構建新時代中國特色國有企業治理結構初探

李剛

黨的十九大報告明確指出，我國已進入中國特色社會主義新時代，新時代中國特色社會主義思想、“黨是領導一切的”等重大政治原則已明確寫入黨章。2015年9月，中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，針對一些國有企業董事會形同虛設等問題，提出完善治理結構的重點是推進董事會建設，建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制，強調要把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業章程。當前，絕大多數國有企業已基本完成將黨建工作整體要求納入公司章程這一工作，使得黨的領導與公司治理有機統一有了重要依據。但這只是解決國有企業治理結構問題的第一步，還需繼續深入研究國有企業治理結構中存在的問題，以便國有企業的整體運轉機制更加協調、高效，逐步探索形成新時代有中國特色的國有企業治理結構。

一、國有企業治理結構現狀

1.“三會一層”嚴格依法運轉。當前，大部分國有企業嚴格按照《公司法》的規定，建立了包括股東（大）會、董事會、監事會、經營層在內的“三會一層”公司治理結構體系（國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權，股東會非本文討論重點），對規范公司整體運轉起到了一定作用，初步建立了較為規范的現代企業制度，基本形成了現代公司治理意識。

2.公司黨委積極參與公司治理。按照國企黨建有關要求，公司黨委積極參與公司治理。在國有企業中，形成了公司黨委加“三會一層”的治理架構。在黨委組成上，按照“雙向進入、交叉任職”的要求，管理層成員與黨委成員適度交叉任職。根據某行業監管部門調查報告，JX公司黨委有5名成員，黨委書記兼紀委書記未進入董事會、監事會和經營層擔任職務，黨委副書記任董事長兼總經理，? ? ?3名黨委委員均任副總經理;JT公司黨委有4名成員，黨委書記和紀委書記未進入董事會、監事會和管理層擔任職務，2名黨委副書記分別任董事長和總經理;BBW公司黨委有9名成員，黨委書記未進入董事會，6名黨委成員在管理層任職;ZY公司黨委有5名成員，黨委書記兼任董事長，其余4名委員進入監事會、管理層擔任職務。在運作機制上，公司黨委將“把方向、管大局、保落實”作為參與公司治理的方向，主要參與“三重一大”相關事項決策。黨委在不同類型的重大問題上參與決策的程度不同。在重要人事任免上，黨委主要發揮議決作用，干部人選方案需經黨委討論通過后才能提交董事會或總經理辦公會決定;而在重大事項決策、重大項目安排和大額資金使用上，黨委主要發揮建議作用，黨委討論后將意見通過法定途徑提交董事會。

3.行政色彩依然濃厚。地方國資監管部門對國有企業在人事任免、經營決策、薪酬管理等多個方面管控較多。在人事任免上，大部分黨委委員、董事、監事和經營層人員由主管部門任免或決定。在經營決策上，重大事項需要請示國資監管部門，甚至還需由地方政府定奪。在行政級別上，由地方黨委政府直接任免或國資監管部門任免的領導干部一般按照廳級或處級干部進行管理，大部分由上級政府部門進行限薪，在日常經營或對外交往中比較重視級別待遇。

二、當前國有企業治理結構存在的問題

1.公司黨委領導與公司治理尚未有機融合。在職責定位上，雖然《中國共產黨章程》《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）以及公司章程均明確了企業黨組織的政治核心地位和參與公司治理的主體資格，但原則性較強，未明確黨委在公司治理層面的職責地位，以及黨委與“三會一層”之間的監督與制衡關系。在實踐中，國有企業黨委參與公司治理，普遍停留在把黨的干部融入“三會一層”，實行“一身二責、雙肩挑”治理機制的層面。在決策程序上，《公司法》對股東大會、董事會、監事會和經營層的職責權限和決策程序都有明確規定，但對黨委的決策程序、發揮作用的方式則沒有提及。在實踐中，公司章程也僅對公司黨建作了原則性規定，未明確黨委在公司決策、執行、監督等各環節的權責和工作方式。

2.公司治理機制未充分發揮作用。大部分國有企業雖然建立了治理架構和議事規則，但公司治理機制并未充分發揮作用，存在“形似而神不至”的問題。董事會運作方面，大部分公司董事會決策形式化，董事一般不在董事會會議上對議案發表意見建議。部分公司獨立董事缺乏必要的法律和財務專業知識，且身兼數職，沒有時間和精力對公司進行全面了解，不能對公司有關問題獨立地做出判斷和發表有價值的意見。部分公司的獨立董事由于提名或津貼等因素，很難代表中小股東利益對公司的經營活動發表客觀獨立的意見。對于設立董事會專業委員會的國有企業，大部分董事會專業委員會為董事會決策發揮輔助作用不夠。如CJ、ZC等公司的董事會專業委員會大多在董事會前1小時召開，工作以審核各類報告為主，主要是應對公司內部審計、內部控制評估事項及與之相關的監管規定，但積極主動為公司建言獻策、優化管理的情況并不多。如JX公司2016 年度7 次專業委員會會議均以通訊表決方式召開，沒有會議記錄，各專業委員會委員對全部議案均表示同意，未提出不同意見。監事會運作方面，部分公司沒有明確規定監事會和監事的職責和權利，沒有監事履行職責的保障措施，致使監事會成為“擺設”。部分公司雖然制度比較齊全，但制度執行不力，使監事會的監督職能流于形式，個別公司甚至全年只召開了一次監事會會議，對風險合規、內部審計等關鍵工作環節缺乏指導和監督。

