ABO模式在公益性領域的應用研究

文/尚秋月

一、ABO模式

ABO模式是由地方政府通過競爭性程序或直接授權相關企業作為項目業主，由其向政府方提供項目投融資、建設及運營服務，合作期滿將項目設施移交給政府方，政府方按約定給予一定財政資金支持的合作方式[1]。

《國家發展改革委關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》（發改規劃（2018）406號）等文件明確提出支持轉型中的融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規承接政府公益類項目。ABO模式的被授權主體包括地方國有企業和脫離政府融資職能的平臺公司，其合作模式主要包括兩種：一是作為平臺公司負責項目投資建設和運營；二是作為授權實施主體，與社會資本成立項目公司負責項目投資建設和運營[2]。ABO模式的資金來源為SPV自有資金及融資、上級政府補助、本級財政獎勵或補貼等。其回報機制以政府付費為主，包括使用者付費、政府付費或者政府提供可行性缺口補助等，以ABO協議約束取代直接撥款，ABO模式基本運作方式見圖1。

圖1 ABO運營模式

二、ABO模式存在的必要性及其應用領域特征

（一）ABO模式存在的必要性

1. 地方政府融資渠道的收窄

近年來，為防范隱性債務，國家對PPP項目及地方政府投融資的監管進一步收緊。根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）等文件要求，地方政府規范的舉債融資只允許通過限額內地方政府債券和PPP模式引入社會資本兩種途徑實施。一方面，地方債額度供遠小于求，PPP項目如火如荼的開展也將地方公共預算抬到了接近甚至超過財政承受能力的10%紅線，導致地方政府融資渠道的收窄；另一方面，“EPC＋O”、“EPC＋F”、ABO等模式暫未有政策文件明確提出鼓勵或限制意見[3]。而ABO模式符合地方政府對屬地國企的直接授權，符合以管資本為主的國有資本授權經營體制改革方向[1]。

表1 ABO模式下公益類項目相關主體職能分工

2. PPP模式應用條件嚴格、應用范圍有限

PPP項目的識別、準備、采購等前期工作的周期較長，要素價格不穩定可能引起成本的增加，加之項目周期不低于十年的限制，從而對于公益類項目，尤其是中小型項目，ABO模式逐漸受到青睞。

3. ABO模式對特許經營的創新

ABO模式使得政府方財政支持由特許經營模式的直接撥款轉換為根據協議約定支付，其補貼標準及方式較以往更具公開性、透明性，對風險控制、責任劃分具有積極作用。此外，不同于特許經營模式對被授權主體的限制，ABO模式拓寬了選擇范圍，涵蓋屬地公益類國企等，因而避免被授權主體濫用壟斷地位，利于項目增質提效。

4. 地方政府的偏好

《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）中區別于PPP項目限制本級國企作為社會資本方參與的規定，提出ABO模式是面向屬地公益類國有企業，以及脫離政府融資職能的平臺公司。而一般來說，地方政府更傾向于優先支持屬地國企發展，同時ABO模式也有利于屬地區域的統籌發展，因此地方政府更支持這種模式。

（二）ABO模式的應用領域特征

假設企業成本能夠精確計量，限價+補貼的模式使得企業只能獲得各要素的合理回報而經濟利潤為零，資本將流向其他收益率更高的部門。在ABO模式中，屬地國企承擔社會責任，企業的合理虧損可由政府通過財政補貼、缺口補助和轉移支付補足，參與公益性項目建設的社會資本方在獲得正常利潤情況下，還可以通過獎補激勵調動其積極性。根據ABO模式應用特點，筆者認為，ABO模式的應用領域應聚焦市場失靈、外部性強、無法吸引社會資本及市場結構壟斷性強的領域。具體包括：

1.處于壟斷市場或將形成壟斷市場項目（如通信、石油等）

此類項目前期投入成本巨大，規模效應明顯，隨著產量增加，成本降低，競爭者進入壁壘很高，MES（minimum effi-cient scale，最低效率規模）小于市場規模。在市場規模一定時，若存在多家企業，則競爭的結果將導致大部分企業產量都較高，而無法實現規模經濟降低平均成本，只能虧損退出，造成資源浪費，因而此類項目需要政府經營或授權特定實體經營。

