淺談美國天然氣安全監(jiān)管措施及啟示

文/王玲玲

一、前言

“頁巖氣革命”推動美國天然氣產(chǎn)量大幅增長，天然氣凈出口量逐年增加，對世界油氣供需格局產(chǎn)生了巨大而深遠(yuǎn)的影響[1]。美國作為當(dāng)今世界上規(guī)模最大、最成熟的天然氣市場之一，除豐富的天然氣資源和先進(jìn)的勘探開發(fā)技術(shù)之外，還擁有覆蓋全國的天然氣高壓管網(wǎng)輸配系統(tǒng)，完善的儲氣調(diào)峰應(yīng)急保障體系，以及成熟的市場化經(jīng)營模式和完善的監(jiān)管體系[2]。筆者通過考察美國PG&E公司、奧克蘭消防局及舊金山911應(yīng)急事件處理中心，對美國天然氣行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及安全監(jiān)管措施等方面有了進(jìn)一步的認(rèn)知和思考。

二、加州PG&E公司運(yùn)行概況

天然氣供應(yīng)公司PG&E是加州地區(qū)最大的能源公司，承擔(dān)1600萬用戶用氣，在舊金山設(shè)有最大的應(yīng)急處置基地，擁有獨立的天然氣控制中心，擁有10720公里高壓管網(wǎng)，6720公里低壓管網(wǎng)，日均供氣量約0.74億立方米，年供氣量約274.5億立方米，擁有多個地下儲氣庫，合計儲備量約28.9億立方米，儲備能力相當(dāng)大。

管網(wǎng)及設(shè)施運(yùn)維方面，該公司對所轄管網(wǎng)每年進(jìn)行一次防腐檢測，隨時發(fā)現(xiàn)隨時整改。此外，美國沒有硬性的設(shè)施管理標(biāo)準(zhǔn)，公司依靠管理經(jīng)驗及日常維保情況來判斷是否需要更新設(shè)備。

在管網(wǎng)檢測監(jiān)管方面，美國公司對新科技新技術(shù)的利用較為普及，通過檢測車及無人機(jī)進(jìn)行管網(wǎng)檢測，我國企業(yè)雖然也同樣投入了這兩項巡檢措施，但尚未像美國一樣普及，為了提升國內(nèi)企業(yè)的管理水平，需進(jìn)一步增加科技投入。

三、美國對天然氣管道的安全監(jiān)管

在安全監(jiān)管體系方面，美國聯(lián)邦政府共7個部門涉及油氣管道保護(hù)和安全監(jiān)管職責(zé)，其中，交通部管道和危險材料安全管理部門（PEMSA），承擔(dān)長輸管道、集輸管道以及城市燃?xì)夤艿腊踩O(jiān)管職責(zé)；能源部聯(lián)邦監(jiān)管委員會（PERC）承擔(dān)項目核準(zhǔn)以及市場、價格監(jiān)管等行業(yè)管理職責(zé)；其他如國安部、環(huán)保局等部門各司其職，形成了較為健全的責(zé)任體系。在縱向分工方面，聯(lián)邦PHMSA負(fù)責(zé)跨州油氣管道，共設(shè)立5個派出機(jī)構(gòu)分區(qū)域?qū)嵤┍O(jiān)管；各州州政府大部分設(shè)立對口的交通部門負(fù)責(zé)州內(nèi)油氣管道監(jiān)管；聯(lián)邦與各州工作相對獨立，在重大問題上聯(lián)邦政府有許可和認(rèn)證等權(quán)力并對各州給予指導(dǎo)[3]。