3.重大事項決策環節繁瑣且存在邏輯模糊潛在問題。某些重大事項，起碼要經歷經營層研究、黨委會研究、上級國資監管部門研究、董事會研究、股東大會研究，有的還要在董事會研究之前進行董事會專業委員會研究，環節極為繁瑣。從邏輯上看存在一定問題，黨委會已經研究通過的議題，董事會、股東大會是否還能反對。如果不能反對，其決策就只能是流于形式;如果能反對，是否違背黨章中新增“黨是領導一切的”這一重大政治原則。這些問題值得反思。

三、解決國有企業治理結構存在問題的思考與建議

1.追根溯源，探究公司治理的本質。公司治理結構模式研究自20世紀80年代興起以后，主要被概括為三個模式：英美模式、日德模式和家族控制模式。①英美模式。英美模式的主要特點：一是股權結構高度分散、小股東數量大、持股數量少;二是股市比較發達，股權的流動性強;三是有較為嚴格的外部市場約束機制;四是獨立董事為主的董事會結構，不設監事會，由獨立董事履行監督職能;五是董事長一般兼任首席執行官（CEO）;六是推行員工持股計劃，公司員工出資認購全部或部分公司股份，委托員工持股會管理，員工持股會進入董事會。②日德模式。日德模式的主要特點：一是銀行處于公司治理的核心地位，同時股權也比較集中;二是股權向法人集中而非個人，且法人間相互持股模式顯著;三是建立了職工董事制度;四是股市不發達，外部約束機制較弱;五是大型公司設置管理董事會和監督董事會，前者負責管理，后者負責監督。③家族控制型模式。家族控制型模式的主要特點：一是實際控制人既是大股東，又是經理人，所有權與經營權沒有分離;二是“三會”存在，但形同虛設。

2.尋法依規，探究解決我國國有公司治理問題的思路。我國《公司法》中，對上市公司做了特殊要求，借鑒英美模式，要求設立獨立董事，然而英美模式中不設監事會，而我國上市公司卻設置監事會，存在“職能重復”問題。我國一些國有公司以及某些特殊行業如銀行、保險行業公司，國資監管部門或行業監管部門往往以上市公司的標準要求本行業公司，即要求設立獨立董事，并需達到一定比例（1/3以上），同時要求在董事會下設若干專業委員會，充分發揮獨立董事職能。既設董事會又設監事會，其實是借鑒日德模式。此外，我國《公司法》對于國有獨資公司還要求建立職工董事制度，這依然來源于日德模式，同時還“舉一反三”，要求幾乎各種類型的公司都要建立職工監事制度，且職工監事比例不得低于1/3。從立法者的初衷來分析，這種要求應該是好意的。“公司”本身就是舶來品，我國從1994年才開始探索建立《公司法》，自然希望借鑒各個西方經典模式中的“優點”，至少看起來是更嚴格和完備的，同時這種做法也比較審慎，符合公司法工作的特點。但我們應該看到，西方經典模式的形成，跟其國家的經濟、文化有密切關系，如果我們奉行“拿來主義”甚至“照抄照搬”，是不行的。尤其對于國有公司來講，在“公司法頂層設計”上就有繁瑣刻板之嫌的“三會一層”體系上，再加上黨委的參與治理及上級國資監管部門的監管，自然導致其治理結構問題更加凸出。

從“英美模式”和“日德模式”的特點分析，公司治理的本質是要解決好委托代理問題?！坝⒚滥Ｊ健敝?，董事長一般兼任首席執行官（CEO），為主要經營者，用獨立董事作為獨立的監督者;“日德模式”中，管理董事會為主要經營者，監督董事會作為獨立的監督者。本文認為，解決問題的思路應該是“精簡”，把一些“職能重復”、不能發揮效用的環節去掉。解決問題的原則應該是只保留“一個”主要經營者和“一個”獨立的監督者，有且只能有兩個機構，任何多余的機構都是浪費，甚至成為掣肘。

3.把握本質，探索構建新時代下有中國特色的國有企業治理結構。由于當前國有企業治理主體為公司黨委+“三會一層”，顯然不符合前述“有且只能有兩個機構”原則，實踐中就只能試圖劃分各個治理主體的權責，但這只能是權宜之計，是“下策”，實踐中事項非常復雜，不可能通過幾條規定，就能進行清晰劃分，這就導致各個治理主體之間，常常由于權責不明晰而產生碰撞，影響公司發展。

