鄉鎮政府財政運行績效評價大數據應用探索

●俞堅鋼 楊竹波 張 航

財政部門對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價，是深化預算績效管理的重要方向，目前財政運行綜合績效評價和政府層面的預算績效管理尚處于起步階段，遼寧省、山東省、江蘇省和北京市等多地市縣逐步開展政府財政運行綜合績效評價試點，探索建立政府財政運行綜合績效評價機制，全面反映市縣財政增收、節支、促發展的努力程度和投入產出成效，提升財政保障能力，促進各級財力協調均衡發展。 隨著大數據時代的到來，政府相關部門的預算活動日益復雜，基于大數據思維和技術構建財政預算績效評價體系，完善預算績效管理水平逐漸成為預算改革的基本態勢。如何推進鄉鎮財政運行績效評價數字化發展值得研究。

一、鄉鎮政府財政運行數字化績效評價的必要性

（一）政策有指導

2018 年9 月，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）提出要構建全方位、全過程、 全覆蓋的預算績效管理格局，強調全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革。這為重構預算績效管理體系指明了方向， 需要各地大膽創新、深入研究，探索出一條符合高質量發展的鄉鎮政府財政運行綜合績效評價之路。

（二）現實有需求

近年來， 大量財政資金投向基層，資金績效直接面對群眾，關系著經濟社會發展全局。 目前，部分地區鄉鎮財政資金績效管理面臨一些問題，引起了中央、省市的較多關注。 一些領域財政資金低效無效、 閑置沉淀的問題較為突出，相關管理工作有待完善，財政績效重視度不夠，提升財政資金績效有較大潛力。

（三）條件已成熟

在省級層面，浙江省提出“數字化改革”目標，各地各系統都開始統籌運用數字化技術、數字化思維、數字化認知謀劃推進工作，打造整體智治的預算績效管理平臺迎來了機遇。 在縣級層面， 自 2019 年起， 新昌縣財政局按照“試點先行，由點及面”的原則，陸續將城南鄉、大市聚鎮、沙溪鎮納入財政重點績效評價項目范圍，全面評價鄉鎮政府年度財政整體支出情況，評價結果整體較好。 通過試點工作的開展，發現并糾正了管理中存在的問題，促進了鄉鎮預算管理效率和資金使用效益的提升，為全面推進下級政府財政綜合自動化績效評價改革打下了堅實的基礎。

二、鄉鎮財政運行數字化績效評價應用實踐

數字績效是戰略方向，是打破城鄉數字鴻溝和提高績效效益的重要措施。2021 年以來， 作為省級績效管理改革試點區，新昌縣財政局緊盯鄉鎮政府財政資金績效管理薄弱環節，以“共同富裕”為主線，以“數據集成”為支撐、以“全生命周期”為框架，在全省率先開展“自動化”績效評價，積極構建“數智化融合” 的鄉鎮政府財政運行情況績效評價體系，高質量推進基層財政運行綜合績效管理改革，實現鄉鎮政府績效評價覆蓋率100%、 自動化評價率95%以上。

（一）以 “共同富裕”為主線，構建“數字化”指標體系

1、圍繞共同富裕，把好績效運行“航向標”。 在考察推動共同富裕領域進程、 基層財政治理過程中的已有條件、基礎、短板和不足后，按照“共同富裕”重要領域和目標，將“共同富裕”理念和指標貫穿于指標體系全內容， 既考慮收入分配領域的測量，又考慮公共服務、生態產品價值、財政管理等領域的評估，重點涵蓋經濟繁榮、生活富裕、城鄉融合、保障實現、精神富足、環境宜居、社會和諧等7 大領域“民生服務”二級指標，涉及經濟發展水平、稅收收入指標、腐敗案件情況等56 項三級指標、農村居民可支配收入等122 項指標內容，率先探索形成先富帶動后富、 推動共同富裕的鄉鎮級績效評價體系（見表1）。

表1 鄉鎮政府財政運行績效評價指標體系

2、圍繞可量化，做好持續發展“度量衡”。 堅持細化、量化原則，將傳統的“語文式指標”轉變為“數字化管理”，對應統計數據，明確具體的評分標準、設定量化的指標體系，對較難量化的績效指標加以剔除置換或精細化處理，做到“應量化盡量化”。 同時，指標設定從簡單數額如“產值”“收入”到質量程度如“達標率”、從單向統計指標到綜合計算指標，實現從數量維度到質量維度的轉變。 目前指標體系可量化指標率達95%以上。

