市域鐵路建設的社會穩定風險及應對措施探究
——以上海市S市域鐵路項目為例

文/周騫

一、前言

“十四五”是我國加快推進交通強國建設、構建現代綜合交通運輸體系的關鍵時期。市域鐵路是連接都市圈中心城市城區和周邊城鎮組團的快速、大運量、公交化的軌道交通系統，是構建現代交通網，推進新型城鎮化建設，落實“交通強國”戰略的重要舉措。2020年12月《關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展的意見》（國辦函〔2020〕116號）提出市域（郊）鐵路主要布局在都市圈中心城市，重點滿足1小時通勤圈快速通達出行需求[1]。在區域層面，《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》提出，按照“一張網、多模式、廣覆蓋、高集約”的規劃理念，構建由城際線、市區線、局域線等組成的多層次軌道交通網絡，實現上海市域軌道交通網絡內1小時可達[2]。《上海市城市軌道交通第三期建設規劃（2018-2023年）》進一步明確要建設機場聯絡線、嘉閔線和崇明線等市域（郊）鐵路。然而，在市域鐵路項目實施過程中，由于項目線路長，沿線利益相關者眾多，不可避免地會遇到諸多社會穩定風險。本文以上海市S市域鐵路項目為例，通過前期調研，剖析了項目建設所面臨的社會風險，并針對風險提出有效的防范化解措施，以期為市域鐵路建設項目的風險管理與應對提供有益參考。

二、項目概況

上海市S市域鐵路項目是上海市域鐵路網的重要組成部分，是落實長三角一體化國家戰略，建設“軌道上的長三角”的門戶線路和骨干線路。S市域鐵路全長約50km，其中地下線段主要位于城區，長度約23km，高架及路基段位于村鎮，長度約27km，全線設置8個站點，1處車輛基地。線路設計時速為160km/h，項目總投資約475億元。

S市域鐵路項目為線性工程，線路用地范圍內及線路兩側有大量民宅、企業，還有部分學校、教堂等公共建筑，沿線社會環境復雜，利益相關者眾多，區域歷史矛盾突出。

三、社會風險分析

（一）前期規劃與利益相關者預期不符

市域鐵路建設堅持“規劃先行，謀定而動”的方針，項目主要實施的依據包括地區總體規劃、項目專項規劃等。由于市域鐵路項目直接關系到沿線群眾出行的便利性，群眾往往對項目方案的關注度很高，若線路走向與群眾期望存在差異，或站點設置和先期規劃存在出入，沿線群眾則很可能以項目前期規劃或程序合規性問題為抓手，對項目建設提出質疑，從而可能引發集體信訪等群體性事件，帶來較大的負面影響。

上海S市域鐵路在選線專項規劃公示期間，沿線居民要求增設或調整站點的意見訴求尤為突出。以某個商貿重鎮為例，此次規劃的站點位于該鎮南部區域，距離該鎮北部主要居住區約3公里。據調研，該鎮北部區域分布有20余個住宅小區，人口近15萬，但軌道交通長期空白，居民主要依靠公交和自駕出行，上下班高峰期擁堵嚴重，居民迫切希望能有軌道交通緩解通勤壓力。專項規劃公示期間，該鎮北部區域居民反映強烈，大量居民通過網絡呼吁、信訪等方式要求增設站點。

（二）土地房屋征收存在的風險

市域鐵路建設將征收大量土地房屋，在征收過程中可能引發的風險主要包括：征收范圍外村居民要求帶征；征收補償、落實就業及社會保障人數低于村民預期；安置房源位置不理想；企業搬遷影響企業正常生產經營，造成員工失業等問題。上述風險中征收范圍外村居民帶征訴求，往往量多面廣，極易引發社會矛盾。

上海S市域鐵路途經大片農田，據調研，沿線村民普遍為農業戶籍，村民希望通過征地落實就業和社會保障的意愿較為強烈，但落實就業和社會保障名額有限，村民訴求得不到滿足的情況下，易引發村民的不滿。同時項目沿線兩側分布有較多民宅，在動遷范圍外的村民考慮到振動、噪音及出行影響，具有較強烈的帶征訴求，尤其是位于S市域線與高速公路之間、軌道交通之間的夾檔區域村民，若其帶征訴求不能得到滿足或緩解，而生活環境及出行條件又受到市域線項目影響，易引發村民信訪事件。

