關于創新發展規劃編制方法的思考

文/胡彩霞

一、引言

自1953年起開始編制發展規劃以來，我國先后編制了十四個五年發展規劃。實踐表明，科學編制和實施發展規劃，已經成為落實各級政府的施政理念和重大決策的重要方式，是中國特色社會主義發展模式的重要體現。目前，發展規劃在編制和執行中存在的各種問題直接影響了其引領經濟社會可持續發展功能的發揮，亟須進一步創新規劃編制方法，以期更好地發揮發展規劃的引領作用。

二、發展規劃編制的實踐歷程與重要作用

（一）發展規劃編制的實踐歷程

我國自1953年開始制定五年計（規）劃以來，至今已經編制了14個五年計（規）劃（見表1，其中1963——1965年因故中斷3年）。五年計（規）劃逐步從傳統的經濟指令計劃轉為發展戰略規劃。2006年，發展計劃正式更名為發展規劃，這標志著我國經濟社會進入了新的發展階段，也是象征體制轉軌的一個里程碑。“一五”計劃的編制與實施，促進了工業化發展；通過“三五”至“五五”計劃的編制與實施，基本建立了完整的工業體系；經過“六五”“七五”計劃的編制與實施，基本實現了人民群眾溫飽的目標；再經過“八五”“九五”的不懈奮斗，實現了人民群眾生活水平基本達到小康的目標；最后經過“十五”到“十三五”規劃的編制與實施，實現了全面建成小康社會的目標[1]。當前，正推進實施的“十四五”規劃必將使本規劃期（2021-2025年）成為推動建成社會主義現代化國家的重要時期之一。

表1 發展規劃編制歷程

（二）發展規劃編制的主要特點

回顧發展規劃編制的實踐歷程，可以清晰地看出，隨著發展理念的演進，發展規劃已經從經濟發展規劃演變為經濟社會發展規劃，進而演變為有關國家或地區整體發展的全面綜合發展規劃。在不同歷史時期，編制發展規劃都始終堅持根據經濟社會發展的實際與需要、不斷調整和創新發展理念，推動了經濟社會高質量轉型發展，對經濟社會發展產生了重大影響。進入新時代，回顧和總結發展規劃編制的主要特點，有利于深刻認識發展規劃的豐富內涵、更好指導發展規劃的編制工作。概括起來，發展規劃具有如下三個主要特點。

一是凸顯戰略性。發展規劃是政府立足全局和高度，對未來五年乃至十五年的經濟社會發展作出總體安排、是對未來發展的權威發布、是對未來發展的重要方向、重點領域和關鍵環節的清晰闡述，統領著國家和地區相關政策的制定出臺和調整，因此，具有戰略性。另外，有些規劃的起止時限還不止五年，如“十四五”規劃的規劃期限長達十五年，不僅關注近五年的發展趨勢和重點，還兼顧到2035年的社會主義現代化建設目標，從而保持了發展戰略的連續性。

二是把握宏觀性。發展規劃是事關經濟社會發展的全局規劃，要明確規劃期內經濟社會發展總體要求、發展目標、戰略任務和政策措施等；提出“五位一體”建設中的重大問題，為未來五年發展提供行動綱領和工作指南。

三是明確的政策性。對未來五年內經濟社會發展的主要內容和戰略重點，規劃都會提出基本政策和保障措施，以確保規劃建議落地實施。比如，在產業轉型升級、基礎設施建設、重大工程實施等方面，均會提出具體政策予以大力支持。

（三）發展規劃編制的重要作用

從發展規劃對經濟社會發展的影響看，在歷年發展規劃的指導下，我國經濟社會實現了快速發展，經濟總量規模持續擴大。據國家統計局統計，1978年全國GDP僅3679億元，之后保持連續增長，2020年提高到101.4萬億元，圓滿完成“十三五”規劃的92.7萬億元的目標，約是1978年的276倍，經濟總量穩局世界第二。

從發展規劃的地位看，我國正加快構建完善的規劃體系（見圖1），其中發展規劃居于整個規劃體系的最上位，規劃體系中的空間規劃、專項規劃和區域規劃都要在發展規劃的引領下，與其目標和任務進行充分的銜接。

