鐵路投融資體制改革的PPP 模式實(shí)踐

靳麗芳

一、引言

2022 年1 月8 日，我國(guó)首條民營(yíng)控股鐵路杭紹臺(tái)鐵路正式開通運(yùn)營(yíng)，成為國(guó)家深化鐵路領(lǐng)域投融資體制改革創(chuàng)新的示范樣本。杭紹臺(tái)鐵路的成功實(shí)踐是PPP 模式與鐵路建設(shè)模式高效融合的典型標(biāo)桿，為鐵路建設(shè)領(lǐng)域投融資模式創(chuàng)新積累了豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、鐵路PPP 模式的必要性和可行性

1.鐵路領(lǐng)域引入PPP 模式是必要的

（1）適應(yīng)國(guó)家鐵路投資方式轉(zhuǎn)變的需要

根據(jù)國(guó)鐵集團(tuán)《新時(shí)代交通強(qiáng)國(guó)鐵路先行規(guī)劃綱要》中明確的發(fā)展目標(biāo)，到2035年，全國(guó)鐵路網(wǎng)營(yíng)業(yè)里程將達(dá)到20 萬公里左右，其中高鐵線路里程為7 萬公里；分別比2020 年底數(shù)據(jù)增加5.4 萬公里和3.2 萬公里，增幅分別達(dá)到37%和84%。全國(guó)鐵路項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)總規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，鐵路項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的負(fù)債仍將持續(xù)高位運(yùn)行。為了緩解巨額負(fù)債壓力，國(guó)鐵集團(tuán)的鐵路項(xiàng)目投資方式開始逐步轉(zhuǎn)變，由原來的國(guó)家主導(dǎo)投資轉(zhuǎn)向地方主導(dǎo)投資。特別是在2021 年3 月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見的通知》（國(guó)辦函〔2021〕27 號(hào)），文件明確提出鐵路項(xiàng)目“分類分層建設(shè)”的原則，即干線鐵路由中央地方共同出資，城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以地方和企業(yè)出資為主。可以預(yù)見，未來國(guó)鐵集團(tuán)的在鐵路長(zhǎng)大干線、區(qū)域干線項(xiàng)目的出資將出現(xiàn)明顯減少趨勢(shì)，城際軌道、鐵路支線等項(xiàng)目將逐步脫離國(guó)鐵出資，完全由地方政府主導(dǎo)建設(shè)。鐵路項(xiàng)目投資方式的轉(zhuǎn)變對(duì)于地方籌集鐵路建設(shè)資金提出了新的挑戰(zhàn)，引入PPP模式、吸引廣大社會(huì)資本參與投資，成為適應(yīng)投資方式轉(zhuǎn)變的具體舉措，是政府方積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)的重點(diǎn)方向。

（2）適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域多元化投資渠道創(chuàng)新的需要

為破解龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求和有限的投資來源供給之間的矛盾，探索實(shí)踐多元化投資渠道一直以來都是行業(yè)發(fā)展的重要課題。在市場(chǎng)主導(dǎo)背景下推行PPP 模式，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的穩(wěn)定收益水平能夠成為吸引社會(huì)資本參與投資的重要條件，激發(fā)潛在社會(huì)資本的積極性，推動(dòng)其發(fā)揮主觀能動(dòng)性考慮項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)資本方、政府方和社會(huì)公眾的多方共贏。當(dāng)前，央企、地方國(guó)企等國(guó)有資本仍是PPP 項(xiàng)目投資主體，民營(yíng)資本所占比重還比較小。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，PPP 模式的政策法規(guī)環(huán)境不斷優(yōu)化完善，地方政府吸引民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資，能夠改善區(qū)域投資結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大有效投資規(guī)模、推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化升級(jí)。

（3）適應(yīng)地方財(cái)政管理體制創(chuàng)新的需要

鐵路作為交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要領(lǐng)域之一，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的重要支撐，目前資金需求和未來增量都較為龐大。但由于城際高鐵項(xiàng)目的建設(shè)投入逐步轉(zhuǎn)向以地方政府投資建設(shè)為主，且隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)）的出臺(tái)，政府舉債規(guī)模、舉債程序和資金用途受到控制，政府財(cái)力限制和債務(wù)管控壓力成為推進(jìn)鐵路項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)實(shí)障礙。因此，鐵路建設(shè)推廣應(yīng)用PPP 模式，引進(jìn)社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是緩解政府直接投資壓力的有效路徑，有助于地方財(cái)政管理體制的創(chuàng)新。