沿線非居住房屋征收主要矛盾集中在車輛基地內，該車輛基地內有外資、民營企業20余家。企業房屋征收將造成企業停產，致使企業產值及利潤大幅縮減，同時企業房屋征收還將造成大量員工離職或失業，可能引發較大的不穩定因素。

（三）項目建設影響周邊建筑質量安全

市域鐵路地下盾構、橋梁架設和車站基坑開挖將造成周圍土體變形，可能導致鄰近建筑物發生傾斜、沉降、開裂等現象。一旦施工造成村居民房屋的損壞，尤其是未在動遷范圍內的村民房屋，村民很可能借項目建設對房屋質量影響而要求帶征。根據以往市政交通類項目實施經驗，村居民房屋發生傾斜、沉降、開裂等問題極易引起上訪事件甚至上升為群體性事件，從而引發較大的社會矛盾。

上海S市域鐵路地上段沿線民宅主要建于上世紀70~90年代，房屋材料及結構均較差，部分房屋為危房。村民普遍對項目建設是否會造成房屋開裂、沉降等存在擔憂。隧道段途經主城區，往年該區域其他軌道交通在建設過程中，出現了周邊房屋開裂、門窗難以閉合等情況，居民為此進行了持續信訪。S市域線地下段沿線住宅小區密集，部分為上世紀80-90年代建成的老小區，目前房屋已出現了開裂及滲水情況。根據目前的設計方案，隧道結構邊線距離最近一棟高層住宅外墻不足10m。沿線居民普遍關注項目建設是否會造成周邊小區房屋沉降、開裂，影響房屋結構安全。

（四）項目運營期振動、噪音影響

市域線列車在運行時，輪軌耦合作用所產生的振動依次通過軌道系統、支承結構、隧道結構傳遞至周圍巖土體，進而傳入相鄰建筑物基礎，誘發建筑構件的振動，從而在建筑物內產生可感知的振動和結構噪聲，結構噪聲會引起煩擾或活動干擾，當聲級較高時可對睡眠造成干擾，列車運行引起的居民房屋振動也將引起居民心理上的不適和擔憂。

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S市域線線路長，沿線分布有住宅、學校等敏感目標，線路周邊現有高速公路、物流園等設施，背景噪音較高。據環評報告顯示，線路周邊受現狀既有道路影響，有10余處敏感點噪音超標，沿線村居民普遍擔心項目運行期間振動及噪音影響正常工作生活。尤其是城區沿線，由于線路兩側居民區密集，運營期產生的振動、噪音易引發周邊居民的不滿。

四、防范化解措施

市域鐵路項目線路長，技術復雜，社會關注度高、影響大，沿線敏感目標眾多，社會風險易跨地域傳導、疊加共振，形成復合風險[3]。為了從源頭上防范、化解市域鐵路項目實施可能引發的風險，建設單位及各級政府應進行聯防聯控，構建起集宣傳引導、政策支持、技術預防等于一體的全方位、立體化的防范化解體系，具體措施如下。

（一）建立風險防范化解聯動機制

1.建立“市區聯動、屬地管理，主體清晰、分級負責，責任明確、互相配合，預防為主、督察督辦”為特點的工作機制，實現上下左右條塊的聯通。區黨政相關部門強化橫向溝通，建立常態化的互動工作平臺，定期溝通維穩工作進展情況，加強對風險的預警和處置；市、區、街鎮、村居委之間建立暢通的縱向溝通機制，村居委充分發揮在風險排查方面的優勢，區相關部門及街鎮積極協調落實相關風險防范化解措施。

2.加強輿情監測。公安、網信、街鎮、村居等部門單位密切配合，關注網上網下輿情動向，及時預知預警預防，動態調整優化施工方案及對策措施，同時充分利用微博、公眾號、抖音等新媒體的影響力，正確引導輿論，澄清事實真相，主動向媒體通報工作方案、工作進度等，對于居民的質疑及時做好回應和疏導。

