縣城歸位

劉士林

5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），是國家對縣城新型城鎮化首次作出的系統頂層設計和明確制度安排。

在新中國的城鎮化進程中，縣城發展可謂尤其不易。既走過了一條曲折的道路，也到了一個關鍵的階段。

此前，在我國新型城鎮化的戰略和發展規劃中，基本上看不到有關于“縣城”的專門表述。從2002年黨的十六大提出“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路”，到2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確“把城市群作為主體形態”，縣城一直被混編在小城市的序列內。

名不正則言不順。這直接影響到縣城的定位和發展方向，即究竟是該向上面的城市看齊，還是反過來向下面的村鎮靠攏？直到2021年《國家“十四五”規劃綱要》發布，明確提出“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，不僅使縣城從“小城市”這個混沌范疇中脫離出來，同時也意味著縣城已成為我國城市規劃體系中的重要層級和獨立形態。

在此背景下，《意見》進一步明確了縣城城鎮化建設的總體框架與基本要求，為新時代縣城的規劃、建設、治理提供了系統的實施方案和有力的政策保障。

刻不容緩

在新中國的城鎮化進程中，縣城發展尤其不易。總體上看，既走過了一條曲折道路，也到了一個關鍵階段。

城市數量增減，是衡量城鎮化的重要指標。以改革開放為分水嶺，關于新中國縣城的發展，大體上可分為兩個階段：一是改革開放前的“凈增長”階段。在此期間，盡管我國城鎮化建設總體緩慢，但縣城數量卻一直在持續增長。如在上世紀50年代，隨著城市建設和工業發展，一些鎮升格為縣城;60年代，盡管國民經濟調整對城市發展有影響，但由于一批新設市又退回縣建制，所以縣城還出現了“逆勢增長”。因此在這一階段，縣城是城鎮化的受益者。

二是在改革開放以來的“凈減少”階段。在此期間，與我國城鎮化的高速發展不同，縣城數量不升反降。如改革開放初期，以1979年深圳、珠海撤縣設市為代表，全國各地掀起一股撤縣設市熱;上世紀80年代以來，隨著設市標準不斷調整，不少縣城升格為具備更高職能的縣級市;如當下一些大城市不斷擴容，致使很多郊縣被兼并為市轄區。目前我國現有1472個縣，與1949年的2068個縣（此數據由研究統計得來）相比，已消失了596個，而且，這種趨勢還在蔓延。

最可憂慮的是，在數量持續減少的同時，縣城地位也在不斷下降，給我國新型城鎮化建設帶來兩方面嚴峻挑戰：一是“上面”的大城市深陷“城市病”。城市病雖發生在城市，但病根卻在于農村，是短時間內農村人口大量涌入城市的結果。二是“下面”的農村出現“空心化”。盡管空心化的直接原因是由于大城市的過度虹吸，但也與縣城作為蓄水池或調節器的功能受損密切相關。

由此可知，無論是疏解大城市非核心功能和應對愈演愈烈的城市病，還是解決農村地區普遍存在的一老一少、土地撂荒、文化斷層等問題，加大對縣城的建設和支持力度，提升其服務和保障功能，已到了一個刻不容緩的關鍵階段。

5月7日，作為第二批國家新型城鎮化綜合試點縣的貴州省遵義市湄潭縣縣城一角（楊楹/攝）

三座“大山”

目前，我國縣城發展面臨的問題與挑戰，集中表現在三個方面。

一是投入不足。由于歷史遺留欠賬過多，盡管近年來我國持續加大對縣城建設的投入，但相對于縣城本身的需求還是有較大差距。有關研究顯示，縣城人均市政公用設施固定資產投資，僅相當于地級及以上城市城區的1/2左右，同時，縣城居民人均消費支出，也僅相當于地級及以上城市城區居民的2/3左右。這是很多縣城基礎設施落后、城市風貌不佳的主要原因。此外，在對縣城的投入中，有一部分是為服務上一級的建設需要，還有一部分是定向給了農村，屬于“過路財”，對縣城本身的建設意義不大。而財政投入的不足，加上縣城本身從金融領域拿錢的能力較弱，也是各種截留等事件在縣城多發的根源。《意見》提出加大投入和綜合運用中央預算內投資、各類專項債券等金融工具，也都是針對這些問題而發。

二是行政弱勢。我國城鎮化的基本特點是行政和市場共同推動，就現階段而言，行政的力量更加強勢，這對于行政級別較低的縣城是明顯不利的，并導致了各種資源嚴重不足的困境。在實行市帶縣體制的當下，由于“切蛋糕”的權力主要在省市兩級，因此縣城一級能從財政和資源的大盤子里拿到多少，即使并非完全被動，也很少有話語權。尤為重要的是，一般縣級政府拿到的資源與所承擔的責權往往不相匹配，一旦拿到的資源少、承擔的責任多，就很容易陷入“寅吃卯糧”“入不敷出”的惡性循環。由于能把有關工作應付下來就已經困難重重，因此一般也很少再有資源去從事發展。同時，因處在城市體系中的低位，各種強勢群體都可以隨意置喙，也是影響縣城獨立思考和堅持一張藍圖干到底的原因之一。