2.收益性較差的準公共產品服務的經營性領域項目（如供水、城市交通等）

此類項目一般采用價格管制，否則均衡價格高而供給低，會產生效率損失，包括要素生產能力未得到充分利用而產生的生產者剩余損失和保留價格較低的公眾需求得不到滿足而產生的消費者剩余損失。

若無價格管制，市場無形的手將使價格均衡在邊際成本，則價格高而供給過低，無法滿足社會對公益性產品的需求，因而需要政府限價以保障供應。

在管制價格下，由于公益性產品的企業成本遠高于社會成本，或私人收益遠低于社會收益，自然壟斷企業邊際收益若未能覆蓋平均成本，則被授權主體虧損；若允許在AC=P的水平上運行則產量過低，不利于資源有效配置，故而利用ABO模式對公益性產品服務應實施管制價格并提供缺口補助，補償的關鍵和難點在于核算企業的AC水平。

3.提供公共產品服務的非經營性領域項目（如國防、公共環保項目）

由于沒有經營收入補償成本支出，不僅社會成本和社會收益不匹配，企業成本與收益也顯著不匹配，非經營性領域提供公共產品的廠商將嚴重虧損，此類項目私人資本不能單獨提供，可由公共部門通過ABO模式干預，同時應用EOD理念，生態產品服務、指標配額及權屬等入市交易，探索國家公園等特許經營，構建生態補償性財政轉移支付體系[4]，提高資源配置效率。

4.適用于ABO模式的其他領域項目

此類項目主要包括工期緊張、財承空間受限、社會資本吸引力較低等不適合采用PPP模式的公益類項目。分析已有的實例不難發現，ABO模式應用的主要原因就包括PPP項目的程序周期長和監管嚴格等。

三、ABO模式當前的爭議與探討

（一）競爭性程序合規性風險

有學者提出，根據《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）的要求，對于未通過競爭性程序確定社會資本方的項目，存在程序性法律瑕疵，授權協議可能失效，相關人員有被處分風險[3]。根據定義，ABO模式與PPP模式有清晰的界限，被授權國有企業區別于社會資本方，暫未有法律規定明確要求需要經過競爭性程序。采用競爭性程序時，考慮到ABO模式對被授權國企的經營管理能力要求較高，當可選主體范圍較小時，可以采用直接授權作為特許經營的創新形式，暫無明確的競爭程序限制。

（二）ABO模式與其他模式的交叉使用風險

有學者提出，項目運作時可能存在授權經營與自主經營的交叉問題，涉及到ABO+PPP模式等多種方式[1]，筆者認為，ABO與PPP有本質的區別，因應用范圍互斥，兩者可以優先選擇分割，使各模式在各自的領域各司其職，也可以互為補充共同在大型綜合性項目中發揮作用。此外，ABO模式較為靈活，被授權主體可以作為建設單位，也可以通過競爭性程序吸收社會投資方成立SPV，在實施方式上，還可以進一步拓展為ABO+EPC、ABO+BOT等形式。

（三）變相舉債風險

有學者認為ABO模式存在變相舉債風險，并提出未納入政府預算的資本性支出項目不宜采用ABO模式[3]；還有學者從法律角度出發，提出典型的ABO模式本質就是一種增加地方政府隱性債務的所謂創新模式[5]。財政部在《關于在公共服務領域完善規范政府和社會資本合作及授權特許經營等非傳統投融資模式的建議》（財金函〔2021〕40號）中也表示，ABO模式尚無規范，存在一定的隱性債務風險。筆者認為，其風險存在但并非不可控：

首先，根據本文第一節對ABO模式的概念界定中的被授權主體范圍，屬地國企可自行融資或成立SPV為項目融資，平臺公司亦須脫離政府融資職能，被授權主體融資可以通過合規合法途徑；其次，ABO模式中金融機構對融資的審核相對于PPP模式會更嚴格，咨詢機構也可以在推進過程中提供專業顧問咨詢，因此變相舉債的違規行為能夠得到一定程度有效控制；最后，隱性債務風險的規避和控制有兩個關鍵：一是ABO模式的利益主體權責與風險劃分是否清晰，ABO協議中政府付費應有明確的定價規則，成本核算可控性強的優先批復，強調列入預算，根據《政府采購法》等將政府的支出責任嚴格限制在預算之中，則不存在增加隱性債務的風險；二是當前ABO模式缺少實施規范和判斷標準，監管更多聚焦于“發現一起、揭示一起”的被動的事后監管，也未有經財政承受能力評估的程序要求，但根據本文ABO的適用范圍，項目大多屬于核準目錄，政府可以根據《企業投資項目核準和備案制管理條例》（國務院令第673號）、《企業投資核準管理辦法》等，在審核項目申請報告的環節嚴格把關，控制風險。

