邏輯框架法在重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估風(fēng)險調(diào)查環(huán)節(jié)的應(yīng)用探索

文/高軍

一、引言

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估（以下簡稱“穩(wěn)評”）是從源頭上防范化解社會矛盾風(fēng)險的制度安排，對于保障重大決策順利實施、維護人民群眾合法權(quán)益具有重要意義。風(fēng)險調(diào)查是穩(wěn)評工作的基礎(chǔ)，是賦予群眾相應(yīng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與決策權(quán)、建議權(quán)和評價權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1]。目前，穩(wěn)評中風(fēng)險調(diào)查工作存在一定程度的“流程化”“套路化”現(xiàn)象，部分第三方機構(gòu)并未認(rèn)真研究項目特點，習(xí)慣于機械性地照搬其他項目做法，導(dǎo)致調(diào)查的范圍和內(nèi)容不全、調(diào)查的重點和針對性不強，直接影響穩(wěn)評報告的質(zhì)量。

邏輯框架法是一種概念化論述項目的綜合評價方法，可以理清項目的因果關(guān)系、目標(biāo)與手段的關(guān)系、項目實施與外部條件的制約關(guān)系，通過明確的總體思維，確定“誰”在為“誰”干“什么”、“什么時間”、“為什么”以及“怎么干”。作為社會評價中對項目進行全過程和全方位分析的重要工具，邏輯框架法廣泛應(yīng)用于項目監(jiān)測評價、后評價等工作，本文探索了其在穩(wěn)評風(fēng)險調(diào)查環(huán)節(jié)的應(yīng)用，以期為同類項目開展提供參考借鑒。

二、方法步驟解析

（一）編制邏輯框架矩陣

1.目標(biāo)分析。目標(biāo)層次是邏輯框架矩陣的核心，包括宏觀目標(biāo)、具體目標(biāo)、產(chǎn)出成果以及投入。穩(wěn)評一般在前期決策階段開展，可結(jié)合與項目相關(guān)的政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)以及項目可行性研究報告等前期工作成果來分析論證各目標(biāo)層次的內(nèi)容。通常情況下，“宏觀目標(biāo)”要結(jié)合國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)來分析確定；“具體目標(biāo)”要考慮項目本身在社會和經(jīng)濟方面為目標(biāo)群體帶來的成果和作用；“產(chǎn)出成果”是項目的建設(shè)內(nèi)容或投入的產(chǎn)出物；“投入”則包括項目在實施過程中投入的人力、資源和時間等[2]。

2.驗證指標(biāo)和驗證方法設(shè)計。驗證指標(biāo)是針對目標(biāo)層次設(shè)置的客觀且可度量的指標(biāo)，驗證方法是主要資料來源和驗證所采用的方法。穩(wěn)評是對項目整體情況的提前預(yù)判，驗證指標(biāo)的確定要完整、清晰，而驗證方法主要用于項目后期評價，可以簡明扼要地進行闡述。“宏觀目標(biāo)”的驗證指標(biāo)可側(cè)重于定性分析，但其他三個層次的驗證指標(biāo)必須進行量化，可結(jié)合項目相關(guān)前期工作成果詳細(xì)羅列。特別需要注意的是，“投入”層次不僅要反映外在人、財、物，還要包含可能存在的隱性投入。

3.重要假設(shè)條件確定。重要假設(shè)條件是項目決策、建設(shè)、運營的全過程中可能存在的不可控風(fēng)險或限制條件，本身就是穩(wěn)評工作中風(fēng)險調(diào)查的內(nèi)容。重要假設(shè)條件要具備3個條件：對項目成功很重要、項目本身無法控制、有可能發(fā)生。重要假設(shè)條件可根據(jù)邏輯框架法水平邏輯中的因果關(guān)系分析確定，必要時可運用專家調(diào)查法、案例參照法、項目類比法等方法進行綜合分析。

（二）分析利益相關(guān)者

基于邏輯框架矩陣中的垂直邏輯關(guān)系和水平邏輯關(guān)系，對項目全生命周期中可能涉及的利益相關(guān)者進行全面識別，并按照“影響力——利益”矩陣，鑒別關(guān)鍵利益相關(guān)者和可能存在的意見訴求。

