分類管理背景下浙江省民辦高校政府財政扶持探析

摘要：基于對各級法律法規、制度要求的文本分析和部分相關利益主體的訪談了解，浙江省民辦高校政府財政扶持主要有獎勵補貼、師生支持、稅收優惠、差別化用地等方式，但執行中存有政策普適性與實際特殊性、政策矛盾性與實踐操作性、政策支持性與社會認可度的偏差，以期通過堅持原則性與靈活性相統一、方向性與科學性相統一、落實性與協調性相統一的方式來優化財政扶持政策。

關鍵詞：分類管理;浙江省民辦高校;財政扶持

隨著2016年新修正的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱新《民促法》）通過，浙江省民辦高等教育進入了分類管理的新時期。在新背景下，浙江省先后頒布了《浙江省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的實施意見》（以下簡稱浙江省《實施意見》）、《浙江省公共財政扶持民辦教育發展的實施辦法》（以下簡稱浙江省《實施辦法》）、《浙江省民辦學校財務管理辦法》（以下簡稱《財務管理辦法》）等一系列政策文件，以直接或間接的財政扶持方式促進了民辦高等教育健康可持續發展。

一、浙江省民辦高校現行政府財政扶持分析

2016-2020年期間，浙江省財政總收入與總支出情況基本一致，總體上均呈逐年遞增趨勢。其中教育支出額由1300.03億元增長到1881.09億元，增長率達44.70%，且教育支出占比基本維持在18%左右（見表1），為政府扶持民辦高校提供了財力保障。梳理政策文本發現，省民辦高校政府財政扶持主要有獎勵補貼、師生支持、稅收優惠、差別化用地等方式。

（一）獎勵補貼

獎勵補貼是浙江省民辦高校政府財政扶持的重要途徑。省級部門以資金輸出方式有效緩解了民辦高校經費短缺的問題。分類管理前后，獎勵補貼政策均涉及獎勵和表彰突出貢獻的社會組織或個人、設專項資金等內容，一方面體現了政府對民辦高校建設發展的支持，鼓勵社會力量興辦教育;另一方面體現了政府對民辦高等教育履職能力的提升，積極承擔政府責任。分類管理后，政府豐富了獎勵補貼政策的內容，新增設基金會、重點支持民辦高校內涵發展的重點領域和關鍵環節等方式（見表2）。民辦高校通過基金會能匯聚社會資金并以有效的財產運作形式實現資金的保值增值。同時投入資金支持民辦高校內涵發展的重點領域和關鍵環節，有助于民辦高校致力于特色優勢學科和專業建設，持續在教學、科研和服務地方方面發力。

（二）師生支持

師生支持有助于浙江省解決民辦高校學生家庭經濟壓力、師資較為緊張的問題。分類管理前后的政策均維護了民辦高校學生在資助、升學、就業等方面與公辦高校學生享有平等權利，保障了民辦高校教師在待遇、社保、自身發展等方面的切身利益。但在新模式下，民辦高校教師權利保障范圍有所擴展（見表3），如新明確民辦高校教師住房公積金、職業年金或企業年金等補充養老保險，新規定民辦高校教師培養培訓、評獎評優等權利，新探索人事代理制度、交流制度和人才引進政策。據有關數據顯示，在執行新政策后，民辦高校教師隊伍人才的流出率降低了12%。由此可見，物質生活的保障和職業獲得感的提升能增加教師隊伍穩定性。

（三）稅收優惠

稅收優惠是浙江省為鼓勵企業投資或捐資興辦民辦高校而采取的間接扶持方式。分類管理前，政府并未規定優惠稅收項目，僅根據出資人是否要求取得合理回報給予既定優惠。分類管理后，政府明確了可給予的稅收項目和價格計費優惠，如財產稅稅類的房產稅和城鎮土地使用稅、所得稅類的個人所得稅和企業所得稅、流轉稅類的增值稅等（見表4）。非營利性民辦高校在企業所得稅等方面獲得了與公辦高校同等待遇、營利性民辦高校在增值稅等方面享有適當稅收優惠，這些都體現了政府對民辦高校發展的支持，推動了稅收對民辦高等教育的扶持、促進功能的應有發揮。通過訪談了解到民辦高校的投資者、舉辦者和管理者均在不同層面表現了繼續辦好高質量民辦高等教育的信心和熱情。