2.鐵路項(xiàng)目采用PPP 模式是可行的

（1）PPP 模式發(fā)展政策環(huán)境較為成熟

為了解決鐵路建設(shè)資金缺口，吸引社會(huì)資本投資鐵路工程建設(shè)領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院及國(guó)家有關(guān)部門連續(xù)發(fā)布相關(guān)政策，指導(dǎo)、促進(jìn)和規(guī)范PPP 模式在鐵路工程中的運(yùn)用，為鐵路PPP 項(xiàng)目模式的推廣應(yīng)用，提供了有利的政策環(huán)境。比如《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕33 號(hào)），在鐵路投融資體制、運(yùn)價(jià)機(jī)制、運(yùn)輸補(bǔ)貼制度、土地綜合利用、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和項(xiàng)目前期工作等方面提出指導(dǎo)性意見；《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60 號(hào)），指出要改革完善交通投融資機(jī)制，加快推進(jìn)鐵路投融資體制改革；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕37 號(hào)），對(duì)以沿線土地綜合開發(fā)支持鐵路建設(shè)明確了政策方向；《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1610 號(hào)），提出要全面放開鐵路投資與運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，并在投融資方式、實(shí)施機(jī)制、投資環(huán)境、政策支持和工作機(jī)制等方面提出完善性意見。

（2）社會(huì)資金儲(chǔ)備較為充足

根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，2016 年以來我國(guó)各類存款總規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，資金儲(chǔ)備充足。2016—2020 年，本外幣存款金額和人民幣各項(xiàng)存款余額年均增長(zhǎng)幅度分別達(dá)到8.9%和11.6%；2020 年底本外幣存款金額和人民幣各項(xiàng)存款余額分別達(dá)到2018.4 萬億元、212.6 萬億元，增幅均在10%以上。持續(xù)增長(zhǎng)的存款余額水平表明我國(guó)有大量的可利用資金，是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的社會(huì)資本儲(chǔ)備力量，也為社會(huì)資本融資提供了可選擇渠道。

（3）社會(huì)資本投資軌道交通實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富

2014 年以來，在國(guó)家相關(guān)政策的規(guī)范、引導(dǎo)和支持下，PPP 模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣應(yīng)用，軌道交通領(lǐng)域也出現(xiàn)了一批PPP 項(xiàng)目案例。如北京地鐵4 號(hào)線、杭州地鐵1 號(hào)線項(xiàng)目，采用PPP 模式由特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目工程投資建設(shè)采用“A+B”模式，其中A 部分指洞體、車站、區(qū)間、軌道等土建工程，B 部分指地鐵車輛、車站裝修、通信信號(hào)等機(jī)電設(shè)備工程，A、B 兩個(gè)部分相對(duì)獨(dú)立，由不同的投資主體負(fù)責(zé)。采用該種運(yùn)作模式有效地引入了具備豐富經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人，在一定程度上也緩解了政府的資金壓力，降低了政府方需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。這些項(xiàng)目的成功實(shí)施，為社會(huì)資本在PPP 領(lǐng)域積累了豐富的投融資、開發(fā)建設(shè)、后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)等各階段實(shí)操經(jīng)驗(yàn)。將PPP 模式引入到鐵路項(xiàng)目建設(shè)，能推動(dòng)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展，助力鐵路客運(yùn)服務(wù)品質(zhì)提升；社會(huì)資本也能夠發(fā)揮機(jī)制靈活優(yōu)勢(shì)，提升社會(huì)資源利用率。

三、鐵路PPP 項(xiàng)目創(chuàng)新實(shí)踐效果和經(jīng)驗(yàn)

1.三個(gè)方面實(shí)踐效果

（1）民營(yíng)資本控股開創(chuàng)了鐵路領(lǐng)域投資先河

鐵路PPP 項(xiàng)目由民營(yíng)資本控股投資建設(shè)，開創(chuàng)了我國(guó)鐵路建設(shè)領(lǐng)域社會(huì)資本投資先河，為全國(guó)鐵路建設(shè)投融資體制機(jī)制改革樹立了典型示范；采用BOOT 運(yùn)作方式，探索賦予項(xiàng)目公司合作期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的相關(guān)權(quán)益，提高項(xiàng)目在資本市場(chǎng)的評(píng)價(jià)質(zhì)量，對(duì)于項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展，以及鐵路領(lǐng)域吸引社會(huì)資本投資有很強(qiáng)的借鑒示范意義；構(gòu)建“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”的動(dòng)態(tài)調(diào)整回報(bào)機(jī)制，為全國(guó)鐵路建設(shè)領(lǐng)域PPP 合作中對(duì)市場(chǎng)的確定性與非確定性風(fēng)險(xiǎn)分配探索了路徑示范。