張玉磊等認(rèn)為，穩(wěn)評利益相關(guān)者包括政府、公眾、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)、專家、媒體等[3]。以重大項目穩(wěn)評中的“政府”為例，根據(jù)邏輯框架矩陣，“投入”層次主要為項目決策過程和人、財、政策投入等，可能的利益相關(guān)者包括政府及合法性審查、項目審批、資金撥付、具體實施（行業(yè)主管）部門等；“產(chǎn)出成果”層次關(guān)鍵在于項目的順利建設(shè)實施，可能的利益相關(guān)者包括具體實施（行業(yè)主管）、財政、自規(guī)、建設(shè)管理、生態(tài)環(huán)境、公安及信訪部門等；“具體目標(biāo)”層次的核心是項目正常運維，可能的利益相關(guān)者包括政府和具體實施（行業(yè)主管）、運營維護、執(zhí)法管理部門等；“宏觀目標(biāo)”層次重點關(guān)注項目是否發(fā)揮效益，可能的利益相關(guān)者主要為本級政府。除本級政府及相關(guān)職能部門外，基層政府和基層組織也是重要的利益相關(guān)者，必要時，上級政府、項目范圍之外可能影響的政府也要歸為利益相關(guān)者識別中的“政府”范疇。

（三）制定風(fēng)險調(diào)查方案

風(fēng)險調(diào)查方案主要包括調(diào)查目的、調(diào)查范圍、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查方式方法、任務(wù)分工、時間安排、工作要求及附件等，核心是調(diào)查范圍、內(nèi)容和方式方法。調(diào)查范圍和內(nèi)容可依據(jù)上述邏輯框架矩陣和利益相關(guān)者分析的結(jié)果確定，通常情況下，關(guān)鍵利益相關(guān)者“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”，當(dāng)樣本較多無法進行全面調(diào)查時，盡量提高抽樣調(diào)查比例，且按照“自下而上決策”的內(nèi)在要求，著重聽取公眾和基層組織的意見。調(diào)查方式方法可根據(jù)項目特點及項目所在地的實際情況，選取問卷法、訪談法（包括個體訪談和集體訪談）、實地觀察法（主要指實地踏勘、暗訪等非參與式觀察法）、專家研討會、公示公告以及輿情分析[4]等方法。

三、案例應(yīng)用

某市擬實施城區(qū)水環(huán)境綜合治理項目，主要建設(shè)內(nèi)容包括排澇泵站提標(biāo)改造工程、河道整治工程、控源截污工程和活水保質(zhì)工程等，項目總投資約21億元（其中7.6億元由財政自籌，其余資金申請銀行貸款），建設(shè)過程中涉及部分征地拆遷。該項目可行性研究報告已編制完成，某工程咨詢機構(gòu)受委托輔助開展穩(wěn)評工作，并運用邏輯框架法制定風(fēng)險調(diào)查方案。

（一）邏輯框架矩陣編制

工程咨詢機構(gòu)收集了近年來水環(huán)境治理領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，研究了當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及防洪、污水、排水（雨水）防澇等相關(guān)專項規(guī)劃，分析了項目可行性研究報告、用地預(yù)審與規(guī)劃選址等前期成果資料，踏勘了部分重點工程現(xiàn)場，與委托方、可行性研究報告編制單位和部分行業(yè)專家進行充分交流，最終形成項目邏輯框架矩陣，見表1。

表1 邏輯框架矩陣

（二）利益相關(guān)者分析

工程咨詢機構(gòu)對邏輯框架矩陣中各目標(biāo)層次可能涉及的利益相關(guān)者進行全面識別，并將其界定分類為4種類型，即“高影響力、高利益性的利益相關(guān)者，高影響力、低利益性的利益相關(guān)者，低影響力、高利益性的利益相關(guān)者和低影響力、低利益性的利益相關(guān)者”。針對不同利益相關(guān)者在邏輯框架矩陣中的位置，判斷其在項目全生命周期中的角色定位，分析其可能關(guān)注的問題，最終形成項目利益相關(guān)者分析表，見表2。

表2 利益相關(guān)者分析表

由于篇幅限制，本文僅以 “投入”層次為例，介紹利益相關(guān)者分析表的相關(guān)內(nèi)容如下：

1.“高影響力、高利益性的利益相關(guān)者”。包括市政府及住建、發(fā)改、自規(guī)、財政等職能部門，其可能關(guān)注的問題如下：項目是否符合相關(guān)規(guī)劃，前期工作程序是否合法合規(guī)；項目建設(shè)目標(biāo)、規(guī)模、內(nèi)容、工程方案、投資估算和資金籌措方案是否合理，項目實施單位是否有能力完成項目建設(shè)和運營；是否有同類項目引發(fā)的歷史遺留矛盾，媒體輿論導(dǎo)向及其影響是否可控等。