圖1 發展規劃在規劃體系中的地位

從發展規劃的功能看，通過規劃編制，有助于更好地制定年度工作計劃、合理分配資源、推進資源的優先使用和投入產出，從而實現資源的持續優化和合理供給；有助于進一步明確經濟發展的主要思路和具體模式，尋找和總結以往經濟發展面臨的困境、缺陷及各類問題，設計更加科學有效的轉型思路，以更好地促進經濟發展、完成產業轉型與經濟增長方式的轉變。

三、發展規劃編制過程中存在的問題

盡管我國在歷年的規劃編制工作中，積累了豐富的經驗，但落實到具體實踐這一環節，仍存在一些突出問題，這些問題影響了發展規劃戰略導向作用的充分發揮。

（一）規劃編制前期調研工作不夠

一是當前規劃調研工作中普遍存在蜻蜓點水、走馬觀花的現象，調研的深度不夠。這主要歸因于調研更多偏向重點區域、重點行業、重大項目、重點企業和重大平臺建設情況，未深入到各區域、各行業、各方面中去了解情況。因而，這在一定程度上直接影響了對基層發展現狀和問題的理解與掌握，進而造成前期調研不能達到預期效果、獲取的一手資料不夠全面。二是在規劃調研過程中，由于未能發揮微信或微博等新媒體平臺多維宣傳、受眾關注度高等優勢，導致社會公眾參與度不高、全民參與觀念有待加強和對社會各界的意見建議的聽取不夠。

（二）研究分析還不夠深入細致

規劃編制中經常存在對上一規劃期發展的客觀評估不足的現象，發展基礎部分更多的內容是對發展成就的總結，缺乏對經濟社會發展存在的問題及原因的分析。對下一規劃期發展環境的變化和經濟社會發展影響的分析不夠深入，導致了對發展機遇和挑戰的認識不足，進而影響對發展理念的超前科學謀劃、對發展思路和定位的準確把握，直接影響規劃內容的針對性和可操作性。

（三）發展規劃編制方法不完善

一是現階段普遍采用調查研究、定量分析與定性分析相結合的方法進行規劃編制，旨在總結發展目標完成情況，但缺乏一定的理論分析和方法創新。二是當前空間規劃、專項規劃等領域均已大量運用現代信息技術和智能分析模型，但發展規劃編制仍然采用座談匯報、現場踏勘等方式，雖匯總各部門、各地區的意見建議，但缺少橫向比較分析。三是由于專業技術人才資源短缺、創新意識不強、編制水平不高等原因，直接導致發展規劃編制內容缺少靈活性。四是上下級發展規劃，以及發展規劃與專項規劃、區域規劃、空間規劃等之間的銜接、融合不夠深入，不同規劃之間良好的銜接機制有待建立健全、規劃目標仍存在沖突和矛盾。五是我國編制發展規劃的方式主要以政府自我編制為主，委托第三方機構編制為輔。社會各界參與規劃編制還尚缺可操作性、落實程度較小。

（四）發展規劃實施評估不足

盡管實施評估發展規劃意義重大，但是發展規劃的立法進程嚴重滯后，法律地位尚不甚明確，影響了發展規劃約束力。而且發展規劃實施評估的評估模式、評估指標、評估程序、評估方法等均有待完善這一現狀，直接導致了發展規劃評估工作難以進行。所以，目前發展規劃評估工作尚未真正成為具有法律約束力的必做環節，這也在很大程度上直接影響到發展規劃評估結果的運用[2]。

四、創新發展規劃編制方法的思考

針對發展規劃編制實踐中存在的主要問題，亟須進一步創新規劃編制方法，加強發展規劃編制工作，更好地發揮發展規劃的引領作用。

（一）細化調研方案，加強規劃前期調研工作

通過在規劃編制過程中強化前期研究工作、對經濟社會發展重大問題開展專題研究，來為規劃編制提供科學依據。開展發展規劃前期調研的目的是對經濟社會發展客觀實際情況進行全面深入了解和分析研究，準確把握產業發展、基礎設施建設、公共服務、城鄉區域協調發展等方面的真相和全貌。首先應制定詳細的調研計劃與收資清單、訪談提綱，分工到人，列出時間表；并廣泛開展實地調研，避免蜻蜓點水、走馬觀花形式的調研，深入基層、深入一線、深入企業，通過召開座談會與現場調研及人員訪談等形式對重點領域、重大問題開展調研，掌握真實情況并系統搜集有關經濟社會發展方面的大量第一手資料，為規劃編制夯實基礎條件。