（2）項(xiàng)目完成建設(shè)任務(wù)如期開通運(yùn)營(yíng)

2015 年12 月，國(guó)家發(fā)展改革委在鐵路領(lǐng)域推出杭紹臺(tái)、杭溫鐵路等八個(gè)項(xiàng)目，開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）參與鐵路建設(shè)及營(yíng)運(yùn)的示范。從目前情況看，杭紹臺(tái)鐵路已按照既定目標(biāo)完成投資建設(shè)任務(wù)，并于2022 年1 月8日開通運(yùn)營(yíng)，在開通首月發(fā)送旅客近20 萬人次，為沿線民眾交通出行帶來極大便利，成為我國(guó)鐵路投融資體制改革史上具有標(biāo)志性和里程碑意義的事件。

（3）PPP 模式應(yīng)用大大減輕了政府方出資壓力

根據(jù)PPP 項(xiàng)目物有所值論證定量評(píng)價(jià)測(cè)算結(jié)果，并對(duì)比實(shí)際投入情況可知，杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目采用PPP 模式后，合作期內(nèi)政府方財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值共計(jì)約138.60 億元，相較傳統(tǒng)投資模式現(xiàn)值節(jié)約共計(jì)79.60 億元。杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)省市政府方出資合計(jì)42 億元，僅為傳統(tǒng)鐵路建設(shè)模式下政府出資的五分之一，大大減輕了政府建設(shè)期財(cái)政壓力。

2.五個(gè)方面經(jīng)驗(yàn)

（1）社會(huì)資本參與度高是鐵路PPP 項(xiàng)目的顯著特征

一直以來，鐵路領(lǐng)域按照“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場(chǎng)化運(yùn)作”的投融資體制改革思路，不斷加快改革步伐。在政府投資、合資公司運(yùn)作、PPP 模式和資源捆綁開發(fā)等投融資模式中，PPP 模式相對(duì)而言，是社會(huì)資本參與度最高的模式。主要表現(xiàn)為：通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式遴選出的社會(huì)資本方，與政府方共同出資組成項(xiàng)目公司，并按照股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，承擔(dān)持股部分的資本金出資。項(xiàng)目公司將在PPP 合作期內(nèi)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。按照PPP 項(xiàng)目合同的約定，項(xiàng)目公司既要在建設(shè)期按照既定投資計(jì)劃完成建設(shè)任務(wù)，履行相關(guān)義務(wù)；也有權(quán)利在運(yùn)營(yíng)期以線路運(yùn)營(yíng)收益為底層資產(chǎn)，推動(dòng)項(xiàng)目資本市場(chǎng)運(yùn)作，享有鐵路項(xiàng)目的收益權(quán)。

（2）各級(jí)政府的大力支持是鐵路PPP 項(xiàng)目的先決條件

鐵路領(lǐng)域推進(jìn)PPP 模式合作，是鐵路領(lǐng)域投融資體制改革的重大創(chuàng)新成果。從中央層面到沿線地方政府，無一例外給了鐵路PPP 項(xiàng)目巨大的支持。主要表現(xiàn)為：國(guó)家層面將鐵路PPP 項(xiàng)目作為試點(diǎn)示范項(xiàng)目，并鼓勵(lì)探索形成可復(fù)制可推廣的投融資典型案例，在政策引導(dǎo)方面給予支持；地方層面在確保資本金出資、完成建設(shè)用地征遷政策處理、協(xié)助電力遷改和管線遷移、做好沿線外部環(huán)境整治等方面付出了巨大努力，全力配合項(xiàng)目公司確保項(xiàng)目開通目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；省級(jí)政府部門對(duì)跨區(qū)域、跨部門重難點(diǎn)問題積極協(xié)調(diào)、全力破解，都為鐵路PPP 項(xiàng)目的順利推進(jìn)創(chuàng)造了優(yōu)良條件。

（3）科學(xué)合理的投融資方案是鐵路PPP 項(xiàng)目的實(shí)施基礎(chǔ)

鐵路PPP 項(xiàng)目投融資方案，是對(duì)各類型資金來源、資金比例、資金成本以及風(fēng)險(xiǎn)因素的綜合考量。科學(xué)合理的投融資方案，對(duì)于鐵路PPP 項(xiàng)目建設(shè)資金的保障有著重要作用。主要表現(xiàn)為：社會(huì)資本方出資比例越高，對(duì)于政府財(cái)政壓力的減輕和后期平滑作用越明顯，政府方配合推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的積極性比較高；融資資金成本越低，項(xiàng)目公司承擔(dān)的還本付息壓力越小，對(duì)于穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目而言更有利，采用穩(wěn)定現(xiàn)金流資產(chǎn)進(jìn)行資本市場(chǎng)運(yùn)作的空間越大。

