與工程承發(fā)包模式匹配的全過程工程咨詢服務(wù)體會

文/劉吉民

自國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）（以下簡稱“19號文”）印發(fā)以來，全國各省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合《關(guān)于推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）、《關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法的通知》（建市規(guī)〔2019〕12號）（以下簡稱《總包管理辦法》）的要求，就完善工程建設(shè)組織模式，在“加快推行工程總承包”“培育全過程工程咨詢”等方面，先后發(fā)布了一系列的政策文件，為各地工程總承包項目和全過程工程咨詢項目的迅速落地提供了有力的政策支撐。作為西部地區(qū)的唯一直轄市，重慶市全過程工程咨詢服務(wù)市場也在這政策的春風下得到了較大發(fā)展。

一、重慶市完善工程建設(shè)組織模式的市場實踐與分析

（一）全過程工程咨詢的培育實踐與分析

國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《指導(dǎo)意見》提出，要大力發(fā)展以市場需求為導(dǎo)向、滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務(wù)模式，重點培育發(fā)展投資決策綜合性咨詢（主要是：投資機會研究、項目可行性研究、專項評價評估）和工程建設(shè)全過程咨詢（主要是：招標代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、項目管理等）。在重慶市全過程工程咨詢服務(wù)領(lǐng)域，總體上呈現(xiàn)出市場規(guī)模迅速擴大、增速較快，工程建設(shè)全過程咨詢占比較大的特點。

1.總體市場規(guī)模及趨勢分析

截至2021年底，重慶市全過程工程咨詢項目共計落地83個，已簽約全過程工程咨詢服務(wù)合同累計金額為14.08億元，其發(fā)展態(tài)勢如表1所示。

表1 2018-2021年度重慶市全過程工程咨詢項目發(fā)展趨勢

2.不同專項咨詢服務(wù)組合方式及占比分析

工程建設(shè)全過程咨詢發(fā)展迅猛，落地項目78個，占93.98%，主要呈現(xiàn)為以各專項咨詢服務(wù)模塊組合、疊加的獨立發(fā)包方式進行委托；投資決策綜合性咨詢服務(wù)項目5個，占6.02%，且均以與工程建設(shè)全過程咨詢的其它專項咨詢服務(wù)相伴發(fā)包方式進行委托；作為建筑行業(yè)的一項新興技術(shù)，在全過程工程咨詢服務(wù)委托過程中，與BIM技術(shù)應(yīng)用相關(guān)的項目達33個，占39.76%，可以預(yù)見，咨詢服務(wù)與信息技術(shù)相融合，已成為工程咨詢服務(wù)行業(yè)的重要發(fā)展方向和新利潤增長點。

表2 2018-2021年度重慶市全過程工程咨詢服務(wù)內(nèi)容分布情況一覽表

3.市場對咨詢服務(wù)企業(yè)的資（信）質(zhì)要求及占比分析

從重慶市的全過程工程咨詢實踐中的受委托的企業(yè)資質(zhì)（信）來看，在原造價咨詢企業(yè)資質(zhì)取消的大背景下，咨詢服務(wù)企業(yè)獲得設(shè)計資質(zhì)、監(jiān)理資質(zhì)是發(fā)展全過程工程咨詢業(yè)務(wù)的必然選擇，其中，全過程工程咨詢服務(wù)招標條件中，對監(jiān)理企業(yè)的資質(zhì)要求達76項，占91.57%，如表3所示。

表3 2018-2021年度重慶市開展全過程工程咨詢服務(wù)的資質(zhì)（信）條件

（二）工程總承包推行的實踐與分析

《總包管理辦法》明確指出：工程總承包是指承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程設(shè)計、采購、施工或者設(shè)計、施工等階段實行總承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設(shè)組織實施方式。從重慶市相關(guān)網(wǎng)站公布的工程承發(fā)包中標信息查詢資料來分析，在采用全過程工程咨詢且已經(jīng)明確工程總承包單位的50個項目中，采用EPC模式進行承發(fā)包的項目為36個，占72.0%；采用施工總承包或平行發(fā)包的為14個，占28%，其中，由全過程工程咨詢單位直接承擔設(shè)計任務(wù)的6個，占12.0%。