（二）深入研究分析，增強規劃落地操作性

編制一個具有前瞻性、實操性、指導性的發展規劃，需要透徹的資源條件和環境分析，這是準確提出規劃理念、發展定位、發展目標、主要任務等規劃內容的基本前提。要全面總結上一個五年規劃的實施情況，分析主要目標和任務的完成情況；在充分肯定成績的同時，也要看到經濟社會發展中還存在的問題。在回顧總結上一個五年規劃實施情況時，要采用定量與定性相結合的方法對規劃提出的發展指標，逐一進行測評，分別測算各項規劃指標的完成情況，并高度關注約束性指標的實現情況并分析其未完成的原因和影響。與此同時，要深入分析國際、國內以及地區經濟社會發展階段和基本特點，正確認識發展的歷史方位、把握新機遇、迎接新挑戰，充分利用各種有利條件，聚焦需要著力解決的突出矛盾和問題。這樣才能有針對性地制定發展目標和主要任務，有效發揮自身優勢、補齊發展短板，確保發展規劃更科學合理、更具有可操作性。此外，還應高度重視發展規劃重大項目謀劃工作，增強規劃項目報送與部門間的對接協同，將項目工作重心適度前移，做好前期開發、項目儲備等工作。同步推進并變革地方規劃項目運作方式，提升發展規劃對重大項目的安排指導與控制約束功能。

（三）創新規劃編制方法，完善規劃編制程序

一是通過創新運用大數據等新一代信息技術，建立智能分析框架，對支撐經濟社會發展的人口、土地等資源要素的變動趨勢進行科學準確的研究分析，對產業發展空間作出合理布局，從而更好地引導資源配置；通過大數據軟件，推動傳統碼字改稿方式向智能分析、智能校對方式轉變，節省規劃編制人員的時間與精力成本，提高發展規劃編制質量和效率。二是加強專業人才培養，提高其專業化水平和研究能力[3]。三是完善第三方機構參與發展規劃編制的委托工作，推動政府自主編制與第三方編制相結合，確保發展規劃編制質量。四是不斷建立健全發展規劃編制程序，充分發揮社會公眾在發展規劃編制工作中的支撐作用，借助微信或微博等各種新媒體平臺和門戶網站、報紙、電視等各種宣傳陣地，采用調查問卷和網絡調查等多種方式，極大地激發公眾參與發展規劃編制的主動性和積極性，提高公眾的參與度。

（四）加快發展規劃立法，完善發展規劃評估

一是深化規劃體制改革，加快發展規劃立法工作，推進完善發展規劃編制、實施等關鍵節點工作，加快實現規劃編制工作法制化，保證發展規劃的權威性、嚴肅性。二是明確發展規劃評估作為發展規劃編制工作中重要組成部分，通過評估對規劃實施情況及存在的問題進行真實全面地反映，對在新發展形勢下不合理的規劃目標舉措及時進行動態調整，保障發展規劃編制工作有效開展。并不斷探索完善發展規劃評估的組織模式、評估指標、評估方法等內容，推動發展規劃評估工作成為政府部門的法定工作，確保發展規劃評估結果的有效運用。

五、結束語

盡管發展規劃的特殊功能地位和作用不斷地凸顯，發展規劃對引領經濟建設、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等起到了重要作用。然而，我國對發展規劃這一項重要基礎性工作的重視不夠，在現階段規劃實踐中問題猶存。因此，只有正視發展規劃編制中所存在的問題，并創造性地加以應對和解決，實現規劃導向的科學轉變，才能更好地發揮發展規劃在統籌重大戰略、重大舉措的時空安排和明確空間戰略格局、空間結構優化方向、重大生產力布局安排等方面的作用，最終推動經濟和社會科學的有序發展。