美國天然氣設(shè)施及泄漏檢測設(shè)備

在油氣安全監(jiān)管措施方面，PHMSA制定管道運(yùn)行最低安全規(guī)定并強(qiáng)制企業(yè)執(zhí)行。同時要求企業(yè)制定“零泄漏”目標(biāo)并對安全績效的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。2002年，美國將完整性管理納入聯(lián)邦法規(guī)要求，推廣基于風(fēng)險的安全管理模式，對3000余家管道企業(yè)搶修預(yù)案進(jìn)行審核并加大執(zhí)行監(jiān)管，筆者在與PG&E公司的交流中了解到，該公司對天然氣管道有專門的搶修搶險預(yù)案，并通過州共用事業(yè)管理委員會進(jìn)行了審核備案，這是美國管道事故率整體較低的關(guān)鍵因素。此外，PHMSA嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督和事故處罰，執(zhí)法人員數(shù)量和檢查頻率不斷提高，對危害管道安全行為的處罰力度也在不斷加大，尤其是對因管理疏漏造成的責(zé)任事故處以巨額罰款，例如華盛頓州事故中事故企業(yè)被處以1.12億美元罰金，并因后續(xù)7億美元的刑事和民事索賠宣告破產(chǎn)。

通過與PG&E公司交流，筆者認(rèn)為美國在安全監(jiān)管方面的保障措施主要體現(xiàn)在以下4個方面：

（一）注重制度保障

美國政府建立了以聯(lián)邦法律為主、州法律為輔并大量引入?yún)f(xié)會標(biāo)準(zhǔn)等的多層次法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，對管道全生命周期做出了具體要求并不斷修訂完善，健全的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系為政府履職和企業(yè)落實主體責(zé)任奠定了基礎(chǔ)。PG&E公司每年對高壓天然氣管線進(jìn)行檢測，并對管道的老化程度進(jìn)行評估，根據(jù)不同的結(jié)果采取不同的措施，以保障用氣安全。

（二）注重技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用

美國政府重視并鼓勵企業(yè)對油氣產(chǎn)運(yùn)前沿技術(shù)和知識的研究創(chuàng)新，政府基金在推動智能化、信息化建設(shè)中也起到支持作用，多領(lǐng)域技術(shù)均為國際領(lǐng)先。PG&E公司在管網(wǎng)巡視中已采用無人機(jī)巡視技術(shù)，在判斷管網(wǎng)泄漏方面，通過對管網(wǎng)的數(shù)據(jù)分析計算，確定泄漏部位，采用自動控制閥門，快速反應(yīng)，遠(yuǎn)程關(guān)閉氣源。

（三）注重公眾宣傳

公眾行為對管道安全意義重大，美國政府采取多種措施提高公眾意識。同時，企業(yè)按照法律要求也需要定期走訪管道沿線群眾，開展培訓(xùn)教育等工作。據(jù)了解，PG&E公司根據(jù)用戶提供的線索，通過技術(shù)人員去現(xiàn)場及時查找隱患點，解決了絕大多數(shù)的泄漏問題。

（四）注重第三方力量

非政府組織為美國政府和企業(yè)提供了強(qiáng)有力的支撐，設(shè)立811挖掘前呼叫系統(tǒng)，提醒施工單位及時與管道產(chǎn)權(quán)單位聯(lián)系，降低施工外力破壞概率。PG&E公司在接到811后，48小時內(nèi)必須到現(xiàn)場給施工單位確定管道準(zhǔn)確位置，如果施工單位不與管道公司聯(lián)系，政府部門將對其進(jìn)行處罰。

筆者在與奧克蘭消防局交流中了解到，消防局對事故具有監(jiān)管、認(rèn)定的職能，同時會定期對地方能源公司進(jìn)行檢查，要求企業(yè)對查出的問題限期整改，如整改不到位將對其進(jìn)行處罰。在應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)與救援方面，消防局要遵照政府應(yīng)急預(yù)案編制的官方指導(dǎo)，并與奧克蘭燃?xì)獾戎攸c企業(yè)進(jìn)行聯(lián)動，定期進(jìn)行現(xiàn)場演練，通過演練的評估分析，有效提高企業(yè)對于突發(fā)事故的防范意識和應(yīng)急反應(yīng)能力。