三是功能不強。不同等級的城市，功能自然也應該有等差。按照一般的理解，縣城的服務功能主要是提供農村生產資料和生活資料供應、農產品收購及滿足縣域范圍內居民的教育、醫療、娛樂等需求。但實際上，作為承上啟下的重要環節，縣城除了面對農村和自身，還承擔著對“上面”城市的眾多服務功能，如牽頭落實國家和省市的鄉村工作、為城市居民提供農副產品、為城市提供勞動力人口、為游客提供體育休閑娛樂類服務等，這些都需要現代化的基礎設施和良好的治理能力才能勝任。而受投入不足和行政弱勢的雙重影響，很多縣城不僅在服務上捉襟見肘，也可以說長期處在超負荷運轉之中。提升縣城的現代化城市功能，加快建設縣城作為城市的功能體系和保障體系，也到了必須加以解決的關鍵節點。394518AA-BF50-464C-8671-2E85733BD26F

回過頭來補縣城建設落后的課，既是亡羊補牢之舉，也是乘勢而為的明智選擇。

以上，既有城市發展規律的原因，也有政策和規劃方面的原因。就前者而言，當今世界的主流是以大都市和城市群為中心的都市化進程，特點是資源和人口向大城市、中心城市的快速集聚，縣城必然要成為大城市虹吸、瓜分的對象。就后者而言，在我國城鄉規劃體系中，最高層級是城市群，最低層級是農村，前者是新型城鎮化的主體形態，后者則有鄉村振興的戰略支持，而只有位于中間的縣城非常尷尬。以上問題基本上都由此而生，也是壓在縣城上的三座“大山”。而《意見》給予的多項支持，可以說就是前來移山的愚公。

打好基礎

郡縣治，天下安。改革開放以來，由于資源有限，過去的城鎮化重點一直是地級以上城市，在后者獲得充足發展的今天，回過頭來補縣城建設落后的課，既是亡羊補牢之舉，也是乘勢而為的明智選擇。在號角已經吹響之后，需先行做好以下基礎工作。

首先是建立基礎數據統計與發布制度。在目前的國民經濟統計公報中，既有地級市，也有鄉鎮和農村，而縣城則不在其列，以至于今天有關縣城的各種數據嚴重缺乏，已有的也缺乏連續性和權威性，不利于各項政策研究和發展規劃制定。同時，縣級建制本身也比較混亂，有縣、旗、自治縣、縣級市、設治區、設治局、工礦區等，還有一些擴權鎮也屬于此系列，這也是有關統計數據相互矛盾、出入很多的原因之一。以科學界定縣城概念為基礎，研究建立統計方法和口徑，在年度的國民經濟公報中單列縣城一類，對其數量、分布、建成區面積、常住人口等進行系統整理并同步發布，為推動縣城城鎮化建設提供基礎數據支持。

其次是加強基礎理論和戰略研究。推動縣城成為城鎮化建設“重要載體”，目前最主要的還不是考慮具體的投資、基建、產業、人才等，而是要加快開展關于縣城的基礎理論和戰略規劃研究。前者著眼于“在邏輯上是否站得住”，明確縣城的概念、內涵、形態、功能等理論問題，后者的重點是“在現實中應該怎么做”，解決縣城發展的定位、目標、重點任務、評價標準等實踐問題。這兩者需同步展開，前者做得好，在“頭腦”中就容易形成“共識”，為建設中最大限度形成合力創造條件，后者做得好，在“行動”中就容易保持“一致”，確保一張藍圖干到底和不走樣，由此降低發展成本，避免反復折騰，提升建設質量。

同時還要提升規劃編制水平。縣城規劃是城鎮體系的重要層級，但由于夾在城市和鄉村之間，長期以來不是偏左就是偏右，未能發揮好規劃的引領作用。以城鎮化建設“重要載體”為定位，探索符合自身發展規律和特點的縣城規劃理論和方法，是落實《意見》最重要的基礎性工作之一。研究和編制縣城規劃，核心是要堅持縣城“不是城市，也不是農村”的基本屬性，其中最重要的一點是要堅持縣城的發展定位，避免把縣城規劃做成城市規劃甚至大城市規劃，不僅脫離了自身的發展階段和人民群眾的實際需要，同時也因為盲目對標和攀比大城市而造成極大的浪費。以前很多縣城在這方面的教訓不少，在新一輪的縣城建設大潮中，要通過科學的規劃編制，避免穿新鞋走老路。

此外，大力推動治理現代化建設。在國家治理體系建設中，縣城一直是短板和弱項，在生態治理、經濟治理、社會治理、文化治理和人的現代化等方面存在的問題普遍比較突出。縣城治理體系和能力現代化的問題如果解決不好，不僅會拖城市治理的后腿，也會直接影響到農村基層治理。為此，要加快研究賦予縣級更多自主權的政策體系，不斷強化縣城現代化治理體系和綜合服務能力建設，此外，在深化體制改革、精簡冗余人員、建設高效政府、構建韌性發展和安全發展機制等方面，也都需要盡快提到議事日程上來。394518AA-BF50-464C-8671-2E85733BD26F