疫情中的法治財政保障

王樺宇上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授、財稅法研究中心副主任

本次抗擊奧密克戎疫情期間的財政保障主要體現(xiàn)在應(yīng)急管控的“以快制快”、抗疫物資的“物盡其用”、資金分配的“規(guī)范透明”等三個方面。

在本次抗擊奧密克戎上海疫情的政府應(yīng)對中，相對充裕的財政資金保障以及“八方支援”的舉國體制發(fā)揮了極其重要的作用。財稅事項關(guān)乎政府預(yù)算這個納稅人的“錢袋子”，關(guān)系到突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的保障體制機制，在極為正當?shù)膽?yīng)急情形下，盡管抗疫經(jīng)費的籌集、調(diào)撥與使用受到預(yù)算法的實體規(guī)范和程序約束，也應(yīng)注重財政資金安排的應(yīng)急性、快速性和有效性。

擁有2500萬人口的上海抗疫的經(jīng)驗，未來可以在后續(xù)的疫情抗擊實踐中加以比照和借鑒，并對因為疫情突發(fā)未能做得更好的地方加以改善，因地制宜做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)籌安排。概括來講，本次抗擊奧密克戎疫情防控期間的財政保障主要體現(xiàn)在應(yīng)急管控的“以快制快”、抗疫物資的“物盡其用”、資金分配的“規(guī)范透明”等三個方面。

以快制快：

面向疫情管控的應(yīng)急財政保障

中國的國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一，就是“堅持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事”。本輪奧密克戎疫情傳播更快，雖然絕大部分均為無癥狀或輕癥感染者，且重癥患者很少，但給上海以及全國帶來潛在擴散風(fēng)險。在上海疫情上升到全域管理之際，中央制定了“以快制快，盡銳出戰(zhàn)”的策略，堅持動態(tài)清零總方針。來自解放軍和全國各地醫(yī)療戰(zhàn)線的專業(yè)醫(yī)護人員奔赴上海，上海及周邊基本生活用品生產(chǎn)銷售單位緊急馳援上海，從交通運輸引導(dǎo)到疾病預(yù)防控制再到財政資金支持，在盡可能保障特大城市核心功能運行的基礎(chǔ)上，對關(guān)鍵行業(yè)、重點機構(gòu)進行嚴格的閉環(huán)管理，這些都是中央和國家層面的總體部署、整體調(diào)控和系統(tǒng)安排。這種“一方有難，八方支援”“各方面迅速行動起來”的體系化干預(yù)和處置的快速反應(yīng)及全民動員能力，是與中國特色社會主義制度和國家宏觀層面治理體系與能力建設(shè)緊密相關(guān)的，對提升和強化應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置及保障能力至關(guān)重要。

“集中力量辦大事”既是一種治理優(yōu)勢，也是一種體制機制，更是一種理念方法。在實際工作中“集中力量辦大事”，需要準確理解集中，科學(xué)匯集力量，認真辦好大事。突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置和疫情防控的工作重點在于：一是要科學(xué)遏制疫情擴散，比如在“四應(yīng)四盡”原則指導(dǎo)下緊急建設(shè)市、區(qū)兩級方艙醫(yī)院和臨時隔離點，發(fā)揮有關(guān)部門的各自職能和專業(yè)優(yōu)勢;二是要加強防控與救治，抽調(diào)全國各地醫(yī)護力量，增加生活與醫(yī)療物資的供給。前述兩項工作，都需要物資、人員和經(jīng)費的迅速、有效和充分跟進。在落實疫情防控的保障措施方面，重點和關(guān)鍵首先是要做好財政保障——集中充裕的財力做好疫情防控阻擊戰(zhàn)的經(jīng)費保障。公共財政的主要職能就是提供滿足公共需要的產(chǎn)品與服務(wù)，而應(yīng)急財政作為公共財政的特殊情形需要為公共衛(wèi)生提供更為及時充分的有效保障。從來源上講，保障疫情防控的財政經(jīng)費既包括中央財政經(jīng)費，又包括地方財政經(jīng)費，在內(nèi)容構(gòu)成上還包括醫(yī)療保險資金。在中央和地方的預(yù)算“大盤子”中，公共衛(wèi)生支出和應(yīng)急保障支出都能為此次疫情防控提供支出科目類的有利支撐，如果確有不足則可以通過法定的預(yù)算調(diào)整程序加以保障。

