決策咨詢研究方法的認識與實踐

文/蘇金明 安洋 林凌子

一、引言

當前，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國際經(jīng)濟、政治、文化、安全等格局發(fā)生深刻變化。我國進入新發(fā)展階段，開啟了建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，政府、企業(yè)的決策必須更加系統(tǒng)化、科學化才能有效應(yīng)對新變化，因此，決策咨詢研究方法必須具有科學性、前瞻性、綜合性與實用性。目前，國內(nèi)關(guān)于決策咨詢機構(gòu)研究方法的文獻數(shù)量少，研究步驟不清晰，研究方法相對落后，仍以任務(wù)分塊、分頭研究、機械匯總的方式為主。筆者結(jié)合工作實踐，嘗試從方法論入手，提出決策咨詢機構(gòu)研究方法的優(yōu)化路徑，并通過案例分析進行方法驗證，以提升決策成果的精準度和美譽度，也為廣大從業(yè)人員提供借鑒。

二、決策咨詢研究方法的認識

作為一門軟科學，決策咨詢的研究內(nèi)容涉及自然科學和社會科學等領(lǐng)域，研究步驟具有目的性和實用性，研究方法具有多樣性和綜合性，研究結(jié)果具有可行性、時代性和可操作性。

（一）基本原則

一是堅持系統(tǒng)思考。決策咨詢的研究對象通常具有紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實變量要素和約束條件，應(yīng)系統(tǒng)思考事物發(fā)展一般規(guī)律、現(xiàn)實變量要素與約束條件三者間的相互聯(lián)系，揭示其發(fā)展的特定邏輯。

二是堅持求真務(wù)實。決策咨詢研究應(yīng)做到基礎(chǔ)支撐資料嚴謹精準，公正客觀地呈現(xiàn)各方各界的觀點考量、意見建議，提出科學合理的對策建議，為決策提供堅實的理論基礎(chǔ)。

三是堅持開拓創(chuàng)新。決策咨詢研究應(yīng)秉持觀念升級、知識更新、方法創(chuàng)新，主動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新變化，不斷接受新知識，不局限于某一領(lǐng)域或區(qū)域分析問題，善用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)拓寬調(diào)研渠道，創(chuàng)新研究方式。

四是堅持實用可靠。決策咨詢研究應(yīng)避免機械套用理論模型和文本范式，需站在決策者的立場，通盤考慮其面臨的環(huán)境、條件、資源及發(fā)展階段，提出既符合規(guī)律趨勢，又因地制宜的實用型方案，實現(xiàn)價值咨詢。

（二）決策咨詢研究程序

決策咨詢的研究程序和純學術(shù)研究不同，可遵循以下步驟。

1.項目背景解讀

一是認真解讀需求文件或任務(wù)書，深入分析項目背景、研究內(nèi)容以及預(yù)期目標，反復(fù)審閱并尋找隱性要點，減少理解誤差，重大課題可邀請業(yè)內(nèi)專家共同探討；二是深入實際走訪座談，深度了解決策者的想法和意圖，明確研究目的。

2.制定工作任務(wù)書

工作任務(wù)書包括技術(shù)路線、研究思路、團隊組建及分工、進度安排、資料清單、保障措施等內(nèi)容。技術(shù)路線可從目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向或目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合三方面展開；研究思路應(yīng)關(guān)注研究目的、研究內(nèi)容及研究方法等；團隊成員按照學科、專業(yè)、年齡、閱歷合理配置，突出團隊優(yōu)勢；進度安排根據(jù)決策者需求及時優(yōu)化調(diào)整；整理資料清單應(yīng)系統(tǒng)考慮并核對校準，避免錯漏；走訪座談等調(diào)研活動需提前制定訪談提綱，做好預(yù)判；保障措施應(yīng)關(guān)注資金預(yù)算、人員配備、應(yīng)急預(yù)案等防范措施。

3.調(diào)研及資料收集

根據(jù)工作任務(wù)書開展現(xiàn)場調(diào)研及資料收集工作。

數(shù)據(jù)信息資料：包括項目所涉及人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會等要素的數(shù)據(jù)信息，注意時間跨度、來源渠道、樣本偏差等，確保數(shù)據(jù)真實完整有效。

