北京市供水行業績效管理與成本控制探索實踐

●彭明現 張旖諾 靳 筱

一、北京市供水行業績效管理與成本控制的實施路徑

（一）明確目標思路和職責分工

1、明確工作目標。 以“科學設置行業成本考核基準值”為切入點，準確測算供水成本基線，梳理完善供水工作機制，科學厘清供水成本在用水戶、政府、企業之間的分擔原則，以推動供水領域降本增效， 為供水事業實現彎道超車、跨越式發展提供體制機制保障和可持續的資金保障。

2、科學確定研究思路。通過逐項分析市自來水集團供水成本要素明確本市供水成本基線，通過對市自來水集團服務質量進行量化打分建立績效評價體系，并應用于支撐政府定價和財政補貼。 具體為：將供水成本基線作為供水標準成本，按照成本監審周期三年一測算。市發展改革委將成本基線作為制定目標水價的依據，與用水戶應繳水費產生的價差由政府負擔；市財政局依據價差并結合市自來水集團績效指標完成情況， 確定對市自來水集團的補貼金額，實現從“補虧損”向“補價差”轉變，使政府公共服務支出更加精準科學。

圖1 市自來水集團降本增效實施路徑圖

3、明確各單位職責分工。降本增效工作是一項需要部門協同、密切配合的系統性工程。 為切實有效開展項目工作，北京市通過“工作專班”定期召開會議，解決推進中的重點難點工作，細化分解各單位任務，落實責任到人。 其中，市財政局牽頭落實供水行業降本增效相關工作，會同有關部門，完善市自來水集團三年績效目標任務和考核付費機制；市發展改革委負責研究完善供水價格、投資政策， 配合市財政局研究完善市自來水集團政策性虧損補貼機制； 市國資委研究將降本增效情況納入對市自來水集團的年度考核指標體系中； 市水務局配合制定行業成本基線， 推動落實市自來水集團降本增效目標的實現； 市自來水集團配合完成相關工作，提供準確詳實的數據資料、協助技術單位完成調研等其他工作； 北咨公司作為技術咨詢單位，負責技術工作，配合委托方完成成本控制其他相關工作。

（二）充分的現狀調研和數據收集

工作專班對市自來水集團總部、所屬全部供水水廠及管網分公司進行了調研，充分了解供水水廠工藝，深入考察運營水平，收集市自來水集團近五年（2016-2020 年）運營成本相關數據，精準校核企業發生成本數據，建立供水成本數據庫。赴上海、廣州、深圳等其他一線城市進行對標調研，與當地財政部門、價格主管部門、行業主管部門、供水公司、水廠座談，實地考察水庫水源地、供水水廠、小區二次供水等現場，交流當地經驗做法，取得了單位售水成本等關鍵性數據，橫向比較后，分析各城市的發展階段。

（三）科學確定成本控制方法

1、合理確定研究范圍。城市供水系統大體可分為原水供應、制水生產（供水水廠）、凈水輸送（管網輸配）和二次供水四個環節。 北京市的原水供應由政府及相關企業負責， 二次供水由小區物業負責，市自來水集團供水業務主要涵蓋制水生產和凈水輸送環節。市自來水集團售水量占全市城鎮公共供水80%以上，對北京市供水領域情況具有典型代表性。 因此，本次研究范圍為市自來水集團發生的從供水水廠至用水戶端的收支情況。

圖2 研究范圍圖

根據市自來水集團對供水成本的可控制程度，按照生產要素法， 將市自來水集團成本分為可控和不可控兩類共10 項，其中，不可控成本4 項：原水費、固定資產折舊、無形資產攤銷、稅金及附加；可控成本6 項：職工薪酬、動力費、修理費、材料費、管理費及其他、財務費用。 重點分析和壓減可控成本。

2、 深入分析市自來水集團發生成本。 在建立2016 年—2020 年市自來水集團供水成本數據庫的基礎上，按照生產要素法對成本結構，可控不可控占比、年度變化趨勢、市區差異等成本進行分析，并作為成本基線測算的依據。 近5 年，市自來水集團職工薪酬、固定資產折舊、管理費及其他有較大增長； 郊區的單方售水成本是中心城區的1.2 倍，主要是郊區的職工薪酬、修理費、管理費及其他等成本偏高。

y(故意無視)=-1.376+0.501x1-0.310x2+0.173x3+0.029z1+0.242z2+0.053z3+

3、 拓寬思路探索成本控制新方法。 創新引入benchmarking 的理念，以市自來水集團5 年發生成本數據為基礎，借鑒其他一線城市成本費用控制標準指標， 按照生產要素法對10 項生產要素進行標準測算，最終科學設置本市供水行業成本考核基準線。 標準成本以動力費為例進行說明：

