杭紹臺鐵路PPP項目投融資體制與建設管理模式改革創新實踐

文/汪東 靳麗芳 徐斌

“中央有部署、浙江見行動”，在國家鐵路投融資體制改革破冰的關鍵期，浙江率先擘畫高鐵改革藍圖，全面系統推進杭紹臺鐵路投融資體制改革實踐和項目建設，推動鐵路投融資體制改革創新取得重大突破，實現政府方、民營資本和鐵路方合作共贏，開創鐵路改革發展新局面，在中國鐵路改革發展史上具有重要的里程碑意義，為我國鐵路投融資體制改革提供示范樣板。

一、項目特色鮮明，實現了經濟、社會、環境效益的高度統一

（一）這是一條開創先河、別開生面的改革之路

2017年9月11日，浙江省人民政府與復星牽頭的民營資本聯合體正式簽署PPP投資合同，杭紹臺鐵路成為我國首條民營控股高鐵，被載入《黨的十八大以來大事記》，項目的應運而生，主要得益于國家鐵路投融資體制深化改革、浙江豐厚的民營經濟實力和優越的營商環境、浙江有為政府和有效市場的有機結合與協同發力。經過四年多的實踐創新，項目在股權合作、收益回報、風險共擔、投資控制、建設管理等方面的改革創新取得了預期成效，政府一次投入僅42億元就撬動了一個440億元的重大基礎設施工程。杭紹臺鐵路是我國第一條建成通車的民營控股鐵路，為全國鐵路投融資體制改革縱深推進提供了浙江方案。

（二）這是一條萬眾期待、翹首以盼的惠民之路

杭紹臺鐵路開通運營，將惠及臺州、紹興沿線922萬人口，特別是結束了嵊州、新昌、天臺三個“無鐵縣”不通鐵路的歷史，使三地直接跨進高鐵時代，實現三縣市157萬群眾的高鐵夢。從杭紹臺鐵路沿線城市出發，可直達北京、上海、南京、蘇州、濟南、福州、廈門、深圳等大中城市，杭州至臺州最快運行時間只需要1小時3分鐘，較之前最快班次縮短了47分鐘，實現杭州至臺州“1小時交通圈”，極大便捷了沿線群眾出行，真真切切地讓改革成果惠及沿線人民。

（三）這是一條古今輝映、東方意蘊的文化之路

杭紹臺鐵路與“浙東唐詩之路”的主軸線路高度契合，沿線歷史遺存和人文典故眾多，留下1500多首唐詩佳作，是融合儒學、佛道、詩歌、書法、茶道、戲曲、陶藝、民俗、方言、神話傳說等內容的中華文化寶藏，可謂“古有浙東唐詩之路，今有杭臺詩路高鐵”，古今兩路相映生輝、相得益彰。首發列車冠名為“浙東唐詩之路號”，這輛車承載著詩路文化駛向全國，向海內外游客充分展示夢游天姥、春泛若耶的詩畫山水，傳播浙東唐詩之路的歷史價值、文化價值和時代價值。

（四）這是一條處處皆景、滿眼如畫的旅游之路

杭紹臺鐵路沿線旅游資源豐富，以浙東運河—曹娥江—剡溪—靈江等水系為主線，沿線串聯魯迅故里、天臺山、神仙居等5個國家5A級旅游景區和新昌大佛寺、臺州府城等30多個國家4A級旅游景區。杭紹臺鐵路開通運營后，形成“串珠成鏈”的旅游交通線路，華東、華南、華北大部分城市的游客可通過杭紹臺鐵路直達各大景區，將極大地推動沿線地區旅游業加速發展和黃金旅游大通道加速建設。

（五）這是一條山海聯動、合作共贏的共富之路

杭紹臺鐵路經過8個國家級開發區、3個國家級高新區、8個萬畝千億新產業平臺，所輻射的杭州、紹興、臺州三地GDP總額達2.7萬億元，社會經濟發展充滿活力。杭紹臺鐵路通車后將進一步加速沿線地區融入杭州都市圈和長三角高質量一體化發展，促進沿線地區基礎設施互聯互通、產業分工協作、資源要素高效流動。杭州、上海高端資源要素外溢，為嵊州、新昌、臨海、溫嶺等沿線塊狀特色產業發達縣市注入人才和科技創新活力，為天臺等山區縣打開了“兩山”轉化通道，極大地推動了高質量發展建設共同富裕示范區。

