PPP項目建設過程中的合同與造價管理措施

李旺

當前，PPP模式在工程建設領域得到了較為廣泛地運用。論文從PPP模式的角度切入，先從PPP合同簽訂前期和簽訂過程兩方面闡述了合同管理工作中的常見問題及對策，進而從前期準備階段、工程設計和工程施工等階段探討造價控制和管理過程中存在的問題及對策，以供相關項目參考。

一、PPP模式概述

地方政府的債務近些年來漸漸增多，在公共服務領域以及基礎設施建設中，PPP模式的廣泛應用很大程度上促進了地方經濟持續穩定增長。為了適應社會發展的需要，業內對PPP模式進行了優化和改進，使參與PPP項目的各方更好地發揮實力，并增加了企業向前發展的動力，成本管理在整個PPP項目的建設中最為重要。

PPP模式被廣泛應用于市政項目中，PPP模式建立了政府和社會資方的合作關系，通過訂立合同、項目入庫的形式明確規定雙方的責任、權力和義務。PPP模式對成本的控制有自己的方式，讓參與方以各自的成本為目標，實現控制整個工程成本的目的。

二、合同管理常見問題及對策

1.PPP合同簽訂前期。市政道路項目具有項目較復雜、涉及領域廣、項目建設周期長的特點。建設運營期的各種要求、各類困難和問題很難在當前的招標模式下被明確表達出來。同時，我國的基礎設施建設處于快速發展期，企業為了快速發展并參與特定活動，常常導致前期的研究工作不夠完善，這給項目帶來較多不利影響。例如：實施不順利、工作的前期難度提高以及項目運營后的收益不佳等。根據目前PPP項目的情況，需要特別注意以下工作。

①初步設計階段。在初步設計階段中不能很好地體現項目成本情況，主要由于在目前項目中初步設計的圖紙較簡單。但是如果項目公司與施工單位、圖紙設計單位配合好，結合成功經驗、實際情況、特點后展開工作，也可以得到項目優化的空間。前期很多工作中都要考慮投資的合理性以及施工的便利性，比如管線改遷、各類施工、各類征遷所涉及的交通組織等各種因素。同時，由于當前有很多影響項目成本的情況發生，比如信息價和無價材料倒掛的情況。在此階段公司應結合實際情況了解和考察各種材料的價格和供應商，對項目成本起到控制作用，降低項目成本，為工程建設節約資金。②設計施工圖階段。與前期相比，項目的投資收益會受到施工設計圖水平的影響，同時施工圖紙也會對前期征地拆遷改造的工作量造成影響，盡可能完善圖紙，降低材料等方面的成本。項目公司要分析各項指標、計算工程量、確定材料價格以及選擇計價依據。

2.合同簽訂。在談判合同時要明確關鍵點，例如明確修訂決策階段的要求。通常在運用可行性分析時，項目相關人員在報告中提出修改審查意見，可行性分析的過程中要采取更有效的管理措施。在合同談判時明確雙方的義務和責任，通過談判公平分擔項目風險。在實行分攤操縱時，有能力的一方必須承擔最為主要的那部分責任，雙方共同承擔風險程度不能確定的部分責任。后期根據各方對風險承擔的比例來確定投資回報。

三、造價控制管理存在的問題

1.工程造價控制前期準備階段。高速公路PPP項目建設過程中，前期的準備工作至關重要，不能一味按照傳統的方式去設計編制方式和思路，為了適應新的項目工程，要改變和調整方式，否則很難對造價管理起到作用，從部分項目對比來看，可以發現一些問題：首先是調控和審批行業主管部門的工作，傳統的工程融資模式與PPP模式有些差別，兩者在工作的綜合性要求方面不同，工作的審批也存在不同，對造價的控制力度受到政府部門有無經驗的影響;其次是關注工程方案的重要性，主要對其完善和修飾，在建設工程中政府與企業合作，傳統建設模式、技術設計不夠深入將降低公路工程中PPP項目的造價控制水平。在工程造價控制前期準備階段最重要的是以上兩個方面。

2.工程設計階段。高速公路PPP項目設計階段，動態的控制模式沒有被過多采用，對質量過分重視，沒有關注工程的材料、技術、工藝及技術相關成本，在實施時特別容易缺失主動性，造價成本因市場波動而出現波動，大幅增加造價控制的難度。PPP項目設計施工總體承包模式與傳統項目不同，深度貧困地區政府要求實行“容缺機制”，同時開展設計與施工導致施工存在不確定性，項目存在超預算的風險。此外，存在某些不夠全面的設計內容，沒有做好對沿線地下管線、水文、自然環境、地質、現有交通條件、征地拆遷等的調查研究，與實際情況有較大偏差，這種情況給投資控制造成了較大難度。