動力費是指直接用于原水汲取、輸送、制水生產及輸配凈水所需動力的費用。

動力費=耗電量×電價

其中，耗電量根據市自來水集團提供的每種設備的數量和每臺設備的額定功率，確定每種設備的總功率以及有功計算負荷后根據規范確定最大負荷利用小時數，最終確定理論的供水規模耗電量。

電價依據市價格主管部門統一定價。

計算得出的理論動力費與市自來水集團實際發生的動力費比較， 采用就低原則確定最終的動力費。

其他生產要素按照上述方法進行理論測算后，與市自來水集團實際發生比較， 采用就低原則，確定標準成本。此次測算以2020 年為基準年，以后按照成本監審周期三年一測算。

4、 提出成本壓減方向與目標。 以供水發展水平、市自來水集團發生成本、供水關鍵績效評價指標三個角度分析北京市供水行業的優劣勢，從而明確其未來的發展空間。 與一線城市對標時發現，由于城市間水資源稟賦和供水發展階段顯著不同，不可控成本原水費及固定資產投資規模均存在較大差異，致使北上廣深單方售水成本差別較大。同時，北京在降低供水成本、壓減人員規模、提高公共供水覆蓋率等方面還有提升空間。

（四）構建績效管理與評價體系與方法

1、構建供水績效評價定量指標體系。借鑒國內外供水績效指標考核標準，結合本市實際，供水績效評價定量指標體系由分類層和指標層組成，具體包括財經、服務、運行、資源、資產、人事6 類一級指標和“單方可控售水成本”等26 項二級指標。 績效評價一年開展一次，每年年初完成對上一年度的績效評價工作，分值采用百分制，供水績效等級劃分為四個等級（優秀、良好、合格、不合格），評分等級見下表。

表1 北京市供水績效評價定量指標體系等級劃分表

2、權重的考量。評價分值采用百分制。總評分由各分類層的評分根據權重計算得到， 其中財經類占15%，服務類占15%，運行類占40%，資源類占10%，資產類占5%，人事類占15%；采取定量評價方式， 分類層的評分由各指標層的評分根據權重計算得到。對指標層的各個指標進行評分時，如國家或行業相關標準、 規范等有規定的， 以標準、規范中的定值作為考核值；如無規定，根據行業統計數據或經驗值作為考核值， 并設定詳細的評分標準。

3、評價方法。在明確成本基線和用水戶應繳水費之間價差的前提下，績效評價是影響財政補貼的主要因素。 一是績效評價體系動態調整，調整周期與成本監審周期（原則不超過3 年）保持一致。二是將績效評價中 “單方可控售水成本”“人均日售水量”2 個指標作為通過性指標。 任1 指標不通過，給予市自來水集團的補貼上限不得超過價差×95%；2個指標都通過，正常執行績效評價結果與財政補貼聯動機制。 三是聯動機制為：績效評價分數達到90分及以上時， 按照價差的100%給予市自來水集團補貼，對于市自來水集團實現的成本壓減，可以按照壓減額的一定比例， 給予市自來水集團人員獎勵；90 分以下時，補貼標準在0—100%之間進行線性插值。

二、北京市供水行業績效管理與成本控制的預期成效

（一）精準確定北京市供水成本可優化方向

通過引入benchmarking 理念， 科學設置供水成本基線， 進一步規范市自來水集團折舊和攤銷計提方式、消化冗余職工、適度增加修理費等，預計2021 年—2023 年同口徑壓減供水成本總額2.5億元。 至“十四五”末，隨著智能水表的全覆蓋，預計可進一步減少冗余職工和勞務派遣人員， 成本可再壓減1.5 億元， 成本總壓減額達到4.0 億元，有效實現供水成本降本增效， 提高財政資金使用效益。

（二）助力北京市供水事業高質量發展

依托工作專班， 成員單位聚焦首都功能定位，聚焦“四個服務”，聚焦用戶體驗，共同謀劃，進一步明確“十四五”時期的供水目標任務和2035 年北京市供水遠期目標， 并做到每階段重點目標明確，實施路徑清晰。 同時，較好調動了市自來水集團積極性，科學整合城鄉供水資源的同時，發揮供水規模效應，壓減成本的同時實現增收；進一步促進供水領域行業管理和高效運轉， 加快完善供水管理標準，穩步延伸公共供水保障鏈條，推進小區供水專業化管理；有效推動智慧水務1.0 建設，逐步實現智能水表全覆蓋，提升供水管理智慧化水平。 助力北京市供水事業高質量發展。

