán)境良好，保障措施有力。下一步，要從補短板、強弱項的角度，重點考慮科學構建激勵機制與加強有效激勵，持續(xù)推動這支隊伍高質量發(fā)展。由于基層群眾性自治組織具有公共部門屬性，對城市社區(qū)工作者激勵機制的設計應在符合社會效益的框架下進行，宜采用較為溫和的激勵模式。建議重點從以下三個方面總體謀劃。

(一)建立符合職業(yè)特點的薪酬制度

一是進一步優(yōu)化薪酬結構?？茖W合理的薪酬設計要向關鍵崗位和優(yōu)秀人才傾斜，要能夠體現(xiàn)員工的能力大小與貢獻多少的區(qū)分度。針對不少地方城市社區(qū)工作者薪資結構中存在的明顯“缺項漏項”問題，可以借鑒上海城市社區(qū)工作者的“三崗十八級”薪酬制度和北京城市社區(qū)工作者的工資結構，科學設計分層分類的薪酬體系。盡快推動實現(xiàn)專業(yè)技能等級工資與職務職級工資在薪酬體系中具有同等地位，這一做法還能助推城市社區(qū)工作者中“持證”人員比例上升；同時，明確薪級工資、績效工資成為城市社區(qū)工作者薪酬結構中的固定組成部分，堅決維護勞動者享有加班工資的合法權益。

二是建立科學合理的收入調整機制。城市社區(qū)工作者的總體收入水平低于當?shù)厣缙焦べY，這主要是由人力資本定價必須符合市場規(guī)律所決定的，不宜以此為理由盲目追求城市社區(qū)工作者收入水平趕超當?shù)厣缙焦べY。當然，的確還有一些地方把社區(qū)工作者工資標準定得過低，并且多年沒有增長。地方政府要因地制宜、應勢而動，盡快建立科學合理的增資機制。比較穩(wěn)妥的做法是建立社區(qū)工作者收入與當?shù)厣缙焦べY的聯(lián)動機制。近年來，北京、上海、昆明、大連、廣州等地相繼改革，建立了社區(qū)工作者收入水平與當?shù)厣缙焦べY聯(lián)動機制，一些城市社區(qū)主、副職干部的收入水平甚至超過當?shù)厣缙焦べY，這些舉措對于堅定信心、提振士氣起到積極作用。隨著城市社區(qū)工作對員工的知識儲備和專業(yè)技能的要求不斷提高，城市社區(qū)工作者這個職業(yè)的含金量也在不斷增加，收入水平超過當?shù)厣缙焦べY只是時間問題。

三是設立特別津貼制度。津貼、補貼的種類、發(fā)放范圍和標準一般由國家統(tǒng)一規(guī)定，沒有統(tǒng)一規(guī)定的，各地街道社區(qū)可在政策允許的范圍內結合工作需要自行設立項目。特別是面對重大突發(fā)公共事件時，應當在法定加班工資基礎上設立特別津貼。2020年3月3日，中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組印發(fā)《中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組關于全面落實疫情防控一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者關心關愛措施的通知》[13]。2020年3月6日，民政部印發(fā)《民政部關于貫徹落實中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組〈關于全面落實疫情防控一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者關心關愛措施的通知〉的通知》[14]，要求各地民政部門切實把關心關愛疫情防控一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者的政策措施落實到位。不少地方密集出臺關愛社區(qū)工作者的具體舉措，落實疫情防控期間加班工資、臨時性工作補貼等待遇保障，補助標準由當?shù)厝嗣裾鶕?jù)本市相關政策、結合疫情防控任務和工作強度確定。這些政策文件對激勵和保障疫情防控一線的社區(qū)工作者起到重要作用。以此為契機，國家層面可以適時地將社區(qū)工作者特別津貼制度在有關政策文件中確立下來。

(二)拓寬職業(yè)發(fā)展渠道

一是全面推行職務職級與技術職稱的晉升“雙通道”。職務職級方面，對表現(xiàn)突出的社區(qū)工作者，優(yōu)先納入社區(qū)“兩委”換屆推薦人選，在招錄公務員或事業(yè)單位工作人員時同等條件下優(yōu)先考慮；對領導有力的社區(qū)書記、主任，優(yōu)先推薦街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))領導班子提名人選，增加進編比例、專項選任到事業(yè)單位領導崗位。專業(yè)技術職稱方面，盡快建立社區(qū)工作專業(yè)技術職務級別與行政級別的對應關系，推行“社工師”職稱聘任制度；地方政府特別是街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))一級要強化政策落實，對通過全國統(tǒng)一社會工作者職業(yè)資格考試、已經注冊并且實際從事社區(qū)工作的社區(qū)專職工作者，應保障相應的薪酬福利待遇。

