江蘇高職院校章程制定與實施情況的調查研究

姚延芹

（江蘇城鄉建設職業學院，江蘇 常州 213147）

黨的十八屆三中全會、十九屆三中與四中全會后，我國國家治理體系、治理能力現代化水平倍受關注，作為國家治理現代化體系重要組成部分的高校治理現代化也始終熱度不減。縱觀國際高等教育，眾多優秀高校通過章程明確了學校基本制度，設計了學校管理結構與規則，規范了學校教育、科研、社會服務和文化傳承等活動，有效推進了學校管理的民主化、法治化、科學化、制度化、規范化、程序化與高效化。我國本科院校于2011年11 月，正式啟動現代高校章程建設；于2015 年底前，基本完成了章程制定工作，率先實現“一校一章程”。高職院校作為高等教育中重要的一種類型，在2015 年之后也迅速刮起了一股“建章”“立憲”風潮，但各地區、各院校制定章程的進程和水平還不盡相同。黨的十九屆四中全會更加重視制度建設和國家治理體系建設，意識到“制度的生命力在于執行，制度執行越有力，國家治理就越有效”。因此，本文以江蘇省為例，不僅調研和梳理省內高職院校章程的制定情況，而且重點關注省內高職院校章程的實施與運行情況，以期為高職院校以章程建設為統領推進治理現代化研究提供調研基礎。

一、江蘇省高職院校章程制定情況調研

在章程制定的部署和推進上，江蘇省高職院校幾乎與省內本科院校同步，大部分院校在2015 年底前完成了章程制定的法定程序。其過程一般可概述：校內制定章程草案→校內、外廣泛征求意見→校內修改（大多是反復、幾輪修改）→職代會討論通過（少量修訂）→黨委會討論通過（少量修訂）→上級主管部門審核→章程定稿，最終經由教育廳核準，向社會發布。完成如此環環相扣、嚴謹嚴肅的一套程序，一般需要半年以上的時間。江蘇省現有67 所公辦高職高專院校，其中49 所，超73%的比例，已在2015 年底前，經江蘇省教育廳分三批核準、發布了院校章程（見表1）。隨后兩三年間，另外18所公辦高職高專院校，23 所社會力量辦學的高職高專院校也陸續制定出各校章程。據最新數據統計，江蘇省所有高職高專院校均在2018 年底前完成、核準了章程，在江蘇省高等教育領域實現了完全意義上的“一校一章程”。

表1 江蘇省2015 年完成章程核準的高職院校

二、江蘇省高職院校章程實施情況調研

完成章程制定，意味著江蘇高職院校開啟了現代大學治理體制的序幕。但各高職院校是否能依章程自主辦學，實現高職院校各項管理職能，履行高職院校各項公共職能，關鍵還在于能否將經學校、政府和社會等各方力量精心制定的章程付諸實踐。

為更好了解江蘇省高職院校章程的實施與運行情況，課題組從對章程的認識和宣貫、學校治理制度的架構、治理職能的運行、治理效果的評價以及治理文化的形成等方面設計問卷并調查。從2017 年5 月起，陸續對江蘇省內60 余所高職院校發放問卷累計三百余份。截至2018 年底，回收有效問卷267 份，其中來自蘇南高職院校154 份、蘇中28 份、蘇北85 份；來自中層以上領導210 份，普通老師57 份。通過數據分析，發現江蘇省高職院校章程實施情況整體趨好，地區差異不明顯。

（一）學校管理人員對章程掌握程度較高

調查顯示，對章程不了解、不太了解教職工有22%，中層以上干部僅有5%。說明江蘇省高職院校在章程制定過程中以及章程制定完成后，對教職員工，特別是中層以上干部開展了各種學習和宣貫活動，大部分中層以上干部已經對學校章程有了較為系統和深入地掌握，如圖1 所示。管理人員對章程有較好重視和了解，將為章程落地奠定良好基礎。

圖1 教職工對章程的認識情況

（二）學校內部治理結構均較完善

由于樣本學校主要集中在公辦院校，調查的高職院校均嚴格執行了“黨委領導下的校長負責制”的領導體制。并且對各學校黨委會、院長會以及二級學院黨政聯席會的召開頻次、議事規則調研發現，各校“黨委領導、校長負責”的領導架構、體制程序都較規范。調查對象認為學校主要領導制度議事規則不嚴肅、不清晰的比例均在5%以下，可見江蘇高職院校領導體制上做到了嚴明、規范，如圖2 所示。

圖2 校內決策主要議事規則

調查發現，各學校均按照章程規定在校內設置了落實“教授治學”的學術委員會等組織，落實“民主管理”的教職工代表大會等制度，落實“社會參與”的理事會（董事會）等機構，如圖3 所示。也就是說，江蘇高職院校在章程建設和實施深入推進過程中，已初步搭建出較完善的現代大學內部治理結構，但這些組織和制度運行的成熟度和滿意度還不高。