二、完善工程建設(shè)組織模式的痛點淺析

（一）開展全過程工程咨詢服務(wù)的痛點淺析

1.委托的時間節(jié)點普遍較晚，中標咨詢服務(wù)企業(yè)很難從項目立項環(huán)節(jié)對項目的實施過程進行系統(tǒng)性咨詢服務(wù)。主管部門、建設(shè)單位、咨詢單位、施工單位的具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員，其思想意識和行為習慣，有很多還停留在全過程工程咨詢試點以前的狀態(tài)，習慣咨詢業(yè)務(wù)條塊化管理，比如：投資決策綜合性咨詢服務(wù)需要細分7種專項服務(wù)；規(guī)劃選址、工程建設(shè)規(guī)劃許可等類似報批報建需要多次辦理；質(zhì)量安全記錄及驗收環(huán)節(jié)等仍按五方責任主體模式推進等等。這就導(dǎo)致全過程工程咨詢服務(wù)的發(fā)包時間普遍較晚，全過程工程咨詢服務(wù)企業(yè)進場后，項目的整體技術(shù)路線、初步設(shè)計及其概算等已經(jīng)基本固化。作為咨詢服務(wù)企業(yè)，即便發(fā)現(xiàn)其中存在需要調(diào)整、優(yōu)化的空間，由于已經(jīng)完成相關(guān)的行政審批程序、項目整體工期的不允許等制約因素，這個時候已經(jīng)不具備對整個項目進行系統(tǒng)性咨詢的條件，只能被動地“幫忙完善過程”。

2.全過程工程咨詢主要采用“部分全過程”的承發(fā)包模式，多數(shù)項目都難以實現(xiàn)各專項咨詢服務(wù)板塊的集約式融合、高效化服務(wù)。在現(xiàn)有市場主體中，能同時承擔“投資決策綜合性咨詢+設(shè)計(設(shè)計咨詢)+項目管理+招標代理+造價咨詢+工程監(jiān)理+BIM技術(shù)應(yīng)用”等咨詢服務(wù)的全產(chǎn)業(yè)鏈、全業(yè)態(tài)咨詢服務(wù)的供應(yīng)商總量不足，即使通過短時間內(nèi)并購、重組形成的咨詢服務(wù)集團，在實施咨詢服務(wù)過程中，各項咨詢模塊的內(nèi)部整合也尚處于摸索階段，常常遇到這樣或那樣的問題或困難。以聯(lián)合體形式承攬的全過程工程咨詢服務(wù)，往往又存在各自為政、難以有效統(tǒng)籌等方面的問題。

3.人才培養(yǎng)和使用方面存在瓶頸，“碎片化”咨詢模式下的原咨詢服務(wù)人員難以勝任項目對參與者的全能力要求。全過程工程咨詢需要綜合素質(zhì)高的技術(shù)型、管理型復(fù)合人才。一方面，工程監(jiān)理人員向全過程工程咨詢轉(zhuǎn)型，面臨著整體能力不足、綜合素質(zhì)偏低，成長培養(yǎng)周期長的困難；另一方面，由于項目現(xiàn)場往往偏亂、質(zhì)量安全風險大、協(xié)調(diào)事務(wù)繁瑣，工程設(shè)計人員因本身收入較高、工作環(huán)境較好而向全過程工程咨詢轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力不足；再就是，從事投資咨詢、造價咨詢的人員在項目管理、工程管理、設(shè)計管理、組織協(xié)調(diào)等方面存在天然的短板。

4.咨詢服務(wù)的簡單疊加和低價競爭。多數(shù)全過程工程咨詢項目均是若干項咨詢項目的簡單疊加，費用標準仍然采用多年以前制定的標準，并沒有考慮物價、人工等上漲因素，且在低收費標準基礎(chǔ)上仍在打折，實質(zhì)上就是低價競爭，市場秩序有待進一步規(guī)范。節(jié)約獎勵、咨詢統(tǒng)籌費收取等基本無法落實。

5.咨詢服務(wù)人員對承包單位的制衡作用難以有效發(fā)揮。在咨詢服務(wù)合同中，對建設(shè)單位與全過程工程咨詢單位的職責范圍和權(quán)力邊界沒有明確的參考標準，加之常規(guī)的建設(shè)組織模式對建設(shè)單位管理人員的影響根深蒂固，常常在不太熟悉項目建設(shè)的情況下發(fā)布影響、干擾咨詢單位對具體工程事務(wù)管理的言行，或過多介入項目管理過程，這就導(dǎo)致咨詢單位難以“以獨立的咨詢方”實施咨詢服務(wù)，有時甚至成為建設(shè)單位過失或不作為的“背鍋俠”。