四、實施ABO模式的優化路徑

（一）決策環節把關

因ABO項目多屬于核準類清單，故需要政府相關部門在審核項目申請報告時嚴格把關，項目建設的必要性應利用有無對比法輔助決策，利用經濟分析代替財務分析。核算社會成本與社會效益，與財務效益的差額部分為社會效益高于企業效益部分或社會成本低于企業成本部分，也可以用成本效益或效益成本相對指標表示，強調外部性。

（二）政府支出責任

ABO模式以政府授權為基礎，授權方應有較為雄厚的財政實力和審慎的推進態度，將政府支出責任、政府授權服務費的支付路徑和各主體的權、責、風險劃分在ABO協議中明確。當前政府付費依據主要采用《財政部關于印發政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知》（財金〔2015〕21號）中公式，ABO模式不以營利為目的，則應當剔除收益部分，被授權主體的收入只體現為建設和運營的合理利潤率作為補償要素投入，以及以提效為目的的激勵，否則可能產生公益性企業與民爭利行為。授權方可提供稅收優惠政策、PSL貨幣政策等支持項目的順利推進。政府支出責任可概括為以下公式：

政府支出責任=項目建設成本×（1+合理利潤率）+年度運營成本×（1+合理利潤率）+激勵獎補-（管制價格-核算平均成本）×產量

（三）X非效率

由于ABO模式中被授權主體的限制，尤其是通過直接授權方式實施時，較市場主體缺少競爭性外部壓力，不利于提高管理效率。市場經濟條件下，國有企業同國家戰略緊密結合，并不屬于“經濟人”角色，但企業領導與國有企業的性質存在“委托—代理人”問題，私人利益與公共利益存在沖突將導致管理層懈怠，積極性不高。此外，因為政府支出責任與平均成本同方向變動，不排除出現道德風險現象，即被授權主體缺少降低平均成本的動力。要著力解決低效問題，可以通過ABO模式中的績效考核環節、模式應用的拓展和外部監督三個方面實現。

一是引入激勵機制。將ABO模式的績效與私人利益掛鉤，這一方面對管理層的使命和責任感提出了更高要求，另一方面還需要加強績效考核體系和獎補機制的合理設計。

二是靈活應用“ABO+”模式。利用授權協議合理控制政府支出責任，被授權主體可以吸收社會資本成立SPV，也可以通過公開招標引入市場化EPC主體，從而提高效率。雖然ABO模式不以盈利為目的，各主體不能獲得超額利潤，但通過項目產出效果的獎勵機制可以調動各方的積極性。

三是借助外部第三方咨詢機構與審計機構加強監督控制，完善信息公開平臺，強化社會監督。

（四）制度法律設計

當前ABO模式處于探索階段，現有法律規范文件對ABO模式約束力度較小，也不具備豐富的實操案例。由于ABO模式與PPP模式、傳統授權經營模式、代建制等既有一定相似性，又有明顯的區別，是作為補充模式應用于國家鼓勵的公益性項目，ABO模式沒有兩評一案（物有所值評價、財政承受能力論證、初步實施方案）的硬性要求，監管較為松弛，在操作時可能出現與其他模式的混淆，不利于防范隱性債務。這需要更注重ABO項目的本質，以項目效果為導向，判斷政府的支出責任是否認定為債務或政府購買工程和服務，并通過完善制度設計對其合規性進行明確的界定，避免已開展項目被認定違規，助力公益性項目中政府作用更好的發揮。

五、結束語

ABO模式在公益類項目建設領域有不可替代的作用，與其他模式之間有著清晰的界限，各有分工，互為補充。國家鼓勵的不適用于PPP等模式的公益性項目是ABO模式的主戰場，利用公公合作這只有形的手可以彌補市場失靈，更好地發揮政府作用。而同時我們也看到，ABO模式應用實例較少，其概念特征、應用范圍、合規性在學界存在較多爭議，尚未出臺文件進行明確，仍需各方的進一步探討，避免濫用ABO模式違規建設，推動ABO模式早日大展身手。