圖3 對學術委員會的評價

對學術委員會的滿意度調查中，發現有9%的調查對象對學術委員會運行表示一般甚至不太滿意。深入分析發現，調查院校中85%的是由學院領導兼任學術委員會主任，這與學術委員會旨在減少行政干預，倡導教授治學、學術自由的初衷有悖，如圖4 所示。另外，被調查學校認為有待改進的地方，還較集中反映在學術委員會在指導高層次人才引進和培養、審議專業設置和調整方案等工作上，缺少相關配套決議制度，實際話語權較少等方面，如圖5 所示。

圖4 學術委員會負責人

圖5 對學術委員會具體履責的評價

對教職工代表大會、理事會（董事會）的調查中，發現有21%的人對教代會以及45%的人對理事會（董事會）一般甚至不太滿意（如圖6、圖7 所示）。說明各學校雖然已具備“民主管理”“社會參與”的相關認識，相關組織也基本建設到位，但實際運行和操作還處在摸索當中，訪談中一些相關領導干部反映，學校“民主管理”“社會參與”的規定動作都有，但還存在形式主義之嫌，相關實施細則、實際成效、評價與反饋機制等方面還存在諸多不足，提升空間較大。

圖6 對教代會作用的評價

圖7 對理事會（董事會）作用的評價

（三）學校章程運行的監督機制還不健全

調查數據顯示，76%的調查對象認為學校章程運行監督機構設置比較合理、合理，11%的認為不合理，甚至沒有設置章程運行監督機構，如圖8 所示。為深入了解江蘇高職院校章程運行的監督機制，課題組成員與調查學校進行了隨機訪談，發現大部分認為設置比較合理、合理的章程運行監督部門也還不是系統、專門的部門，實際上往往是在章程核準、頒布后，根據學校工作安排牽頭校內部門設置或推進制度“廢改立”的校辦、黨辦或者質量辦、組織部等職能部門。因此，江蘇省高職院校普通缺少系統、專門的章程運行監督力量，相關監督機制普遍缺位，章程運行在各個學校呈自主狀態。

圖8 章程運行監督機構設置

（四）學校章程雷同或相似比重較大

仔細查閱已核準、公布的江蘇高職院校的章程，發現各個學校章程中除了少數個性化條款，如校徽、校訓、校風、校慶日以及校園文化等內容具有各校明顯特色外，幾十所學校章程的格式體例、構成要件都十分相似，雷同的地方較多。課題組的另一篇成果中，選取首批核準的三所高職院校的章程內容進行逐條比較，發現大致70%以上的條目及內容雷同或相似（見表2）。

表2 江蘇三所高職院校章程體例、條款情況一覽表

三、調研結論與反思

（一）江蘇高職院校章程制定水平整體較高

江蘇省教育廳作為政府主管部門對大學章程制定工作高度重視，近年來抓得緊、布置快、指導細。2013 年9 月，江蘇省教育廳開辦了全省高校章程建設首次培訓班，進行了章程與現代大學制度建設的理論引領，部署了全省高校的章程工作，要求各高校制訂方案，明確時間、路線，全面啟動全省高校章程建設工作。2014 年11月，江蘇省教育廳在收到首批高校章程送審稿后，組織省高校章程核準委員會成員逐一審閱、修改，就發現的普遍問題專門發通知指導，列舉出章程必備內容的清單和有關法律法規規章涉及章程內容的規范表述，供各高校學習和運用，為章程制定高效、規范開展進行了重要、明確而具體的指導。2015 年4 月，江蘇省隆重召開高校章程建設推進會暨新聞發布會，正式發布首批15 所省屬高校章程，并總結交流省內高校章程制定、核準工作經驗，再次有力助推省內高校章程制定進程。隨后多個場合，江蘇省教育廳都再次強調了在全面依法治國、全面從嚴治黨背景下，積極推進依法治校的重要意義，強調要把法治思維和法治方式貫穿辦學治校全過程。重點要求省內高校以制定大學章程為抓手，加快完善內部治理結構，推動現代大學制度建設。政府部門強有力的推進，有效保障了江蘇省高校（含高職院校）在章程制定上效率高、程序全、體系完善和表述規范，整體質量和水平較高。