（三）推動建立政府投資、定價政策與財政補貼統一聯動機制

一是穩定政府投資政策。配合北京市供水事業的大發展大建設期，按照差異化投資政策，對中心城區、郊區（城市發展新區、生態涵養區）給予不同的資金支持。 二是統一政府定價與財政補貼測算依據。 市發展改革委依據成本基線確定目標水價，市財政局依據成本基線與用水戶應繳水費之間的價差， 結合市自來水集團績效指標完成情況，確定補貼金額。 實現財政與發改測算依據的統一，建立起財政補貼與成本基線、績效評價的聯動機制。

（四）探索建立市自來水集團長效激勵機制

市財政局將按照績效評價體系的考核結果與對市自來水集團的補貼資金掛鉤，激發市自來水集團自主降本增效潛力。對于市自來水集團實現的成本壓減，可以按照壓減額的一定比例，給予市自來水集團人員獎勵。市國資委負責將考核結果與市自來水集團領導人薪酬水平、企業工資總額掛鉤。 市水務局負責將考核結果作為優化行業服務標準、加強企業監管等的重要依據。

三、 北京市供水行業績效管理與成本控制探索與實踐的經驗總結

（一）充分的調研、詳實的歷史數據是基礎

通過對市自來水集團總部、所屬全部供水水廠及管網分公司“地毯式”調研和對上海、廣州、深圳等其他一線城市進行對標調研，充分了解了北京市供水水廠工藝和運營水平；通過對標對表，從供水發展水平、市自來水集團發生成本、供水關鍵績效評價指標三個角度分析北京市供水行業的優劣勢，從而明確其未來的發展空間。

在此基礎上， 收集了2016 年—2020 年市自來水集團供水成本數據、 審計數據和財務報表等數據，一方面反復校核，確保數據真實可靠；另一方面建立5 年成本數據庫，并從年度變化、區域、供水水廠、管網及營銷，可控、不可控等維度分析，研究成本變化的規律、區域差異和部分成本偏高的原因。

（二）分步驟推進降本增效和成本控制工作是重點

降本增效工作是全面落實政府過 “緊日子”要求，加大資金統籌，強化成本控制的具體體現。 同時，降本增效工作也要循序漸進，層層遞進。首先第一層：科學嚴謹核定成本考核基準線，構建績效評價體系；第二層：建立財政補貼與績效評價體系的聯動機制，并針對企業實際，形成降本增效目標工作方案；第三層：建立發改定價統一與財政補貼的核算標準，并明確供水中的市、區責任；第四層：進一步完善行業發展的頂層設計，明確行業規劃目標和政策保障。

（三）科學對標對表一線城市是切入點

對標過程中，要充分考慮數據的可獲取性和數據間的可比性，確保城市間對標客觀科學可比。 一是數據的可取得性。 一般情況下，數據都具有一定的保密性，想要取得存在一定的困難，因此要充分利用數據分析和邏輯分析的方法，從已知的數據推出未知的數據，進而得出符合邏輯的分析結論。 二是數據間的可比性。 城市間對標分析，需要摸清各個城市產生目前現狀數據的基礎， 包括發展階段、政府政策、自然稟賦、管理模式等，確保對標結果能客觀公正反映當地實際情況。

（四）科學設置行業成本考核基準值是關鍵點

供水行業成本考核基準值是績效管理與成本控制的關鍵點， 探索引入benchmarking 的理念，按照生產要素法對每項生產要素進行標準測算，摸清了市自來水集團的成本構成和合理范圍，確定符合市自來水集團實際的可優化方向和空間。 同時，行業成本考核基準值的核定并不是越低越好，要綜合考慮績效目標、行業目前所處的發展階段、對社會的影響以及企業自身的可承受能力，確保成本壓減目標科學合理，且具有可操作性。

（五）各部門統籌銜接、共同推進是重要保障

降本增效工作是一項需要各部門配合、共同推進的綜合性工作。 從標準成本的核定、績效目標的設定，到投資、價格、補貼、薪酬等相關配套政策的調整，都離不開企業、行業主管部門以及發改、財政等部門的通力合作。