四、啟示

（一）探索全新能源監(jiān)管模式

從美國的發(fā)展經(jīng)驗來看，天然氣行業(yè)的市場化進(jìn)程首先應(yīng)由政府推動，市場較為成熟后，由政府委托獨立于政府之外的監(jiān)管機(jī)構(gòu)實施行業(yè)監(jiān)管，包括美國聯(lián)邦政府的能源行業(yè)監(jiān)管和州政府的能源行業(yè)監(jiān)管。為更好服務(wù)我國燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展，提升監(jiān)管質(zhì)量，減少企業(yè)干預(yù)，避免“一刀切”，打造“海闊憑魚躍”的市場環(huán)境，可適當(dāng)借鑒美國經(jīng)驗，建議分別成立類似的由政府人員、行業(yè)專家、法律及經(jīng)濟(jì)專家組成的國家層面和省市級層面能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，負(fù)責(zé)能源（包括天然氣）行業(yè)監(jiān)管，引導(dǎo)天然氣行業(yè)健康發(fā)展。

（二）合理確定燃?xì)庠O(shè)施折舊年限

根據(jù)與美國PG&E公司的交流，美國的天然氣管道并未設(shè)定固定的折舊年限，主要依據(jù)定期的管道防腐檢測報告確定是否需要更換，依據(jù)具體情況確定管道使用壽命。我國則是按照國家要求，長輸管道和城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿蕾Y產(chǎn)的折舊年限均為30年，遠(yuǎn)低于管道的物理使用年限，折舊年限規(guī)定的偏低，一定程度上造成我國天然氣輸配價格普遍偏高，建議根據(jù)管道的實際使用情況合理地確定折舊年限。同時建議在居民用戶老舊燃?xì)獗砀鼡Q工作中采用類似辦法，利用新技術(shù)新設(shè)備加強(qiáng)入戶安檢頻次和效率，僅更換具有安全隱患的燃?xì)獗恚桓?一刀切"，既保障供氣安全，又提高燃?xì)獗淼氖褂脡勖?/p>

（三）推廣用戶燃?xì)獍踩ｋU

借鑒美國經(jīng)驗，為減少企業(yè)安全事故風(fēng)險，建議加大對燃?xì)獍踩ｋU的宣傳力度，與保險公司開展合作（盡量避免出現(xiàn)燃?xì)夤举r付責(zé)任之外的情況），推廣用戶燃?xì)獍踩ｋU，規(guī)避意外事故對企業(yè)運(yùn)營的影響。

目前在國內(nèi)，很多地方已出臺《燃?xì)馐鹿时ｋU規(guī)定》，要求大力推行燃?xì)獗ｋU，但并非強(qiáng)制。我國的一些燃?xì)夤鹃_始推行民用燃?xì)饩C合保險，保障用戶在遭遇燃?xì)獍踩鹿室馔鈧r，可以及時獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。年末，市民會收到附有燃?xì)獗ｋU投保確認(rèn)書的賬單，市民可自愿投保，每年保費50元，最高保額約合人民幣82.36萬元。

（四）加大新科技新設(shè)備投入

美國在燃?xì)庑驴萍肌⑿略O(shè)備的應(yīng)用方面具有領(lǐng)先水平，運(yùn)用無人巡線機(jī)、激光測漏設(shè)備、多功能分析儀、自動化系統(tǒng)等設(shè)備設(shè)施，大大減少了人工成本投入，減少了無用巡查，實現(xiàn)了高效化、科技化的運(yùn)行管理。我國燃?xì)馄髽I(yè)可借鑒美國經(jīng)驗，通過加強(qiáng)高科技監(jiān)察及巡檢手段、加大新科技新設(shè)備的投入，加強(qiáng)自動化系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)科技化管理，以下為三種值得推廣的新技術(shù)應(yīng)用：