（二）江蘇高職院校以章程為統籌改善了學校內部治理體系

近十年來，江蘇高職教育的主要發展訴求已從規模發展轉向為內涵發展。各學校，特別是示范校、骨干校迫切期望建立科學、完善的現代大學制度，不斷提升學校辦學治校水平。以制定、實施章程為抓手，正是江蘇省高職院校通向全面依法治校大門的一把金鑰匙。首先，各校制定的章程需要通過教育廳核準才能公布、實施，意味著制定章程不能閉門造車，需要梳理并符合國內法律法規、黨的教育方針，保證了學校的正確的辦學方向和定位。其次，章程制定需要厘清黨政職權以及學校與政府、社會的關系，要求堅持和完善黨委領導下的校長負責制，實行“三重一大”決策制度，要求建立完善的學術委員會、教職工代表大會和理事會等制度，保證了學校內部治理結構和規章制度的日益完善、科學、民主。再次，各校章程需要的創新與個性化的章節主要集中在校訓、校徽、校旗、校歌、校慶日的規定上，以及各校辦學理念、管理思想、人才培養模式、教學模式、質量保障體系等“軟實力”的凝練上，推動了學校多年特色與文化傳承上的總結、提升。最后，也是以前學校治理中較容易淡化的一點，即章程中明確了師生權益的保障機制，不僅強化了教職工對校內職工代表大會、工會會員代表大會等職能作用的認識，而且明確建立教師申訴、學生申訴處理委員會等機構，保證了學校更加尊重和注意保護師生正當權益，依法依規處理師生申訴和各類糾紛，為學校可持續發展做好了重要的人力資源保障。可以說，江蘇省高職院校通過章程建設的統領，一定程度上實現了理論、實踐層面治理水平的提升。

（三）以章程建設推進江蘇高職院校現代化治理進入深水區

在制定章程的環節中，江蘇各高職院校在政府部門的指導下交出了較理想的答卷。但到章程實施和運行階段，即章程文本后階段，由于“千校千面”的校際差別很大，以及章程涉及的方方面面十分復雜，教育主管部門自上而下的“統一指導、有效指揮”的經驗做法將難以繼續發揮作用。目前，江蘇高職院校實施和運行章程處于自發狀態，缺少監督，也沒有外在的推進壓力。有些法治基礎較好的學校以章程為統領，著力完善內部治理結構和規章制度，逐步完善學術委員會、教職工代表大會和理事會等制度，最終努力構建依法依規、科學民主決策機制的現代大學治理體系。而有些法治基礎還較薄弱的學校，即使制定好了較科學的章程文本，但由于觀念落后以及各種各樣的現實困難，將制定好的章程束之高閣，任由制度的惰性蔓延，決策、管理水平較落后。為表彰深入推進依法治校的先進單位，同時總結和推廣以章程為統領，有效推進依法治校的成功經驗，江蘇省教育廳于2018 年4 月開啟了“依法治校改革試點校”的培育工作。期望2018-2020 年期間培育出20 個左右依法治校改革試點校，為全省摸索出認真落實全面依法治國要求，深化依法治校改革實踐，以章程為統領加快現代大學制度建設的可復制、可推廣的經驗。因此，可以預計江蘇高職院校以章程建設為統籌，進入依法治校新紀元，還需要大概三五年時間。

（四）優秀的高職院校章程將中國特色、職教特色與校本特色有機統一

現代大學章程建設是源于西方現代大學治理，對規范高校辦學宗旨、教育形式、內部管理體制、經費來源、財產和財務制度、專業設置、教師學術權力和師生利益保障等重大問題起到定方向、促規范的作用。我國高校從2011 年起開始研究、借鑒國外高校章程建設，通過多年研究和實踐發現，由于西方私立大學發展十分成熟，特別強調學術自治的西方大學的章程重點是明晰高校內部、外部權責劃分與制衡機制，對學校內部董事權利、行政權利、學術權利的邊界，學校與政府、社會權益的邊界往往成為各校章程制定的重中之重。而中國的國情決定了，中國高校章程對各種權利邊界的劃分與制衡機制的設計上的自主權限較小，學校更多是考慮如何結合校內實際情況來落實和執行上級規定。如前所述，江蘇教育廳給各學校章程制定的指導性通知中就明確了有關法律法規規章涉及章程內容的規范表述，其中就明確了黨委領導下的校長負責制關系、學術權力與行政權力關系、師生員工的權利和義務關系等。這是中國傳統文化與國情需要下的中國高校章程特色，也是調查中發現高職院校中章程格式化條款多，相似或雷同內容多的主要原因。但高等職業教育作為離行業、離市場最近的高等教育，最鮮明的特色理應體現在社會主義辦學方向下，產教融合、校企合作辦學模式的探索和實踐上，諸如舉辦混合所有制二級學院、共同構建職教集團、共建資源共享的校企園區等。今后，優秀的高職院校章程也必定是將中國特色、職教特色與校本特色有機統一的成功示范。