物盡其用：

面向基層民生的績效財政保障

“兵馬未動，糧草先行。”在疫情防控阻擊戰(zhàn)中，應(yīng)急保障體系和能力建設(shè)特別關(guān)鍵，作為疫情防控保障的基礎(chǔ)和重要支柱，物質(zhì)保障和經(jīng)費保障尤為重要。新型冠狀病毒從最初出現(xiàn)到最終確認再到不斷變異持續(xù)較長過程，此次奧密克戎的傳播性和毒性呈現(xiàn)何種具體特點，也是在不斷幾何級感染人數(shù)的增長中才得到具體明確的答案。奧密克戎分株的傳播速度和影響范圍決定了應(yīng)予負責(zé)的政府層級及財政保障水平，但這也是社會公眾認知中關(guān)于此次疫情快速擴展信息預(yù)警和相關(guān)應(yīng)急措施偏晚的主要原因。疫情防控財政資金的應(yīng)急響應(yīng)、總攬調(diào)度、有序撥付及其保障機制的建立非常重要，是確保疫情防控及時性和有效性的總樞紐和總抓手。績效評價作為近年來我國財政預(yù)算管理工作的重點，是指財政部門、預(yù)算部門和單位，依據(jù)設(shè)定的績效目標，對項目支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀公正的測量、分析和評判，是我國建立現(xiàn)代財政制度、提升財稅領(lǐng)域治理水平的重要抓手。在疫情防控過程中，對財政資金的科學(xué)調(diào)撥和有效使用，真正做到抗疫物資和經(jīng)費的“物盡其用”，是績效財政觀對財政保障機制的必然要求。

在此次上海疫情防控過程中，全域靜態(tài)管理背景下2500萬市民的封閉式家庭“吃喝住用”首先就要管起來，民生基層保障類的物資需要得到優(yōu)先保障就非常重要。蔬菜、嬰幼兒用品、米面油主食和重點人群常用藥品等日常生活保障類物資是最剛性的保障需求，需要重點加以考慮;大批跨區(qū)域的生活物資、防疫物資的采購和運輸保障也是疫情防控過程中非常重要的節(jié)點，也需要特別保障;方艙醫(yī)院和隔離設(shè)施的搶建以及相關(guān)物資人力的財政保障也非常關(guān)鍵，需要及時保障到位。作為績效管理的財政保供而言，重點是把錢花在刀刃上、刀尖上，在“搶時間”的基礎(chǔ)上將財政資金“撥得準、付得快、管得好，用得足”。

規(guī)范透明：

面向社會公平的法治財政保障

在傳染病防治工作中，中央政府和地方各級政府依照《傳染病防治法》和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定各自行使自身職權(quán)，承擔(dān)法定義務(wù)和責(zé)任，保障全國和各自轄區(qū)的納稅人及居民生命健康安全。就社會公眾看來，疫情防控期間舉國上下團結(jié)一致共同抗擊此次疫情。按照目前醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央和地方財政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分改革方案，傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告和處理屬于中央與地方共同財政事權(quán)，由中央和地方按照規(guī)定比例分擔(dān);全國性或跨區(qū)域的重大傳染病防控等重大公共衛(wèi)生服務(wù)屬于中央事權(quán)，由中央財政承擔(dān)支出責(zé)任。此次上海疫情，動用了全國的醫(yī)療資源和保供資源，國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和中央督導(dǎo)組現(xiàn)場調(diào)度指揮，以確保民生保障和防疫物資能夠充足、有效和透明地予以分配，在面向社會公平基礎(chǔ)上發(fā)揮其最佳效能，這也說明上海的疫情已經(jīng)是作為全國疫情防控的一個重要部分來決策和應(yīng)對。從國家法治治理的視角來看，法治作為規(guī)則之治，體現(xiàn)了人民對治國規(guī)律的理性認識，蘊含著人們普遍認可的價值準則。法治化的財稅治理可以為應(yīng)對公共衛(wèi)生應(yīng)急事件提供比較科學(xué)的應(yīng)對方案和更加有力的物資保障。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對期間，財政部和地方各級財政部門撥付的財政資金，主要在應(yīng)急管理支援、抗疫資金安排和社會穩(wěn)定兜底等三個方面充分發(fā)揮物質(zhì)保障、社會紓困和信心重塑的綜合功效。在“集中力量辦大事”大局觀念下，尤其需要注重三個思維的把握：一是民生思維，即應(yīng)該以民眾的最大利益和關(guān)切作為政策制定的出發(fā)點和落腳點，在財政保障上優(yōu)先保障民生福祉，只有民生保障好了，社會才能安定，抗疫才有更加廣泛的民意基礎(chǔ)和民眾配合度;二是法治思維，即應(yīng)該以法治化的手段強化民主決策機制的剛性，將專家優(yōu)勢、社會共識和行政決策更好融合起來，使其真正成為“集中力量辦大事”過程中“決策失范”的控制閥;三是效能思維，即構(gòu)建效能型政府，完善服務(wù)型行政體制，深入推動數(shù)字政務(wù)建設(shè)和應(yīng)急保障體系與能力建設(shè)，更加優(yōu)化服務(wù)為民的基本理念，使常態(tài)化政府治理模式能夠應(yīng)對多變的經(jīng)濟社會環(huán)境和突發(fā)公共衛(wèi)生事件。與此同時，在大力加強政府治理體系和能力現(xiàn)代化的當前語境中，尤其需要抓住“錢袋子”這個關(guān)鍵的牛鼻子和突破口，特別是要注重在“集中力量辦大事”框架下的突發(fā)公共事件應(yīng)對和財政治理效能最優(yōu)化。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com93E95240-45EF-4A3E-8BD1-FDD068A75D6F