政策文件資料：包括國家關(guān)于本行業(yè)、本地區(qū)、本領(lǐng)域的政策文件，省市（區(qū)）各級政府制定的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃等上位規(guī)劃文件，以及相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)、行業(yè)標準規(guī)范等。

參考案例資料：包括相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的典型案例，科研機構(gòu)發(fā)布的研究成果，各地區(qū)總結(jié)的成功經(jīng)驗及做法等。

實地調(diào)研資料：包括通過實地走訪、現(xiàn)場踏勘、問卷調(diào)查、大數(shù)據(jù)分析、座談訪談等各種方式收集的圖文資料、統(tǒng)計報表等。

4.資料分析整理

數(shù)據(jù)信息資料：采用多種數(shù)據(jù)分析模型進行整理分析，應(yīng)注意原始數(shù)據(jù)、過程數(shù)據(jù)和結(jié)果數(shù)據(jù)的留存。

政府文件資料：按照文件等級、發(fā)布時序逐一閱讀理解，通過思維導(dǎo)圖等方式，理清政策文件的發(fā)展脈絡(luò)、邏輯關(guān)系以及相關(guān)規(guī)定要求。

參考案例資料：深入了解其政策背景、環(huán)境要素、方案措施、經(jīng)驗教訓(xùn)等，采用對比分析、模型分析等方法尋找其發(fā)展規(guī)律、提煉共性，為決策建議提供有效的借鑒。

實地調(diào)研資料：認真復(fù)盤相關(guān)記錄，提取關(guān)鍵信息。做好原始資料的追溯和補充，力爭全面深入地了解研究內(nèi)容。

通過對上述資料分層分類地歸納整理，了解項目背景及現(xiàn)狀，初步形成研究觀點或思路。

5.研究大綱起草及審查

起草研究大綱應(yīng)把握好以下四點：一是通過現(xiàn)狀分析、環(huán)境分析、優(yōu)劣勢分析等研判發(fā)展基礎(chǔ)；二是根據(jù)研究內(nèi)容提出指導(dǎo)思想、發(fā)展定位、基本原則、具體目標等總體要求；三是落實總體要求，提出具體的實施舉措和重點任務(wù)；四是對各項舉措提出政策保障、要素保障等保障措施。通常，研究大綱應(yīng)細化到三級標題，且二、三級標題應(yīng)列明內(nèi)容綱要。大綱確定后，與決策者充分探討交流、達成共識，并提交質(zhì)量管理部門審核通過。

6.報告撰寫及修改

報告撰寫以大綱為基礎(chǔ)，文章結(jié)構(gòu)根據(jù)報告類型進行調(diào)整。對于具體問題的研究報告，如“交通擁堵問題”“基礎(chǔ)教育學位不足”等，一般采用“三段式”結(jié)構(gòu)，即背景意義分析、問題分析、對策建議。對于政府、企業(yè)或行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的研究報告，如“十四五發(fā)展規(guī)劃”等，一般采用“四段式”，即發(fā)展基礎(chǔ)、總體要求、實施舉措、保障措施。報告撰寫可運用圖表、示例、專欄等形式對具體問題、研究案例進行剖析解讀，佐證提出的觀點。

初稿撰寫完成，先由課題組對文本結(jié)構(gòu)、邏輯關(guān)系、標題名稱、支撐內(nèi)容、數(shù)據(jù)資料、語言表述等內(nèi)容自審自校，再提交成果質(zhì)量管理部門審查，審查修改后形成匯報稿，并起草編制說明、制作演示文稿及圖表等相關(guān)展示內(nèi)容，為成果匯報交流做準備。

7.成果匯報及征求意見

撰寫工作完成后及時將研究內(nèi)容、研究步驟、研究過程、研究成果等向決策者匯報。首先在縱向垂直分管領(lǐng)域，按照決策管理層級自下而上逐級匯報，聽取各層級意見；其次在橫向相關(guān)領(lǐng)域公開征求意見。

每輪匯報結(jié)束后應(yīng)及時匯總分析相關(guān)意見，酌情吸收并作出不采納說明，修改完善的研究報告需附上意見采納表一同提交決策者再審核。

8.成果評審及報批

成果評審分為會議評審和通訊評審兩種方式。會議評審是課題組與評審專家組面對面交流，有助于及時高效地發(fā)現(xiàn)并解決問題；通訊評審對研究成果進行背對背審查，公平客觀性相對較高，但時間周期較長。