3、圍繞雙指標，激發長短規劃“活因子”。 結合“十四五”規劃，制定當年度數字化指標體系，同時在民生服務成效、財政可持續發展能力、全面預算績效管理、財政基礎管理能力等四個方面配套超前績效規劃， 積極推進下級政府財政運行績效評價“五年期”指標庫的建立，用規劃促動政府績效和數字化的完善與管理，進入“一年一體系，五年一指庫”的新階段。 現指標庫涉及指標236 條，當年度指標 122 條。

（二）以“數據集成”為支撐，構建“自動化”評價體系

1、 實現自動賦分。 建立數據共享統籌協調體系，全面融通數據，整合財政金財系統、動態監控系統、縣一體化智能化公共數據平臺、報表中心等系統數據和項目信息，實現財政、發改、稅務、統計、教體、農業農村等16 個部門數字化共享，對接65 個業務數據接口，動態采集數據5904 條，完成一整套預算績效管理數據的自動采集。 同時建立在線自動評分系統，定量化設定計算公式和參數，實時抓取、實時調用指標數據， 自動計算和動態產生2020 及2021 年績效評價得分，確保數據留痕跡、數據準確率、辦事有效率。

2、實現業務再造。 打破空間維度，推進下級政府綜合績效、部門整體績效、項目績效的橫縱融合和關聯應用，有效整合清理資金，實現單一分析向“綜合分析”的變革，共融合指標13 條，整合清理資金11475 萬元。 重建協同模型，數據來源單位由被評價人（鄉鎮政府）變更為主管部門，資料由提供紙質轉變為自動取數，提高真實性和可靠度，實現人工評價向“智能評價”的變革，切實提高雙方效率，減輕評價方和被評價方的負擔，共精簡流程16 個，評價工作效率提升84%， 系統建成后預期5 年內可節省績效評價費用160 萬元，經濟效應顯著。

3、實現一屏可視。以指標體系和績效管理數據為依托，整合鄉鎮政府基礎類信息、項目類信息、績效類信息，建立績效評價數據化展示模型，展示各年度綜合評價結果及相關排名、收入支出、預警情況等5 大類24 項數據信息， 客觀反映各鄉鎮政府工作情況和發展軌跡。 同時依靠大數據平臺在數據查詢、數據處理、數據關聯方面的優越性，開展績效分析，分析縣政府、主管部門、鄉鎮政府場景需求自動化展示個性化評價數據， 創新基于不同維度、不同主題的“績效指數”，推送智能績效分析報告給領導，形成系統取數、自動建模分析、定期反饋報告的運行模式，為領導決策提供“數據化、圖表化、可視化”參考模板。

（三）以“全生命周期”為框架，構建“智能化”應用體系

1、“三色”動態預警應用。 對指標各方面進行數據動態監控，全方位、多維度進行“掃描”，針對統計分析和共享情況設置爭先創優、 合規性等預警指標17 項，按照問題性質和輕重緩急分別實行“紅黃藍”三色預警管理，藍色提醒，黃色警示，紅色糾錯。 目前產生預警提醒11 條，其中紅色預警2 條，黃色預警3條，藍色提醒6 條。 鄉鎮政府及時根據預警顏色按照程序進行情況說明、審核、復核、滅燈等操作，形成一整套事前、 事中及時消除問題隱患的規模化管理機制。

2、“三策”評價結果應用。 明確將評價結果與預算安排掛鉤，作為制定財政轉移支付、財政獎補、財政資金分配的重要依據，對評價結果優秀、排名前列的給予獎勵，提升鄉鎮政府的積極性。 統一制定財政支出績效評價結果反饋意見書， 根據評價結果就鄉鎮政府財政管理專業水平、預算績效管理能力、地方財政收支高質量發展等方面存在的短板進行整改落實。 綜合存在的問題、評價等級和相關建議形成匯報材料，向縣政府報告，同時作為重要考核評價結果納入地方黨政領導班子考核， 以評價的實際情況促進績效管理。

3、“雙向”動態互評應用。 建立“評價單位+被評價單位”雙向傳導績效評價體系。 財政部門依托指標體系對鄉鎮政府開展績效評價， 鄉鎮政府從指標質量、項目質量、數據質量、滿意度測評四個方面進行反向動態賦分，同時定期召開互評專題會議，集中研究自查剖析，形成評查意見，實現指標體系的修改完善，從以往單純的“自上而下”模式打造成“自上而下”“自下而上”協同發展新模式。 目前評價結果異議率下降5%左右。