項目目標(biāo) 客觀驗證指標(biāo) 客觀驗證方法 重要假設(shè)條件出成果·排澇泵站提標(biāo)改造工程；·河道整治工程；·控源截污工程；·活水保質(zhì)工程。·改擴建城區(qū)15個排澇泵站；·對城區(qū)內(nèi)91處水體進行拓寬或清淤；·敷設(shè)截污管道160.0km，建設(shè)7座調(diào)蓄池， 修復(fù)90km市政管網(wǎng)等；·新建污水廠尾水濕地33.1ha、提升泵站16座、輸水管道20.09km等。·項目實施過程中的相關(guān)合同、竣工驗收報告等。·資金按時足額到位；·征地拆遷順利進行；·基層政府、基層組織、企業(yè)和公眾支持配合；·獲得媒體支持。4.項目投入·資金；·項目建設(shè)運營管理機構(gòu)。·財政自籌7.6億元，申請銀行貸款13.4億元；運維經(jīng)費由財政承擔(dān)；·組建項目建設(shè)和運營管理機構(gòu)，配備相應(yīng)人員。·項目可行性研究報告；·相關(guān)會議紀(jì)要等。·符合區(qū)域水環(huán)境治理總體要求；·項目得到批準(zhǔn)；·銀行貸款資金支持。

2.“高影響力、低利益性的利益相關(guān)者”。包括省住建、水利等行業(yè)主管部門以及毗鄰地區(qū)市政府等，其可能關(guān)注的問題如下：項目建設(shè)目標(biāo)和進度安排是否符合區(qū)域水環(huán)境治理的整體要求，可否與區(qū)域水利工程銜接協(xié)同；工程建設(shè)是否會對上下游已建或擬建關(guān)聯(lián)項目造成影響等。

3.“低影響力、高利益性的利益相關(guān)者”。包括區(qū)、街道、社區(qū)等基層政府和基層組織、涉及征地拆遷的企業(yè)和公眾、擬為項目提供貸款的銀行等，其可能關(guān)注的問題如下：工程建設(shè)過程中有哪些需要基層配合的工作，上級部門可以提供哪些指導(dǎo)和支持；項目征地拆遷范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)或安置方案是否合理，補償資金能否及時足額到位；貸款資金能否按時足額償還等。

4.“低影響力、低利益性的利益相關(guān)者”。包括其他企業(yè)和公眾、媒體、社會公益團體、可研報告編制單位及參與項目的相關(guān)行業(yè)專家等，其可能關(guān)注的問題如下：項目建設(shè)期間是否會對正常生產(chǎn)生活造成影響，影響程度和時間是否可控；審批過程中的公眾參與能否得到落實，關(guān)于項目的意見建議反饋渠道是否暢通；項目建設(shè)內(nèi)容是否合適，是否有需納入而未納入的工程；設(shè)計方案可否支撐建設(shè)目標(biāo)，有無優(yōu)化可能等。

（三）風(fēng)險調(diào)查方案制定

通過匯總上述分析結(jié)果，制定了風(fēng)險調(diào)查方案，大綱見表3。風(fēng)險調(diào)查方案報委托方審定后組織實施。

表3 風(fēng)險調(diào)查方案（大綱）

四、結(jié)束語

針對重大項目穩(wěn)評中風(fēng)險調(diào)查工作的開展，首先，運用邏輯框架法把與項目運作相關(guān)的重要關(guān)系加以集中分析、“抽絲剝繭”，呈現(xiàn)出全面、清晰的分析框架；然后，運用利益相關(guān)者理論對邏輯框架矩陣中各層次內(nèi)容進行分析，確定風(fēng)險調(diào)查范圍和內(nèi)容；最后，確定調(diào)查方式方法、任務(wù)分工、時間安排等，并形成調(diào)查方案。邏輯框架法的應(yīng)用一方面保證了調(diào)查的完整性和準(zhǔn)確性，避免了調(diào)查范圍過大或過小，另一方面為不同利益相關(guān)者關(guān)注焦點的分析和調(diào)查內(nèi)容的確定提供了內(nèi)在邏輯，增強了調(diào)查的代表性和針對性。