同時，項目最終采取的承發(fā)包、建造模式，無論是采用EPC+O模式，還是采用EPC模式，或是采用設(shè)計、施工平行發(fā)包模式，施工單位都占有絕對優(yōu)勢，其所承擔的合同金額大、資源配置多、為實現(xiàn)自身利益最大化可以采取的手段多，在實施過程中的議題設(shè)置能力較強；而咨詢服務(wù)企業(yè)，尤其是承擔專項咨詢服務(wù)內(nèi)容較少的全過程工程咨詢服務(wù)企業(yè)，很難對承包商的行為實施有效的制衡。

（二）推行工程總承包的痛點淺析

1.項目上馬較快、前期準備不充分，極易造成“三邊”特征。《總包管理辦法》明確指出：“采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應(yīng)當在初步設(shè)計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包；其中，按照國家有關(guān)規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應(yīng)當在完成相應(yīng)的投資決策審批后進行工程總承包項目發(fā)包。”事實上，一些建設(shè)項目因控規(guī)調(diào)整、征拆不徹底、前期論證不充分、審批決策程序滯后、控制性進度計劃與項目的交付投用目標不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致項目快速上馬、盲目趕工，過程管控難度巨大。

2.總承包單位的逐利性導(dǎo)致項目投資管理難度過高。實行“工程設(shè)計、采購、施工總承包”或“設(shè)計、施工總承包”方式，有利于項目建設(shè)過程中的設(shè)計、施工階段充分銜接，有利于動態(tài)地做好設(shè)計服務(wù)。同時，這也將設(shè)計單位和施工單位的利益捆綁在一起，他們對利益的過度追求，往往會導(dǎo)致設(shè)計技術(shù)冗余過大、施工時序的安排以利益為先導(dǎo)，使限額設(shè)計流于形式，如以概算招標的總承包項目，EPC單位往往認為：概算金額按合同約定下浮比例后，就應(yīng)該全部是建安合同額，這就使其失去了進行主動投資管理的基礎(chǔ)。若該項目還存在前期論證不充分導(dǎo)致的未能預(yù)見到現(xiàn)實邊界條件的重大變化、概預(yù)算編制不完善、總承包合同約定的管理規(guī)則不健全等等，將導(dǎo)致“三超”風險太大，項目建設(shè)單位或全過程工程咨詢單位的有效制衡手段不足。

3.不牽頭、沒有牽頭經(jīng)驗導(dǎo)致承包單位項目內(nèi)部管理混亂。工程總承包項目往往要求承包單位具有與擬建工程相匹配的設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)。現(xiàn)階段，在國內(nèi)及重慶市的多數(shù)項目中，工程總承包基本都是采用“設(shè)計+施工”聯(lián)合體的形式。在設(shè)計單位牽頭的工程總承包模式中，由于設(shè)計人員對項目管理工作不熟悉、缺乏實踐經(jīng)驗，常常不能全面發(fā)揮牽頭單位的牽頭作用；在施工單位牽頭的工程總承包模式中，施工單位往往存在引導(dǎo)設(shè)計加大技術(shù)冗余、做高利潤的沖動，或在無利可圖的情況下不牽頭，導(dǎo)致EPC項目內(nèi)部管理人員配置不足、管理制度不明、職責不清；導(dǎo)致項目建設(shè)單位或全過程工程咨詢單位有時又在不得已的時候采取以“分標段”管理的方式來管理聯(lián)合體內(nèi)部的各個參建單位。

三、與工程總承包匹配的全過程工程咨詢委托路徑和服務(wù)內(nèi)容建議

（一）全過程工程咨詢服務(wù)委托的時間節(jié)點建議

為了全過程、全方位協(xié)助建設(shè)單位做好擬建項目的管理工作，為實現(xiàn)項目建設(shè)目標創(chuàng)造先決條件，建議建設(shè)單位應(yīng)盡早，優(yōu)先在可行性研究階段，委托全過程工程咨詢服務(wù)單位，以充分做好項目建設(shè)前期各項準備工作、完善項目審批決策程序、科學擬定項目建設(shè)與交付計劃、全面規(guī)劃工程總承包合同條件，防止“三邊工程”出現(xiàn)，為項目建設(shè)的順利推進達成全部先決條件。