（四）差別化用地

差別化用地為浙江省民辦高校解決籌建和擴建過程中經費暫時短缺或后期投入困難等問題提供了路徑。分類管理前，政府主要采取統籌安排用地的方式提供土地優惠。新政后，政府按科教用地管理的方式給予非營利性和營利性民辦高校不同的用地支持（見表5）。以劃撥等方式給非營利性民辦高校提供學生宿舍、食堂、教學實習及訓練基地，給予減免地價補償費等優惠，在減輕其資金負擔的同時，提升了其辦學層次和整體實力;以出讓、租賃、協議等方式給營利性民辦高校供地，在一定程度上支持了其發展用地和教學設施建設，但也因其選擇營利屬性的管理類型，享受不到非營利性民辦高校可使用行政劃撥土地或國有閑置用地等政策，需按既定程序和要求繳納土地補償金等費用。

二、分類管理背景下浙江省民辦高校政府財政扶持的現實偏差

總體而言，浙江省已從制度上優化了民辦高校政府財政扶持。但限于辦學條件、管理體制等客觀因素和投資者利益、舉辦者意志等主觀因素，政策在實際執行中出現選擇性執行、附加性執行、象征性執行等問題，產生了預期與現實的矛盾。

（一）政策普適性與實際特殊性的偏差

基于新《民促法》、《若干意見》、新《實施條例》等上位法的印發，浙江省陸續出臺了浙江省《實施意見》、浙江省《實施辦法》、《財務管理辦法》等一系列下位法，提出了民辦高校政府財政扶持的原則性要求、明確性規定、具體性內容等，為政府執行、民辦高校貫徹落實財政扶持政策提供了根本遵循。但各市因實際財力狀況、機制健全程序、人員配備情況等條件不一，只能在有限條件內盡量去扶持。如紹興市規定政府可參照省屬高校正常經費生均基準定額的8%撥付給非營利性民辦高校，但仍有不少市未考慮參照該標準撥付。再如舟山市同意營利性民辦高校可按出讓、租賃等有償方式供應土地，而寧波市則建議營利性民辦高校可采取招標、拍賣或者掛牌方式供應土地。

（二）政策矛盾性與實踐操作性的偏差

國家、浙江省出臺財政政策扶持民辦高校建設，體現了其期望能優化民辦高校發展環境的立場和想要突破民辦高校發展困境的決心。但部分政策間相互矛盾的表述，使得最后效果受到了影響。如《若干意見》第八條“辦理民辦學校未來經營收入、知識產權質押貸款業務，提供貸款、信托、融資租賃等多樣化的金融服務5”與《中華人民共和國擔保法》第九條“學校不得為保證人”、第三十七條“學校的教育設施不得抵押”的規定相沖突6。民辦高校本想通過金融服務拓寬融資渠道，但部分金融機構對民辦高校尚未形成較為完備的評級體系，影響了其順利融資。也因資金未能及時到位，使得民辦高校在執行政策時力量有所不足。

（三）政策支持性與社會認可度的偏差

浙江省一直都高度重視民辦高等教育發展，特別是分類管理后研制的財政扶持政策給予了民辦高校在土地、稅收優惠等方面更多的扶持，緩解了融資緊張、師資引進難、用地緊缺等問題。但不少公眾對民辦高等教育的認同度較低，甚至抱有誤解和偏見，認為政府對民辦高校給予財政扶持，可能會影響公辦高校的主體地位，違背社會主義辦學方向。另因固有觀念的影響，以為民辦高校尤存重收益輕質量、低門檻難就業、設備弱風氣差等現象，是報考高校的末位選擇。近年來省民辦高校雖增加了招生計劃，但生源仍日趨緊張，報到率也略偏低。如表6中的Z學院，近五年報到率均低于95%。