三、加快鄉鎮政府財政運行數字化績效評價的建議

浙江省委書記袁家軍強調， 數字化改革是新發展階段全面深化改革的總抓手。 數字化改革用數據說話、用數據決策、用數據管理和用數據創新，是績效管理的必然趨勢，也是數字中國的應有之義，為創新預算績效管理機制提供了良好的發展機遇。 當前新昌縣鄉鎮財政運行數字化績效評價已有良好基礎，但在體制機制、數據利用、人才培養等方面仍存在短板，需要加以改進和提高。

（一）深化制度設計

1、完善數字績效評價辦法。 為了加快政府財政運行績效評價建設的步伐， 應當積極建立績效評價制度體系。 將數字化績效評價法定化，確定數字化績效管理系統的地位，明細評價目的、評價形式、評價方法、評價具體實施等注意事項，同時將數字化績效評價權威化，廣泛接受被評價對象、公眾評價，并積極將結果反饋，通過反復磋商應用于實際工作中去。

2、建立高效協同機制。 數字績效離不開各方密切配合、整體聯動。 各鄉鎮作為被評價主體安排專職人員跟進評價工作。 部門做好數據對接工作，加快數據融通，也是為鄉鎮減負；項目主管部門要加強對項目績效的管理， 不能僅停留在檢查各鄉鎮任務完成進度、資金下達上，不僅要看鄉鎮做沒做，還要看做得好不好、持續影響怎么樣，要強化部門主體責任，將績效理念融入項目管理全過程。

3、突出績效管理理念設計。 要以“評”促“管”，形成全面政府財政綜合績效管理思想， 通過數字化績效閉環管理， 建立自上而下的政府績效運行管理理論體系和組織系統， 確立自己的短期和長期政府績效目標， 明確相應的績效衡量標準和財政、 時間預算，加強貫徹落實，強化政府的執行力。

（二）加強數據利用

1、促進數字化指標與信息資源整合。 由于各級層面的數據不易采集， 因此在進行鄉鎮財政運行數字化績效評價時， 可能存在指標更有利于體現同樣的價值， 但由于數據無法采集或者采集不完整的問題最終選擇了現有指標體系， 后續如果能夠實現采集，將需在此基礎上補充，以“資源”促進“指標”完善；同時五年指標庫中，部分指標對評估效果有不可替代性，那么將協調相關部門加大平臺、系統、數據等資源的整合力度， 進一步打通已有的全省各級分散系統，消除信息孤島，推動信息化開放程度，以“指標庫”反促“資源庫”完善。

2、建立數據標準體系和分析指數。 產生“信息孤島”的一個很重要原因是數據標準的不確定，導致相關部門意識的不統一，阻礙了數據共享利用的進程，因此大數據中心要牽頭做好橫縱標準， 不僅是上下層面，更要規范平級層面，對數據的廣度和深度作出明確標準。 同時，加快推進大數據與云計算和人工智能的融合發展，加強對財政指標、項目情況的識別和提取，將不同類型、不同性質、不同來源的資源進行整理，完善個性化標簽的建立，通過關聯分析、聚類分析實現績效評價信息的分門別類，將核心和重點數據轉換成圖形、圖表等形式進行比較分析，形成各項績效指標指數。

3、構建數據安全和閉環應用系統。以大數據為支撐，對每個應用環節作出實時安全評判，以結果為導向分析實時績效評價中的差異性與合理性，為預算績效管理決策及后續的政策制定提供便利，助力預算績效結果的充分應用和推廣。

（三）加大復合型人才培養

當前， 很多懂績效的人不懂信息化，懂信息化的人不懂績效，需要加快績效研究與數字化人才等的同步協調發展，培養既懂績效管理體系與政府相關政策等理論知識， 又對大數據技術、數據分析模型建立等相關信息技術有所了解的復合型人才。 一是政策引才。通過激勵政策的不斷完善，最大程度地發揮復合型人才的工作積極性與能動性，探索合理高效的激勵模式，將物質激勵與精神激勵相結合，將短期激勵與長期激勵相結合。 二是多方育才。 要不斷創新大數據復合型人才的培養模式，建議上級部門組織一些標準化競賽，利用信息化手段培養出一批善用信息技術、 善于績效分析的新型績效管理人才。 三是因人用才。 充分發揮現有信息化人才的作用，讓更多信息化人才投入財政專業領域中來。