（4）審慎均衡的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是鐵路PPP 項(xiàng)目的重要保障

鐵路PPP 項(xiàng)目合同對(duì)社會(huì)資本方和政府方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)做了詳細(xì)說明，總體上審慎均衡的分擔(dān)機(jī)制，保障了雙方的權(quán)益。主要表現(xiàn)為：合作期前10 年約定的4 項(xiàng)可行性缺口補(bǔ)助調(diào)整機(jī)制，對(duì)于運(yùn)營(yíng)期可能的風(fēng)險(xiǎn)敞口，通過調(diào)整機(jī)制的方式納入可行性缺口補(bǔ)助范疇，由政府方支付給項(xiàng)目公司；合作期第11 年起雙方按照合同約定繼續(xù)協(xié)商并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

（5）專業(yè)精干的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)是鐵路PPP 項(xiàng)目的核心關(guān)鍵

鐵路PPP 項(xiàng)目的實(shí)施主體是項(xiàng)目公司（SPV），公司管理團(tuán)隊(duì)的能力、結(jié)構(gòu)和水平，直接關(guān)系著項(xiàng)目推進(jìn)的質(zhì)量，管理團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)人，是帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)攻堅(jiān)克難實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的核心。主要表現(xiàn)為：團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)頭作用明顯，指引方向，給全體成員帶來信心；項(xiàng)目管理者知人善用、各盡所長(zhǎng)，安排合適的人在合適的崗位，充分發(fā)揮出各自優(yōu)勢(shì)與特長(zhǎng)；項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)成員有團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神，通過協(xié)同作戰(zhàn)發(fā)揮團(tuán)隊(duì)的整體戰(zhàn)斗力，使整個(gè)團(tuán)隊(duì)達(dá)到最佳狀態(tài)。

四、鐵路領(lǐng)域PPP 模式可持續(xù)發(fā)展的建議

杭紹臺(tái)鐵路PPP 項(xiàng)目投融資與建設(shè)模式創(chuàng)新積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但也面臨民營(yíng)資本收益保障較難、部分投資風(fēng)險(xiǎn)不可控、項(xiàng)目公司自主決策權(quán)利受限等問題，鐵路PPP 項(xiàng)目模式推廣還需在政府投資項(xiàng)目監(jiān)管體系、社會(huì)資本長(zhǎng)期投資回報(bào)機(jī)制、路地合作共贏路徑探索等方面進(jìn)一步深化頂層設(shè)計(jì)。

1.進(jìn)一步完善政策機(jī)制，深化鐵路投融資改革

探索以土地綜合開發(fā)凈收益反哺鐵路投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，支持沿線地方政府與鐵路投資方共同推進(jìn)土地綜合開發(fā)。研究推動(dòng)鐵路PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，鼓勵(lì)鐵路PPP 項(xiàng)目REITs 試點(diǎn)。優(yōu)化鐵路PPP 項(xiàng)目全流程實(shí)施方案頂層設(shè)計(jì)，努力降低政府方風(fēng)險(xiǎn)敞口、保障社會(huì)資本方利益，推動(dòng)PPP 事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

2.進(jìn)一步支持杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期實(shí)施

支持杭紹臺(tái)鐵路有限公司加強(qiáng)與國(guó)鐵集團(tuán)合作，設(shè)立運(yùn)價(jià)激勵(lì)、線路使用費(fèi)上浮等合作共贏機(jī)制，積極爭(zhēng)取國(guó)鐵集團(tuán)在開行對(duì)數(shù)、旅客票價(jià)、自主運(yùn)營(yíng)權(quán)等方面支持，持續(xù)做好開行對(duì)數(shù)和常態(tài)化運(yùn)營(yíng)保障。當(dāng)前重點(diǎn)是要切實(shí)發(fā)揮出杭紹臺(tái)鐵路的線位優(yōu)勢(shì)、票價(jià)優(yōu)勢(shì)，加大加密本線路行車對(duì)數(shù)，刺激地方客流與行車對(duì)數(shù)的良性循環(huán)。

3.分類分層穩(wěn)步推進(jìn)PPP 項(xiàng)目實(shí)施

選擇投資規(guī)模適宜、技術(shù)穩(wěn)定、預(yù)期回報(bào)較好的項(xiàng)目，采用PPP 模式投資建設(shè)，確保政府方、社會(huì)資本方合作共贏。