首先，對于國有企業來講，“黨是領導一切的”這一原則是根本政治原則，所以黨委會顯然必須保留。其次，“三會一層”中，監事會作為監督機構也必須保留，但必須強調其“獨立性”和“有效性”，同時取消“職工監事”（因為不適合我國國情），還要為監事會配備充足的辦事機構和人員，這些人員必須專職、專業，其薪酬、待遇等完全由上級國資監管部門制定并明確，使其絕對獨立于其他治理主體。按照“有且只能有兩個機構”原則（股東大會顯然必須保留，但其主動參與公司治理能力有限，不在本文討論之列），董事會和經營層必須進行一定改造。從理論上看，對于國有企業來講，黨委會、董事會、經營層進行“三合一”改造，可能是最佳融合方式。

①董事會改造建議。對于董事會來講，首先必須取消不在公司坐班的外部董事（包括獨立董事和股東委派董事），杜絕“董事不懂事”現象。獨立董事本身就與監事會職能重合，必須取消，實踐中其獨立性根本無從談起，且由于是兼職，也不可能投入較大精力參與公司決策和管理。當然，其專業性可用“公司顧問”的身份予以體現，可將獨立董事全部轉化為“公司顧問”，成為公司“外腦”;股東委派董事應要求必須專職、坐班，真正參與公司決策和管理，所有“只掛名、不坐班”的現象必須嚴格消除。此外，取消職工董事，原因同前職工監事所述。這樣，所有董事都是內部董事，都進入黨委會。黨委會、董事會完成實質性合并，黨委書記兼任董事長。

②經營層改造建議。黨委書記（董事長）、總經理及其他經營層成員共同組成執委會，共同負責公司經營管理工作。首席執行官由黨委書記（董事長）兼任，負責公司全面工作，總經理可擔任黨委副書記、副董事長，協助黨委書記（董事長）負責全面工作，其他經營層成員均為“首席條線官”，條線工作由“首席條線官”負責。對于跨條線工作，視其重要性，采取黨委會（董事會）研究、執委會研究、請示首席執行官、條線間自行協調等方式予以解決。

③改造帶來的好處。一是可有效解決決策與執行脫節問題。曾任中國建設銀行董事會秘書的陳彩虹先生曾撰文指出，對于大中型公司來說，決策和執行是由不同的人群來承擔的。從公司治理角度看，決策者和執行者的分離，一方面，分開了專門職責，便于決策者和執行者提升各自的“專業水平”，這是優勢的一面;另一方面，兩者在物理上的“自然距離”，導致“決策要求下達”和“執行問題上傳”的信息傳遞出現問題，這是劣勢的一面。實踐表明，后者已經成為現代公司治理中的重大難題，其“信息不對稱”之說，已被公司治理內外各方高度關注。對于“信息傳遞問題”，陳彩虹先生指出，問題的關鍵在于從形式上看是上下信息的傳遞問題，實際上則是權力、資源、利益、成本、職責等的配置問題。由于決策者不是執行者，決策的信息下達時，是否能契合執行者對各種配置的期望，從而保證執行順暢無滯，是難點之一;同時，執行中的問題向上報告時，是否會得到決策者的認同并給予重視解決，是難點之二。在這兩個難點中，執行者通常會擔心“決策不符合實際”，而決策者則會憂慮“執行不到位”或“反饋信息不真實”。結果是，公司治理要花費很大精力來解決決策者和執行者之間“信息不對稱”的問題。其實，對于提升各自“專業水平”這一說法同樣非常牽強，決策者在制定戰略時，如果對公司內部情況不熟悉，那么基本不可能做出科學合理且符合公司實際的戰略決策。二是可以解決管理幅度不合理、多頭領導等問題。按照《公司法》，董事長只管理一個人（設董秘的，還管理董秘，管兩個人），那就是總經理，這顯然是不合理的，理論研究和常識表明，最佳管理幅度大約是1人管8人。那么董事長能不能越過總經理，直接管理副總經理呢？實踐中很常見，但是對于副總經理來講，就產生了多頭領導問題（上面既有董事長又有總經理的指揮），如何應對這個問題，反而成為擺在副總經理面前的一個重大難題，也分散了很多精力。三是解決了董事長和總經理之間權力劃分不清及董事長對總經理控制力有限等問題。我國國有企業中，名義上是按照《公司法》，總經理由董事長提名，對董事會負責（而非董事長）。但實際上董事長對總經理的控制力有限，因為國有企業都有上級監管部門，對于總經理的人選，監管部門顯然擁有比董事長更大的話語權。這樣無形中，就增加了一層無效或低效的委托代理鏈。而民營企業中，一般不存在這個問題，董事長的確就是“老板”，對總經理擁有非常高的控制權，因而其委托代理是有效的。

（作者單位：中原農業保險股份有限公司）