針對專家意見，課題組應(yīng)及時歸納總結(jié)，理性采納，并形成最終研究成果。如需進行公示，應(yīng)再次聽取社會公眾意見，修改完善后移交決策者，按程序報批。

9.成果跟蹤及時修正

成果提交后應(yīng)當及時開展后評估工作，跟蹤研究成果、措施建議的落實情況，分析未落實原因，并提出整改意見。

三、決策研究咨詢方法的應(yīng)用

決策咨詢研究方法適用范圍廣泛，筆者所在的2020-2021年課題組先后承接編制多個地方、部門、企業(yè)的“十四五”規(guī)劃，進一步加深了對決策咨詢研究工作的認識，按照四項基本原則和九大研究步驟，在實際工作中建立了一套關(guān)于規(guī)劃編制的研究機制。

（一）組織領(lǐng)導(dǎo)

規(guī)劃編制工作程序繁瑣、內(nèi)容復(fù)雜，需要統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，分工合作，建議成立工作專班，由領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組、專家咨詢組三個團隊共同協(xié)作完成。

1.領(lǐng)導(dǎo)小組

負責統(tǒng)籌規(guī)劃整體制定與推動工作，定期聽取規(guī)劃起草工作小組的匯報，提出意見建議，對規(guī)劃制定中的重大問題進行討論和決策，領(lǐng)導(dǎo)并推動各項任務(wù)完成。

2.工作小組

全面負責規(guī)劃的組織協(xié)調(diào)與編制工作，包括組織調(diào)研，資料分析整理，起草編制規(guī)劃，廣泛征集社會各界、相關(guān)部門意見和建議并組織論證，在編制過程中，遇到問題和困難及時向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報。

3.專家咨詢組

專家咨詢組由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士組成，為規(guī)劃編制提供咨詢與指導(dǎo)，協(xié)助研究討論重大問題，不斷提出規(guī)劃的修改審議意見。

（二）工作階段

為便于規(guī)劃工作高效開展，將決策研究程序的九大步驟分為四個階段。

第一階段：準備和前期調(diào)研階段，主要包括項目背景解讀、制定工作任務(wù)書、調(diào)研及資料收集。在編制海南省屬國資國企“十四五”規(guī)劃過程中，領(lǐng)導(dǎo)小組組織召開多次專題學習研討會、企業(yè)戰(zhàn)略分析會，工作小組針對國資委各處室以及19家省屬國企開展為期三周的實地走訪調(diào)研，收集資料千余份，為規(guī)劃編制做足前期準備。

第二階段：總體思路和基本框架形成階段，主要包括資料分析整理、研究大綱起草及審查。在編制某國企“十四五”規(guī)劃時，以原始資料為基礎(chǔ)，通過定性和定量兩個方面進行SWOT分析，結(jié)合上位規(guī)劃及國企改革三年行動方案要求，從階段性和前瞻性上確定企業(yè)競爭優(yōu)勢、競爭劣勢、機會和威脅，圍繞明確主責主業(yè)、主要發(fā)展任務(wù)、公司改革、人才隊伍建設(shè)等方面，為企業(yè)發(fā)展提出初步總體思路。

第三階段：規(guī)劃起草編制修改階段，主要為報告撰寫、修改，以及成果匯報征求意見。在編制某部門“十四五”規(guī)劃時，回顧和總結(jié)部分采用全面、客觀和簡潔的論述；指導(dǎo)思想部分應(yīng)注意層次性，遵循簡練、概括、緊湊等寫作原則；主要任務(wù)、措施部分作為規(guī)劃的主體和核心，在充分吸收各相關(guān)方意見的基礎(chǔ)上，對方案進行科學比選，確定各項指標和措施。

第四階段：規(guī)劃評審與通過階段，主要包括成果評審及報批、成果跟蹤及時修正，是檢驗規(guī)劃成果的關(guān)鍵階段。課題組所承接編制的多項“十四五”規(guī)劃基本參照決策咨詢研究的相關(guān)程序，注重詳實的基礎(chǔ)調(diào)研、符合實際的規(guī)劃內(nèi)容、可操作性強的研究成果，并積極開展后評估工作，跟蹤措施落實情況，受到政府、企業(yè)等決策部門的多次肯定和鼓勵。