二是支持鼓勵城市社區(qū)工作者的“跨界多元”發(fā)展。探索建立城市社區(qū)工作崗位輪崗制度，鼓勵城市社區(qū)工作者在不同工作崗位上進行歷練，讓他們有機會承擔不同的崗位職責，接觸不同的服務對象，推動實現(xiàn)人崗匹配、人盡其才，讓他們能夠在自己喜歡的、適應的崗位上充分發(fā)揮才干。設置“全科社工”工作崗位，充分挖掘潛能，培養(yǎng)一專多能的復合型人才，讓有能力的人承擔更多的職責，讓有理想的人有機會做成事。支持城市社區(qū)工作者在社區(qū)社會組織、志愿者組織中任職，充分利用城市社區(qū)工作者熟悉居民了解社區(qū)的優(yōu)勢，鼓勵他們在服務社區(qū)的各類社會組織中兼職、掛職，參加各類公益創(chuàng)投項目。充分激發(fā)城市社區(qū)工作者的創(chuàng)新活力和創(chuàng)業(yè)熱情，支持專業(yè)技術人員到企業(yè)掛職、參與項目合作、兼職創(chuàng)新或者在職創(chuàng)辦企業(yè)，保留其工作關系和職稱競聘資格；有條件的社區(qū)還可以投資設立公司或設立內部“天使投資”部門，支持城市社區(qū)工作者開展從事與社區(qū)管理、社區(qū)服務相關的創(chuàng)業(yè)項目。

三是充分發(fā)揮基層組織的凝聚力與號召力。積極吸納優(yōu)秀的城市社區(qū)工作者加入基層黨組織，把城市社區(qū)工作者隊伍作為黨在基層培養(yǎng)人才、發(fā)現(xiàn)人才的根據(jù)地。加強集體協(xié)商的決策參與機制，突破編制、身份、崗位等限制，鼓勵“兩委”班子外成員參與當?shù)亟值郎鐓^(qū)的各項決策討論，在協(xié)商民主中達成共識、增進理解。適當提高工作自由度，結合社區(qū)治理經常需要“走街串巷、走門串戶”的工作特點，鼓勵城市社區(qū)工作者自由安排工作節(jié)奏、工作進度、工作時間和工作地點。重視組織文化建設，引導城市社區(qū)工作者對職業(yè)成功重新定義，摒棄社會上的“唯金錢論”和“唯地位論”等庸俗成功主義思想，牢固樹立“以人民為中心”的理想信念，營造積極健康、奉獻擔當?shù)膬r值取向，把社區(qū)工作打造成為一個價值實現(xiàn)平臺。

(三)增強自我認同與社會認同的協(xié)同激勵

一是加快職業(yè)身份認定。從身份特征來看，絕大多數(shù)城市社區(qū)工作者既不是公務員編制也不是事業(yè)編制，具有群眾團體和社會組織的屬性，但在現(xiàn)行的職業(yè)分類中尚無明確分類。這也是他們退休之后身份認定難、缺乏保障的主要原因?，F(xiàn)行的《中華人民共和國職業(yè)分類大典(2015年版)》把基層群眾自治組織負責人列在第一大類“黨的機關、國家機關、群眾團體和社會組織、企事業(yè)單位負責人”，而除負責人以外的其他社區(qū)工作者尚沒有明確的職業(yè)分類歸屬。按照現(xiàn)行分類標準，把社區(qū)工作者列入第三類“辦事人員和有關人員”和第四大類“社會生產服務和生活服務人員”都有一定的合理性，但均沒有從根本上體現(xiàn)社區(qū)工作者的職業(yè)身份?？紤]到社區(qū)工作者從事的社區(qū)管理與社區(qū)服務工作對專業(yè)化、職業(yè)化有著較強要求，建議2021年啟動修訂的新版《中華人民共和國職業(yè)分類大典》(5)信息來源：2021年4月29日人力資源和社會保障部網站政府信息公開《關于征集對〈中華人民共和國職業(yè)分類大典(2015年版)〉修訂意見建議的通告》，http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/jcgk/zqyi/202104/t20210429_413966.html。能夠將專職社區(qū)工作者納入第二大類“專業(yè)技術人員”范疇，并據(jù)此認定職業(yè)身份和匹配退休待遇。

二是充分賦權賦能。加強城市社區(qū)工作者在崗培訓和繼續(xù)教育，提升專業(yè)技術能力，增強服務群眾本領，在高質量服務社區(qū)居民的過程中收獲更多的“點贊”。進一步深化“放管服”改革，避免低水平重復性勞動給城市社區(qū)工作者帶來的工作倦怠和“職業(yè)枯竭”困境，為城市社區(qū)工作者更好地發(fā)揮社會功能、更好地成就自我創(chuàng)造條件，使之把寶貴的時間和資源投入到解決實際問題的工作中。優(yōu)化考核評價方法，在公開、公平、公正的基礎上，可以對城市社區(qū)工作者的考核采用組織考核與群眾評議相結合的方式，在權重占比上可適當向后者傾斜。

三是加強梯隊建設“傳幫帶”機制。鼓勵引導年長的、富有經驗的社區(qū)工作者培訓指導年輕的、缺乏經驗的社區(qū)工作者，并對幫扶者給予適當?shù)奈镔|獎勵。這樣既可以防止老員工的工作廢退，促進其知識更新，在幫助新同事的過程中獲得認可；又可以使新員工盡快熟悉社區(qū)工作，有效開展工作，在被幫助的過程中感受到組織的溫暖。

四是推動表彰褒揚向基層傾斜。表彰褒揚是重要的精神激勵，也是城市社區(qū)工作者在社區(qū)社會網絡中提升威望、贏得尊重的有效激勵方法。政府有關部門應加大表彰獎勵、評優(yōu)評先向社區(qū)一線傾斜力度，及時發(fā)現(xiàn)、樹立、宣傳一批先進典型，優(yōu)先推薦為“最美城鄉(xiāng)社區(qū)工作者”“中國好人”“最美人物”等。