二、項目建設達到預期目標，成為全國首條建成通車的民營控股的高鐵項目

（一）項目建設總體進展順利，社會資本投資標志性示范成果落地

從全國社會資本投資鐵路示范項目比較看，杭紹臺鐵路PPP項目是引入社會資本成功示范。2015年12月，國家發展改革委在鐵路領域推出杭紹臺鐵路等八個社會資本投資示范項目，示范重點是社會資本以合資、獨資或政府和社會資本合作（PPP）等方式參與鐵路建設及營運。從目前情況看，八個示范項目中杭紹臺鐵路、杭溫鐵路是引入社會資本以PPP方式參與鐵路建設成功的示范項目，同批列入國家示范其他項目則基本采用傳統DBB（設計—招標—建造）模式。

從PPP項目合同關鍵工期看，杭紹臺鐵路順利完成既定目標。杭紹臺鐵路十九大前夕載入《黨的十八大以來大事記》，央視《新聞聯播》播報10次，國家媒體報道百余次，項目建設受到各界高度關注。項目自2017年12月28日開工建設，至2021年11月25日開始試運行，并于2021年12月28日具備開通運營條件，按照既定目標如期建成通車，是我國鐵路投融資體制改革史上具有標志性和里程碑意義的事件。

（二）PPP項目合同履約情況總體良好，PPP運作模式與合作方式探索成功

根據PPP項目合同主要條款履約情況，實施機構和項目公司較好完成杭紹臺鐵路PPP項目前期和建設期工作任務目標。浙江省發展規劃研究院作為浙江省政府授權的實施機構，積極履行工程前期研究、項目實施方案編制、投資主體選擇、項目合同簽訂、項目組織實施等工作職責，開創了全國咨詢機構承擔鐵路PPP項目實施機構的先河。杭紹臺鐵路采用BOOT（建設-擁有-運營-移交）模式，由政府方出資代表與社會資本方組建的項目公司，負責杭紹臺鐵路的投資、融資、建設、運營和維護，按照PPP合同約定有力有序推進建設期各項工作。項目建設期內，實施機構定期組織開展項目公司績效考核，3個年度考核成績均為優秀。

（三）項目建設總投資總體可控，建設期PPP投資模式效益初顯

根據項目投資初步匡算結果，杭紹臺鐵路PPP項目預計實際總投資低于項目初步設計批復概算，在全國鐵路行業項目投資控制方面處于領先水平。根據PPP項目物有所值論證定量評價測算結果，杭紹臺鐵路項目采用PPP模式后，合作期內政府方財政支出責任現值遠遠低于傳統投資模式現值。杭紹臺鐵路項目建設期內省市政府方出資合計42.04億元，僅為傳統鐵路建設模式下政府出資的五分之一，大大減輕了建設期政府財政壓力。

三、項目改革取得一定成效，有效探索項目投融資與建設管理創新實踐

（一）建立務實高效的股權合作機制

一是突出民營資本控股地位。發揮浙江民營經濟優勢，由綜合實力強、專業領域經驗豐富的民營企業復星集團牽頭組成聯合體，持有項目股權51%。目前，除個別企業股權調整外，創始聯合體成員股權架構總體穩定，聯合體內部份額調整，不影響項目民營控股性質和復星集團牽頭方地位。

二是合理確定省市政府出資責任分擔。PPP模式下，引入民營聯合體出資，政府方資本金出資比例由傳統模式下的50%降低至34%，省、市出資比例按照浙江慣例采用4:6分擔。在沿線臺州、紹興的具體出資比例上，采用線路境內長度比劃分，兩市過境線路長度相當，明確兩市分別持股10.2%。

三是明確國鐵集團特殊出資方角色。國鐵集團基金公司通過單一來源談判方式進入項目股權框架，持有項目股權15%。基金公司角色不同于省、市政府方出資代表，而是與民營聯合體“同股同權”，在合作期內享有項目收益分紅。

（二）建立平衡合理的收益回報機制

一是設置合理的民營資本回報預期。鐵路項目具有顯著公共品屬性，難以滿足民營資本投資一般項目的回報率預期。實施機構通過長三角區域鐵路項目盡職調查，結合國家金融政策支持、鐵路運營自主定價等紅利因素，提出合理的合作期項目回報率，基本滿足民營資本投資預期，為PPP合作奠定了基礎。

二是設計合理的收益回報機制。鐵路運營收入清算管理體制較難突破，特別是項目運營初期面臨較大經營壓力。杭紹臺鐵路項目未來收益來源上，實施機構創新提出，在“使用者付費”這一基礎回報機制基礎上，疊加“可行性缺口補助”，建立“使用者付費+可行性缺口補助”的動態回報機制，缺口補助統籌體現“補現金流”和“補效益”，在運營初期前10年內給予連續保障，確保運營初期項目公司可持續經營。