（二）全過程工程咨詢服務(wù)單位的委托建議

全過程工程咨詢服務(wù)范圍包括：項目管理、投資機會研究、項目可行性研究、專項評價評估、招標代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、BIM技術(shù)應(yīng)用、項目后評價等，各專項咨詢服務(wù)的專業(yè)性較強，對專項咨詢服務(wù)成果的協(xié)調(diào)性要求高，項目服務(wù)團隊的分工協(xié)作密切程度、融合性要求高。為實現(xiàn)各項咨詢服務(wù)的集約高效，建議建設(shè)單位在委托全過程工程咨詢服務(wù)時，優(yōu)先選擇具有對應(yīng)的咨詢服務(wù)業(yè)績，單位資質(zhì)、資信滿足擬建項目規(guī)模要求，各類專業(yè)咨詢服務(wù)人才齊全的綜合型咨詢服務(wù)企業(yè)，并應(yīng)優(yōu)先選擇聯(lián)合體成員單位數(shù)量最少（一家）的咨詢服務(wù)單位。

（三）基于全過程工程咨詢服務(wù)效果的酬金支付模式建議

在全過程工程咨詢服務(wù)合同中明確約定建設(shè)單位與全過程工程咨詢單位的職責范圍和權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上，以合同方式明確全過程工程咨詢服務(wù)效果的評價辦法、評價標準和酬金支付模式，明確節(jié)約獎勵的計算方法，為最大限度發(fā)掘、利用全過程工程咨詢服務(wù)單位的綜合咨詢服務(wù)能力奠定合同條件。

（四）根據(jù)工程承發(fā)包的需要確定全過程工程咨詢服務(wù)內(nèi)容的建議

為了加強建設(shè)單位和全過程工程咨詢服務(wù)單位對項目實施過程的監(jiān)管，全過程工程咨詢服務(wù)內(nèi)容應(yīng)以“有利于對EPC單位實施制衡”為基本原則。這就要求：

1.項目管理發(fā)揮好基于建設(shè)單位授權(quán)的全面統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各方的作用，特別是加強項目前期準備，做好決策審批、專項評價評估和項目管理制度的執(zhí)行、檢查和考核。

2.設(shè)計咨詢要全方位管控好設(shè)計成果和動態(tài)設(shè)計過程，及時消除設(shè)計冗余，在限額設(shè)計的基礎(chǔ)上做好設(shè)計環(huán)節(jié)的投資管理。如：在EPC發(fā)包條件下，重慶市全過程工程咨詢中包括設(shè)計咨詢服務(wù)的項目為15個，占41.67%，可見設(shè)計咨詢的重要性已經(jīng)受到建設(shè)單位越來越高的重視。

當建設(shè)單位根據(jù)項目建設(shè)的需要而采用施工總承包的承發(fā)包模式時，建議將項目設(shè)計服務(wù)納入全過程工程咨詢服務(wù)范圍內(nèi)。

3.工程監(jiān)理團隊必須要以項目目標為中心，更加有效地開展“三控（投資、質(zhì)量、進度）、三管（安全、合同、信息）、一協(xié)調(diào)（組織協(xié)調(diào)）”服務(wù)，確保施工過程符合項目預(yù)期目標及其分解目標。

4.造價咨詢團隊要加強對項目的可行性研究、概預(yù)算和經(jīng)濟對比分析，為設(shè)計咨詢和項目管理提供決策支撐。

因此，建設(shè)單位在進行全過程工程咨詢服務(wù)委托時，建議包括下列服務(wù)內(nèi)容：項目管理（含投資決策綜合性咨詢）、招標代理、設(shè)計咨詢（或工程設(shè)計）、工程監(jiān)理、造價咨詢、BIM應(yīng)用咨詢等，以強化全過程工程咨詢服務(wù)企業(yè)對承包單位的制衡作用，并優(yōu)先在可行性研究階段委托全過程工程咨詢服務(wù)。

（五）在招標文件中明確聯(lián)合體各成員單位的職責、權(quán)限的建議

全過程工程咨詢單位應(yīng)在工程總承包招標文件及合同條件中，對于聯(lián)合體投標的潛在投標人，預(yù)先制定聯(lián)合體牽頭單位、成員單位的職責、權(quán)限和管理流程，明確資金的劃撥、使用規(guī)則，從制度上保障，真正讓聯(lián)合體有牽頭單位、牽頭單位愿意牽頭、牽頭單位能夠牽好頭。

四、結(jié)束語

總之，全過程工程咨詢服務(wù)市場需求十分巨大、發(fā)展前景十分廣闊。咨詢服務(wù)企業(yè)應(yīng)持續(xù)開展咨詢服務(wù)能力建設(shè)，根據(jù)項目目標和建設(shè)需要來協(xié)助建設(shè)單位確定擬建工程建設(shè)組織模式；應(yīng)以滿足“項目決策、工程建設(shè)、項目運營過程中，對綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務(wù)”需求為目標，才能最終實現(xiàn)咨詢服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。