（二） 充分保障項目程序合法，做好項目規劃政策的答疑工作

1.規范建設工程程序的合法性與合規性審核工作，依法合規開展信息公開工作，不遺留風險隱患。

2.針對沿線周邊群眾對線路走向及站點設置異議，建設單位及相關部門應積極、及時地作出回應，向群眾解釋清楚線路設計及站點設置依據理由，并同時公布相關規劃依據，做到有理有據。必要時應組織設計單位及政府相關部門召開群眾座談會，針對沿線群眾的疑惑、質疑進行集中解釋、答復。

3.優化沿線公交接駁線路，通過“兩網融合”延長接駁公交的運行時間，增加軌道交通接駁車輛的數量和頻次，切實解決困擾居民出行的問題，打通民眾通勤“最后一公里”。

（三）依法合規推進土地房屋征收補償工作，綜合研究敏感區域帶征的可能性

1.根據政策，做好土地和房屋征收、安置補償工作。確保征地補償安置方案、房屋征收補償方案和操作程序的合法、合規和合理，充分吸納意見征詢階段收集到的合理訴求，補償方案和標準需綜合考慮全線、地區及相關項目之間的平衡。

2.對于位于項目與高速公路、軌道交通之間等夾檔區域的村宅，建設單位及有關部門應進行實地踏勘，對于居住環境受影響確實較大的住戶，建議由政府相關部門結合《上海市人民政府關于進一步支持農民相對集中居住工作的實施意見》（滬府發〔2022〕2號）等政策要求，逐步推動村民“上樓”或“平移集中居住”。

3.對于經謹慎評估后，未處在動遷范圍內的村民，建議由區政府會同沿線鎮政府、村委、建設單位，深入了解群眾存在的實際困難，通過幫扶共建、鄉村振興建設、改善區域環境和配套設施等方式，增進群眾福祉。

（四）規范施工，妥善做好影響范圍內建構筑物的檢測與保護工作

1.強化參建各方的招標工作、將項目建設對周邊房屋影響納入合約管理中，明確并落實責任、嚴格考核、自始至終嚴抓沿線房屋的質量安全。

2.施工前做好敏感房屋檢測工作，并按檢測報告的要求對房屋進行監測和保護，對于無法承受項目施工影響的房屋，應納入征收范圍。

3.對于可能受到盾構及樁基施工影響的建構筑物，多設沉降監測點，提早發現問題并及時采取加固處理措施；同時設置房屋質量保證金，一旦沿線房屋質量出現問題，可及時通過保證金進行修繕賠償。

（五）優化減振降噪設計，加強環保投入及運營期管理

1.優化方案設計，通過鋪設無縫、重型鋼軌、采用彈性鋼軌扣件、軌下設彈性絕緣墊層等方式，有效降低運營期振動、噪音影響。

2.提高線路和車輛的養護水平，保持車輪的圓整與軌道的平順，使用打磨、涂油等方式減小輪軌的沖擊力，減小噪聲和振動。

3.設置隔聲屏障，更換隔音門窗。在軌道中心線外側設置隔聲墻；同時將受項目噪音影響較大區域房屋的門、窗，改造成隔音門窗，以期進一步提高降噪效果。

4.對于采取減振措施后，環境振動、二次結構噪聲仍超標的民房宜實施功能置換。

五、結束語

市域鐵路項目是事關群眾出行的民生工程，在促進區域發展的同時，不可避免地對沿線民眾工作生活造成一定影響。因此，項目實施過程可能引發一定的社會風險，建設單位及政府相關部門應密切關注可能存在的不穩定因素，綜合采取“德治教化、多元共治、技術支撐”的風險防范思路，將風險關口前移、實現標本兼治；同時根據項目實施方案變更、利益相關者意見訴求變化等情況，及時開展動態性風險評估，優化完善風險防范化解措施，做到“發現在早、防范在先、處置在小”，從而最大限度減少不和諧因素。