三是動態調整把控合作期風險。鐵路PPP項目合作期自2017年開始，預計2051年結束，合作期風險把控是政府方和民營資本方的關注重點之一。杭紹臺鐵路項目約定了融資利率、列車開行對數、超額收入分配等回報調整機制，把不確定性盡量在未來市場博弈中消化，實現了財政當期補貼額的最小化。

（三）建立邊界清晰的風險共擔機制

一是設計穩定的總體風險共擔架構。實施機構和項目公司簽署的PPP項目合同，是整個PPP項目合同體系的核心。在PPP項目合同中，實施機構代表政府方和項目公司識別出“政策法規風險、規劃設計風險、建設施工風險、運營風險、財務風險”5個方面的20個核心風險點，并約定了風險承擔方，確保利益攸關方形成合力，共同把控過程中的風險。

二是明確政府方職責權限及政策變更等風險。杭紹臺鐵路PPP項目落地建成是省市各級政府和相關部門全力以赴支持推動的成果。政府方承擔了政策變動、土地征遷、規劃變更以及運營期的部分競爭性風險，將PPP項目社會投資人合作期的政策性風險降到最低。

三是界定社會資本和項目公司投資建設和運營風險。民營聯合體和項目公司按照具體職責，分擔項目投資財務風險、建設施工的質量安全、運營維護等風險，這也是PPP項目社會資本方承擔項目投資責任和工程建設責任的主要表現。

（四）建立有效可靠的投資控制機制

一是首次采用全線征地拆遷政府包干模式。杭紹臺鐵路首次探索實踐鐵路項目征地拆遷政府包干模式，在確保民營控股比例不發生變化的前提下，全線征地拆遷工作、費用由地方政府包干負責。項目公司按照用地急緩節奏及時撥付征地拆遷費用，地方政府處理好征遷范圍、征遷進度、資產歸屬等問題，高效及時完成全線征地拆遷工作。

二是創新采用建設期全過程跟蹤審計。杭紹臺鐵路初步設計概算是PPP項目投資控制的紅線。實施機構委托第三方審計單位，根據概算指標要求，對項目建設期內發生的工程變更、材料價差等進行全過程跟蹤審計，確保工程概算覆蓋建設成本支出，實現對項目總投資的有效控制。

三是合理安排地方站房擴面新增投資。項目公司積極配合地方政府，應對鐵路項目站房設計中的定額偏低、標準偏低問題。針對地方政府提出的站房擴面導致工程投資增加，由地方政府以新增項目單獨批復實施，項目公司和社會資本方不承擔新增投資，不增加出資負擔。

（五）建立協同高效的建設管理機制

一是創新采用“PPP+EPC+咨詢管理”的建設模式。杭紹臺鐵路公司作為PPP項目建設主體，與中國鐵設EPC總承包單位、滬昆浙江公司工程管理咨詢單位，共同推進首條民營控股鐵路建設實施。工程推進過程中，項目公司從各標段監理單位抽調骨干組建“總體監理辦公室”，在協調建設單位與總承包單位、各標段監理單位與總承包單位之間的關系和工作方面發揮作用，實現了工程建設“統抓統管”。杭紹臺鐵路作為國鐵集團非控股非代建項目，委托上海局集團公司開展驗收咨詢服務和運營安全評估，全力確保項目高質量開通運營。

二是構建重難點工程問題破解推進機制。浙江省發展改革委與實施機構、省鐵路攻堅專班協同發力，建立持續推進重難點問題的常態化機制，有效解決三電與管線遷改、外部電源、接入既有線工程、壓覆礦補償管理、臨時用地及復墾管理等重難點問題，為項目公司提供全天候“保姆式”服務。

三是系統開展鐵路PPP項目績效考核評價。實施機構按照政府投資項目績效考核要求，對杭紹臺鐵路公司開展合作期績效考核。建設期內，從項目資金、工程進度、工程質量、安全管理、環境保護、內部制度、公眾滿意度和問題整改8個方面，定期進行全方位常態化績效評價考核，督促項目公司完成考核問題整改和銷號處理，建章立制對整改問題“回頭看”，確保實現績效目標。

杭紹臺鐵路建成通車是浙江鐵路投融資體制改革探索的新起點，浙江將以此為新的契機，繼續勇當改革先鋒，接續深化鐵路投融資改革創新，確保項目改革成果持續鞏固、惠及各方，把高鐵PPP項目打造成為高質量發展、競爭力提升、現代化先行和共同富裕示范的標志性成果，以改革發展新成績為構建新發展格局做出更大貢獻。