1.可視化智能安檢系統(tǒng)的運(yùn)用，規(guī)范了燃?xì)鈶魞?nèi)安檢管理，提高了隱患處理效率，真實反映了戶內(nèi)安檢工作情況,使統(tǒng)計快速有效,隱患處理全程可控,從入戶安檢到隱患處理過程變得更透明、更便于管理, 安檢工作過程痕跡管理得以強(qiáng)化，切實提高安全管理的預(yù)見性、針對性及有效性。

2.NB-IoT物聯(lián)網(wǎng)民用燃?xì)獗硪云渲С侄喾N網(wǎng)上支付方式的特點，極大地方便了用戶特別是農(nóng)村改燃地區(qū)用戶進(jìn)行購氣，減少了企業(yè)收費人力成本，提升了用戶體驗，而物聯(lián)網(wǎng)采集平臺所具有的強(qiáng)大數(shù)據(jù)采集和分析功能，可助力企業(yè)開展用氣預(yù)測與大數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)安全預(yù)警，確保居民的用氣過程安全可控。

3.在地下管網(wǎng)情況不明時，使用安全性更高的管道機(jī)器人，既節(jié)省了人工成本，又提高了工作效率和質(zhì)量。

（五）建立施工作業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制

通過學(xué)習(xí)美國施工前聯(lián)絡(luò)機(jī)制，建議成立統(tǒng)一的政府協(xié)調(diào)部門，在工程施工前應(yīng)監(jiān)督施工企業(yè)聯(lián)系各市政基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位進(jìn)行現(xiàn)場確權(quán)，并留下書面確權(quán)痕跡。如政府協(xié)調(diào)部門發(fā)現(xiàn)施工單位沒有各市政基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位書面確權(quán)痕跡，不管是否出現(xiàn)外力破壞，都應(yīng)進(jìn)行行政處罰。同時建議統(tǒng)一燃?xì)馀e報電話號碼，并通過多種舉措廣泛宣傳，鼓勵公眾對燃?xì)夤艿涝O(shè)施周圍的施工及可疑泄露部位進(jìn)行舉報，經(jīng)現(xiàn)場核實后給予相應(yīng)的物質(zhì)獎勵，最大限度地發(fā)現(xiàn)燃?xì)庑孤逗头乐雇饬ζ茐摹?/p>

（六）提升企業(yè)應(yīng)急處置能力

通過學(xué)習(xí)美國先進(jìn)成熟的應(yīng)急管理體系，建議編制燃?xì)夤緝?nèi)部的事故應(yīng)急處置方案，在企業(yè)內(nèi)部推廣，并與屬地應(yīng)急機(jī)構(gòu)和消防部門有效互動，確保燃?xì)夤┹敯踩?。?yīng)對燃?xì)馔话l(fā)事件，建議各企業(yè)組建具有專業(yè)知識及技能、專業(yè)技術(shù)及裝備的應(yīng)急隊伍；定期邀請消防等應(yīng)急部門的專家進(jìn)行燃?xì)鈱I(yè)知識和應(yīng)急處置技能的培訓(xùn)；為應(yīng)急隊伍配備必要的自我防護(hù)及救援工具與設(shè)備，培養(yǎng)能夠熟練操作應(yīng)急設(shè)備的職業(yè)技術(shù)人員，從而提高應(yīng)急任務(wù)處置的高效性和安全性。

五、結(jié)束語

美國的天然氣市場經(jīng)歷了100多年的發(fā)展，已經(jīng)發(fā)展成為現(xiàn)今世界上最成熟的市場之一，在經(jīng)營和管理方面積累了豐富的經(jīng)驗。我國燃?xì)馄髽I(yè)可借鑒其經(jīng)驗加快我國天然氣行業(yè)的發(fā)展，助力加快我國天然氣項目建設(shè)步伐，提升天然氣供應(yīng)安全保障能力。