三、分類管理背景下浙江省民辦高校政府財政扶持的優化建議

事實證明，優化浙江省民辦高校政府財政扶持政策對推進民辦高等教育綜合改革、營造民辦高等教育良好氛圍、激發民辦高校辦學活力具有重要意義。

（一）堅持原則性與靈活性相統一

浙江省現公布的財政扶持政策主要是參照國家的法律條文，在文本上是完整地遵循了國家文件的總體要求和基本原則。在后期制定政策時可基于上位法制定具有浙江特色的民辦高校政府財政扶持政策。如新《民促法》明確“民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策7”，目前政策主要對民辦高校的流轉額、所得額等征稅上有所優惠。在新嘗試中，首先可根據民辦高校選擇的分類管理模式實行差別化扶持，執行非營利性民辦高校應享有與公辦高校同等的稅費優惠內容和給予營利性民辦高校適當稅費優惠。其次可考慮新增稅費優惠項目或按規章給予不同優惠，如印花稅、契稅等。再者要落實好企業或個人支持民辦高等教育事業的公益性捐贈支出在所得稅中的扣除，鼓勵企業或個人繼續支持民辦高等教育。

（二）堅持方向性與科學性相統一

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》確定浙江省要承擔“完善促進民辦教育發展的優惠政策，健全公共財政對民辦教育的扶持政策8”。省民辦高校政府財政扶持體系構建是一個持續性的過程，在這個過程中，一是要解決財政扶持方向性的問題，在財政政策制定和執行過程中始終要堅持上位法的總體要求和基本原則，服務于省公共財政扶持民辦教育政策體系的逐步完善、財政資金激勵和引導作用的充分發揮、省民辦教育事業健康持續發展的全力推進。二是要注意財政扶持科學性的問題，在堅持正確方向性的前提下，鼓勵各市根據實際的財政和民辦高校辦學情況制定靈活性強、可操行性強的財政扶持政策，充分發揮地方的主觀能動性和執行積極性。

（三）堅持落實性與協調性相統一

據以上分析，省民辦高校政府財政扶持一方面涉及政府、民辦高校、教師、學生等多個利益主體，這些利益主體享受政府財政扶持的具體內容、操作形式等不盡相同，使得扶持的有效性、影響性也不一致。因此，政府需準確界定不同利益主體的定位和權利，適時適度地擴展他們利益訴求的表達空間，設置專門性、規范性的渠道使其了解、參與政策制定，提高政策理解力和執行度;另一方面也涵蓋教育、財政、建設等多個行政部門，不同行政部門對職責明確、內容清晰的條款執行性較強，但對操作空間較大、理解彈性較強、協同部門較多的條目踐行性較弱。所以在財政扶持政策制定前、中和后過程中要建立溝通協商機制，明確任務、明晰責任、明了內容，提高行政部門間的協作性和執行性，確保財政扶持政策落實到位到部門到人。

參考文獻：

[1]表2源于《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）、《國務院辦公廳關于加強民辦高校規范管理引導民辦高等教育健康發展的通知》（以下簡稱《通知》）、新《民促法》、《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）、浙江省《實施意見》、浙江省《實施辦法》、《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱新《實施條例》）。

[2]表3源于《教育法》、《實施條例》、《通知》、新《民促法》、《若干意見》、浙江省《實施意見》、浙江省《實施辦法》、新《實施條例》。

[3]表4源于《教育法》、《實施條例》、《通知》、新《民促法》、《若干意見》、浙江省《實施意見》、浙江省《實施辦法》、新《實施條例》。

[4]表5源于《教育法》、《實施條例》、《通知》、新《民促法》、《若干意見》、浙江省《實施意見》、浙江省《實施辦法》、新《實施條例》。

[5]《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》[EB/OL]. （2017-01-08） [2021-10-15].

http：//www.gov.cn/xinwen/2017-01/18/content_5160852.htm

[6]《中華人民共和國擔保法》[EB/OL]. （2016-11-07） [2021-10-16].

http：//www.gov.cn/banshi/2005-09/01/content_68752.htm

[7]《中華人民共和國民辦教育促進法》[EB/OL]. （2016-11-07） [2021-10-16].

https：//wenku.baidu.com/view/b91a1c8ba31614791711cc7931b765ce05087aec.html

[8]《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》[EB/OL]. （2010-07-29） [2021-10-17].

http：//news.cntv.cn/china/20100729/106957.shtml

作者簡介：羅佳敏，女，1992年10月生，浙江紹興人，碩士，浙江越秀外國語學院研究實習員，主要研究方向為高等教育管理。

[基金項目]浙江越秀外國語學院2020年度校級科研項目：分類管理背景下浙江省民辦高校政府財政扶持研究，項目編號：N2020014。