3.工程施工階段。①資金融資。a.政府層面。工程的建設進度以及撥款進度受到部分因素的影響，比如溝通協調、資本金籌措、政策調控等。高速公路建設的項目有較大的投資額，相應較大的投資額來自政府，西部不發達地區的政府財政能力比較薄弱，在PPP項目的實施的過程中沒有足夠的財力用于項目資本金的繳納，這種情況對不發達地區中的PPP項目產生了制約，政府財力不夠是制約發展的主要原因。b.企業層面。因為企業資金較為匱乏，擴充資金來源的方法有限，產生不確定市場等問題，企業的投資沒有到位，同時公路建設原材料砂石的短缺、不便利的運輸條件、不斷上漲的材料價格都會對工程建設過程產生影響，使管理工程的造價難度增加。c.合作關系。各個施工單位與項目管理公司既有合作關系也有管理關系，施工總包單位既是運動員又是裁判員，不夠完善的合同條款會造成經營與造價控制中存在風險。

②變更管理。PPP項目在施工階段還會出現設計、工期以及施工變更等現象，需經過建設單位代表、設計單位代表、監理單位代表以及施工單位代表確認后，由總監理工程師簽發變更令方可發生，這就給建設單位、施工企業的工程項目造價控制帶來重重困難。為此，在具體的施工過程中，各個參建單位必須嚴格把關，禁止通過變更擴大工程項目建設規模，減少和降低由于變更引起的工程投資增加。對于確實難以避免的變更，甲乙雙方應當根據工程項目的實際情況與合同約定的內容，認真分析變更產生的原因（外部環境、工程地質、項目優化等），當意見出現分歧時，合理利用第三方協調職能，通過第三方明確自身的責任，對于由于建設單位、設計單位引起的變更，經建設單位確認后方可進行變更并計量，如果由于承包商原因引起的變更導致的損失應由承包商自行承擔，不得增加費用。

③簽證管理。a.現場簽證作為PPP項目在施工階段一項常規性工作，在具體的施工過程中需要監理工程師加大現場管理力度，嚴格管理施工現場簽證工作，隨時掌握工程項目造價變化情況，并監督施工企業嚴格按照施工組織進行施工，一旦出現變更，要及時計算因變更而產生的費用，認真合適，規范簽證。b.工程項目在建設階段，簽證管理可以實現造價控制目的，大部分工程項目是由于簽證管理不嚴格，輕則給工程項目的建設質量帶來影響，重則給施工企業帶來不必要的經濟損失。

四、PPP模式下造價控制與管理措施研究

1.優化造價前期管理工作。在造價管理的前期階段，政府以及企業都要發揮作用，提升造價管理的質量。政府要對相關政策仔細研究便于后續制定與調整，特別是在建立項目管理體系、籌措資本金、政策審批和合同管理等方面，要深入研究政策，與工程造價管理結合來實踐，及時調整管理政策。企業要將自己的市場優勢發揮出來，針對實際內容以及概預算方式積極與設計部門溝通，著重關注專業的造價與編排，由項目公司的管理人員完善現有的編制方式。

2.在設計階段融入市場因素。在設計階段，建設高速公路PPP項目的過程中，設計勘察是不可缺少的一個步驟，設計勘察主要的依據是國標、地方規章制度、部頒規范。要保證工程基礎資料的完備性，主要包括環境、征遷、地質、水利水保、植被等資料，并對方案調查比較選擇，讓方案可以達到設計規定，盡量避免和減少施工中的不確定性變更。要嚴格執行設計文件中政府主管部門的批復意見，項目的建設標準不得隨意降低或擴大，如果因為特殊的原因要改變建設內容與規模，需及時根據工程變更程序上報審批。

在設計的過程中，各個單位的管理人員應該及時參與到設計中，這些管理人員主要為社會投資人、項目實施機構、項目管理公司等單位。在設計造價成本時及時預測技術、原材料、政策、人力等因素可能產生的變化，提前研究制定出動態的預測方案，規避工程實施中的風險，保證工作順利開展，并且將市場因素融入于其中。

3.施工階段合同與造價管理。①對于工程項目在建設過程中與工程造價相關的隱蔽工程項目，監理工程師應當會同業主、施工企業一同測量和確定。②需要按照施工組織要求施工的，在不發生變更的情況下不作簽證，對于設計單位或者業主提出的變更，在經監理工程師確認后，向施工企業下發下達工程變更令，由施工企業據此開展施工并及時辦理工程量簽證。③在整個PPP項目施工階段，原材料加強控制也十分重要，為此施工企業應及時分析原材料市場變化趨勢，在原材料的采購過程中遵循“質量好、價格低、運距短”的原則，堅持按照定額確定原材料實際消耗量，實行限額領料制度，定期盤點，隨時掌握原材料的消耗情況。④待工程項目竣工之后，應加大竣工決算的重視程度，竣工決算是正確反映工程項目實際造價和投資效果的重要文件，及時和準確的竣工決算對于造價管理水平提升、總結施工經驗教訓等方面都具有極其重要的現實意義。

五、結語

PPP項目一般是較大型的公共項目，其合同主要約定利益相關方的權、責、利等方面，涉及的利益相關方關系復雜、條線多，其中的核心關系主要是政府與企業之間的關系。PPP項目的施工合同管理包括多項內容，主要為變更管理、合同管理和風險管理等。在合同管理的過程中，要加大施工單位與項目公司的參與深度，將施工觀念轉變以往的思維方式，加強對政策法規的理解力并將其執行，提早進入PPP項目的預算和設計工作。

（作者單位：中交第二航務工程局有限公司）