（三）主要任務(wù)

在編制過程中，如何讓規(guī)劃做到可落地、可實施、可操作是最大難題，經(jīng)過多次研究探討、反復(fù)驗證，課題組認為應(yīng)著重關(guān)注以下三方面的研究。

1.開展關(guān)鍵性問題研究

開展關(guān)鍵性問題研究是在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上對事物本質(zhì)規(guī)律的深刻認識，挖掘問題本質(zhì)，以便更好提出解決方法和策略。編制不同行業(yè)、部門、企業(yè)的規(guī)劃，研究的關(guān)鍵性問題也不同。區(qū)域規(guī)劃比較宏觀，側(cè)重經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)培育和布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等關(guān)鍵性問題；部門、行業(yè)的規(guī)劃，涉及領(lǐng)域相較固定，側(cè)重行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈延伸、園區(qū)載體建設(shè)等關(guān)鍵性問題；企業(yè)規(guī)劃更加聚焦，側(cè)重戰(zhàn)略謀劃、業(yè)務(wù)發(fā)展、管理運營等關(guān)鍵性問題。

2.提出切實可行的實施路徑

規(guī)劃能否落地需要做詳實的前期研究工作，結(jié)合現(xiàn)狀分析研究關(guān)鍵性問題，合理設(shè)定發(fā)展目標，根據(jù)編制規(guī)劃內(nèi)容，甄選不同研究方法、研究工具做針對性研究，在此基礎(chǔ)上提出實現(xiàn)目標的步驟和方法，可形象地把“路徑研究”比喻畫“施工圖”，規(guī)劃成果的可操作性取決于每項實施路徑能否轉(zhuǎn)化成可實操的具體步驟。

3.重大支撐項目謀劃銜接

項目是規(guī)劃實施的重要抓手，需高度重視項目在規(guī)劃中的根本支撐作用，密切跟蹤政策導(dǎo)向，深入行業(yè)發(fā)展趨勢，梳理分析存量項目，認真謀劃重大項目，加強與政府、企業(yè)等相關(guān)部門的聯(lián)系和對接，分析項目滯后的原因，盤活存量項目，為各類規(guī)劃編制和實施提供有力支撐。

（四）機制保障

規(guī)劃編制是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要建立一套有效的工作協(xié)調(diào)保障機制，經(jīng)歷多個規(guī)劃編制，課題組總結(jié)出三個重要保障機制。

1.加強領(lǐng)導(dǎo)，精心組織

規(guī)劃編制主負責人做好全面統(tǒng)籌，狠抓落實。參與部門及人員提高思想認識，端正態(tài)度，盡職工作。建議可通過成立規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組等方式組建工作專班，加快形成牽頭部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、參與部門密切配合的工作機制。

2.加強銜接，協(xié)同推進

規(guī)劃編制工作需要各專業(yè)人員有大局意識，相互配合，形成聯(lián)動效應(yīng)共同發(fā)力。在實際工作中，工作任務(wù)書就是規(guī)劃編制的重要依據(jù)，明確了部門分工及工作內(nèi)容，領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)統(tǒng)籌做好協(xié)調(diào)工作，各專業(yè)人員找準工作定位，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，全力以赴做好規(guī)劃編制工作。

3.加強溝通，集思廣益

對規(guī)劃編制的重點問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)勤溝通、多交流，按照規(guī)劃編制程序開展嚴謹?shù)难芯?，在科學編制與達到委托方需求之間尋求最佳方案。在征求意見階段，及時關(guān)注各相關(guān)方反饋意見，匯聚集體智慧編好每項規(guī)劃。

四、結(jié)束語

中國已邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，政府、企業(yè)的決策科學化訴求比以往任何一個時期都更加迫切，需要更加深化對決策咨詢研究方法的認識和實踐。優(yōu)化研究方法，建立靈活、多元、系統(tǒng)的研究體系是決策咨詢科學化的迫切訴求。本文結(jié)合工作實際，通過深入探討決策咨詢研究的基本原則、研究程序、研究步驟，對探索建立一套適用性廣、操作性強的決策咨詢研究體系有著重要意義。